民族自治地方自然資源保護(hù)立法實(shí)證研究

徐宜可

摘 要：自然資源保護(hù)立法是民族自治地方生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵支撐，也是民族自治地方法治建設(shè)的重要內(nèi)容。從云南省民族自治地方自然資源保護(hù)立法實(shí)證分析來看，主要存在立法模式上政府管控色彩嚴(yán)重、民族地方特色不夠突出、地方立法內(nèi)容覆蓋不全、立法技術(shù)有待提升等問題。完善民族自治地方自然資源保護(hù)立法，需要進(jìn)一步明確立法的基本發(fā)展方向，革新立法理念，完善相關(guān)立法程序，提高立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：自然資源保護(hù)；民族自治地方；立法；自治條例；單行條例

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-621X（2018）02-0072-07

黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。自然資源是人類賴以生存的重要物質(zhì)條件，合理保護(hù)永續(xù)利用自然資源已成為世界各國(guó)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，而立法保護(hù)無疑是當(dāng)前自然資源有效利用和保護(hù)的重要手段和首要選擇。我國(guó)地域遼闊，自然資源分布極不均衡，單靠全國(guó)統(tǒng)一的立法很難有效解決種類繁多、形態(tài)各異、發(fā)展?fàn)顟B(tài)各不相同的自然資源保護(hù)問題，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理?xiàng)l件和社會(huì)文化上的差異，關(guān)注地域性事務(wù)的地方立法如果能夠較好回應(yīng)自然資源立法的差異化需求，必然會(huì)成為凸顯地方立法特色的重點(diǎn)領(lǐng)域[1]。為維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)弱勢(shì)群體權(quán)益，解決民族地區(qū)資源利用和開發(fā)，更好地促進(jìn)民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)《憲法》第118條和《民族區(qū)域自治法》第27、28條明確授予了民族自治地方資源開發(fā)利用與保護(hù)管理的自治權(quán)，具體包括自然資源權(quán)屬確定權(quán)、自然資源優(yōu)先開發(fā)利用權(quán)和自然資源保護(hù)管理權(quán)三方面的內(nèi)容[2]。自然資源管理自治權(quán)的行使很大程度上需要依賴民族地方自治立法保障。

云南以其獨(dú)特的自然環(huán)境和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，擁有豐富的動(dòng)植物、礦產(chǎn)、水利等自然資源。為貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度，云南先后成立了8個(gè)自治州，29個(gè)自治縣，成為全國(guó)民族自治地方最多的省份。同時(shí)，民族自治地方又享有憲法和法律賦予的制定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、變通和停止執(zhí)行的立法權(quán)利。① ①由于法律規(guī)定的自治條例和單行條例立法程序較為復(fù)雜，五大自治區(qū)至今未出臺(tái)一部自治立法。關(guān)于變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，《憲法》《立法法》均未明確規(guī)定其為獨(dú)立的立法形式，與其他法律的規(guī)定在立法名稱、立法主體、立法程序方面也存在較大差別，故不單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，本文所指自治立法主要是由自治州和自治縣的自治條例、單行條例。 民族自治地方如何結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)，用法律的形式確定自然資源歸屬、有效管理和保護(hù)自然資源，關(guān)系到民族地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?；诖?，本文以云南省為研究對(duì)象，采用實(shí)證分析的方法，對(duì)民族自治地方自然資源保護(hù)立法進(jìn)行全面梳理，分析民族自治立法的問題與不足，提出合理化建議，以期能對(duì)推動(dòng)民族自治立法完善有所裨益。

一、樣本分析：自然資源保護(hù)自治立法的現(xiàn)狀

云南省的自治地方主要以自治州和自治縣為主，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》頒布30多年來，民族立法工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展，民族自治立法日趨完善。本文將主要研究對(duì)象規(guī)定為2017年9月以前云南省各民族自治州、自治縣人民代表大會(huì)制定的現(xiàn)行有效的有關(guān)自然資源保護(hù)的地方性法律文件。在資料獲取渠道上，主要從中國(guó)知網(wǎng)的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、北大法寶和云南省人大的“云南省地方法規(guī)庫(kù)”中查找所得，力求信息準(zhǔn)確可靠。

（一）立法總體形態(tài)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南省目前有效的民族自治類地方性法律法規(guī)文件共計(jì)205件，其中，有關(guān)自然資源保護(hù)的立法133件，占全部民族自治類立法總量的64.8%。其中，民族行政法規(guī)2件，自治條例37件，單行條例94件（參見圖1）。從圖1可以看出，民族自治地區(qū)的自然資源立法主要就是民族行政法規(guī)、自治條例、單行條例3種類型，其中主要以單行條例為主。

從立法方式上看，有關(guān)自然資源保護(hù)的專門性綜合立法有12件，占全部立法總數(shù)的9%；對(duì)某一領(lǐng)域自然資源保護(hù)的地方性法規(guī)有84件，占全部立法總數(shù)的63.2%；涉及到自然資源保護(hù)的地方性法律有37件，占全部立法總數(shù)的27.8%。

從立法時(shí)間上看，除37件民族自治條例在2004年至2007年之間制定完成以外，剩余的有關(guān)自然資源保護(hù)的地方性立法中，有19件單行條例在1991年至1999年間頒布，有24件單行條例在2000年至2009年間，其余53件民族行政法規(guī)和單行條例均在2010年以后完成（參見圖2）。從圖2可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)自然資源保護(hù)的民族自治條例立法主要集中在2003年至2007年間，而針對(duì)自然資源專門性單行條例則程程逐年上升趨勢(shì)，與逐年上升的國(guó)家立法基本同步。值得一提的是2015年新《立法法》頒布以后，民族自治地方又利用職權(quán)適時(shí)制定了《云南省紅河哈尼族彝族自治州建水燕子洞風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》和《文山壯族苗族自治州河道管理?xiàng)l例》兩個(gè)民族行政法規(guī)。

從立法修改的情況來看，37件自治條例中，有33件都被立法修訂過，且主要是在2006-2007年前后修訂。而絕大多數(shù)專門的民族自治地方自然資源的單行條例都是新制定的法律，未經(jīng)修改。但也有個(gè)別的單行條例，如2012年修訂的《云南省怒江傈僳族自治州礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》和2014年修訂的《云南省大理白族自治州洱海保護(hù)管理?xiàng)l例》等6個(gè)地方性法律文件被修訂，多是因?yàn)樯霞?jí)法律的變動(dòng)和政策的影響。

通過以上幾組數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以得出如下基本結(jié)論：一是從立法數(shù)量上看，民族自治地方自然資源保護(hù)立法數(shù)量逐年上升，而且最近幾年立法數(shù)量還在增加。主要原因是各民族地方政府對(duì)此項(xiàng)工作重視程度有了明顯提高，也是生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。二是從立法方式上看，民族自治地方自然資源立法主要是利用自治條例和單行條例。民族自治地方各級(jí)政府在遵循上位法的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮民族地方的資源自治權(quán)，變主動(dòng)為被動(dòng)，最大程度的保護(hù)自然資源。三是從立法修改上看，只有少數(shù)法律文件進(jìn)行了修改。主要是因?yàn)橘Y源環(huán)境方面的立法起步較晚，都是最近十幾年時(shí)間才制定頒布的，個(gè)別條例的修改主要是基于所遵循的上位法變動(dòng)的原因。

（二）立法內(nèi)容分析

在有關(guān)自然資源保護(hù)的133件民族地方立法中，不難發(fā)現(xiàn)37件民族自治條例無一例外的都規(guī)定有森林、湖泊、草原、景區(qū)等自然資源保護(hù)問題。而96件單行條例中則分別針對(duì)水資源利用、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、城市環(huán)境衛(wèi)生等多個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。（參見表1）

從立法內(nèi)容上，云南民族自治地方立法涉及水利、礦產(chǎn)、能源、動(dòng)植物保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生等各個(gè)方面。其中，綜合立法有55件，占立法總數(shù)的41.4%，除37件自治條例以外，還有17件單行條例，主要側(cè)重風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的立法；在森林草原類的立法中，有31件都是關(guān)于森林和植物資源保護(hù)的，有1件是《云南省迪慶藏族自治州草原管理?xiàng)l例》；水利氣象類立法31件，占全部立法總數(shù)的23.3%，關(guān)于水資源管理和保護(hù)的占27件，環(huán)境污染防治和環(huán)境清潔衛(wèi)生有4件；國(guó)土礦藏類立法中共計(jì)13件，礦產(chǎn)資源有6件，農(nóng)地保護(hù)有7件，濕地保護(hù)有3件；生物資源方面，只有2件有關(guān)動(dòng)物保護(hù)的單行條例。

綜合立法中占比重最大的是自治地方的自治條例。自治條例是民族自治地方人民代表大會(huì)依據(jù)憲法和法律制定的調(diào)整本地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多方面的綜合性自治法規(guī)。因而，在云南37個(gè)自治地方（其中8個(gè)自治州，29個(gè)自治縣）制定的自治條例中，在總則和經(jīng)濟(jì)建設(shè)部分，專門規(guī)定有自然資源保護(hù)的專項(xiàng)條款。從立法條文數(shù)量上分析，在綜合性立法中，涉及自然資源保護(hù)條款只有1條的有5件，占全部立法總量的9.1%；涉及條款2條的有19件，占全部立法總量的34.5%；涉及條款3條以上的有31件，占全部立法總量的56.4%。（參見圖3）

單行條例中主要以調(diào)整水資源、生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)地保護(hù)等方面的內(nèi)容為主。生態(tài)保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)作為綜合性地方立法規(guī)范在全部立法中占有較大比例，這與云南推動(dòng)全域旅游，大力建設(shè)國(guó)家公園不無關(guān)系。從這些風(fēng)景名勝區(qū)立法內(nèi)容來看，多數(shù)立法能在不違背上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，融入民族特色，創(chuàng)新立法內(nèi)容。如《云南省文山壯族苗族自治州文山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，每年12月30日為“老君山保護(hù)日”“小橋溝保護(hù)日”。另外，云南是水利大省，水利資源豐富，各民族自治地區(qū)加強(qiáng)了對(duì)水利資源的保護(hù)和利用立法，立法規(guī)模和數(shù)量都明顯超過其他省份。

綜上，在立法內(nèi)容方面，民族自治地方非常重視對(duì)自然資源的保護(hù)立法，主要表現(xiàn)在：一是緊跟中央和省里的立法步伐，全方位的對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)性立法，立法內(nèi)容幾乎涵蓋了自然資源的所有種類；二是合理利用民族地區(qū)自然資源自治權(quán)，立法結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際，有民族地方特色元素，多數(shù)法律中結(jié)合本民族的文化傳統(tǒng)，規(guī)定有民族節(jié)日、語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣等特殊的法律規(guī)范，保障了民族自治立法的“民族性”；三是立法形式多樣化，不僅有自治條例和單行條例，還有民族地方行政法規(guī)四是能與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新性的對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行地方自治立法。2013年，云南省迪慶藏族自治州制定了《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》，作為全國(guó)首個(gè)國(guó)家公園的地方性立法，起到了很好的示范引領(lǐng)作用。

二、問題審視：自然資源保護(hù)自治立法的反思

經(jīng)過30多年的努力，云南民族自治地方涉及自然資源保護(hù)方面的立法取得了可喜的成績(jī)，無論從立法規(guī)模還是立法質(zhì)量都領(lǐng)先于其他民族地區(qū)，也為自然資源的保護(hù)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效的法律保障，但同時(shí)也存在較多突出問題，值得我們反思。

（一）政府管控色彩嚴(yán)重，義務(wù)性規(guī)范突出

立法是法理和人民意志相結(jié)合上升為有效規(guī)范的活動(dòng)，需要更多地與實(shí)際生活相結(jié)合。有效的法律實(shí)施并不能單靠政府或統(tǒng)治階級(jí)單方面完成，是必須依賴全體社員的認(rèn)同和信仰，形成一種社會(huì)共識(shí)的價(jià)值生活方式，最終實(shí)現(xiàn)法律的有效治理。我國(guó)地方立法習(xí)慣于較多規(guī)定公民義務(wù)性規(guī)范，強(qiáng)調(diào)公民的遵守和對(duì)違法的制裁，這些問題也同樣適用于我國(guó)民族自治立法中。由于長(zhǎng)期行政主導(dǎo)式立法模式的影響，民族自治地方自然資源立法也是以大量義務(wù)性規(guī)范為內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)公民的服從和法律責(zé)任的承擔(dān)。“重管理、輕服務(wù)的立法理念，以政府為中心，以權(quán)力為本位，強(qiáng)調(diào)‘命令與‘服從，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度限定了行政相對(duì)人的行為方向與活動(dòng)空間，剝奪了社會(huì)、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)”[3] 。如2004年制定的《云南省瀾滄拉祜族自治縣環(huán)境污染防治條例》18個(gè)實(shí)體條款中，除要求各級(jí)政府的義務(wù)性條款外，涉及到公民服從和遵守的禁止性條款有6條，鼓勵(lì)性條款1條，處罰性條款3條，幾乎沒有涉及公民相關(guān)的基本權(quán)利。

自然資源是少數(shù)民族地方的寶貴物質(zhì)財(cái)富，是民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)來源和能量載體。民族自治地方資源開發(fā)利用與保護(hù)管理的自治權(quán)是國(guó)家授予民族地方經(jīng)濟(jì)權(quán)利中的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)當(dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系和諧發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的重要手段。對(duì)自然資源的保護(hù)性立法，需要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本理念，最大程度的讓當(dāng)?shù)孛癖娤硎芤虮Ｗo(hù)性開發(fā)獲取的發(fā)展成果，而不能一味地強(qiáng)調(diào)保護(hù)而忽視公民對(duì)資源的有效利用的基本權(quán)利。云南133件民族地方立法中，標(biāo)題中含“管理”的法規(guī)65件，涉及“保護(hù)”字眼的立法47件，標(biāo)題中有“利用”的立法僅僅只有兩件。這種政府管控色彩較濃的立法，實(shí)施效果難以有效回應(yīng)社會(huì)需求，最終不利于法的實(shí)施。

（二）地方民族特色不夠突出，立法質(zhì)量有待提高

民族自治地方立法是維護(hù)民族地方權(quán)利的法律形式，其本質(zhì)是將民族權(quán)利以法律法規(guī)的形式予以確認(rèn)。民族自治立法應(yīng)該立足地方實(shí)際，融合民族傳統(tǒng)文化元素，體現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展和社會(huì)生活需求和民族特色文化的內(nèi)核。民族地區(qū)自然資源豐富，地方特色鮮明，人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活中形成了許多保護(hù)自然資源的傳統(tǒng)習(xí)慣和風(fēng)俗。比如迪慶藏族習(xí)慣中人們對(duì)于“神山”“圣湖”的崇拜，以及對(duì)“神山”禁獵的習(xí)慣法，能較好的保護(hù)自然資源環(huán)境。這些有益的民族地方習(xí)慣法應(yīng)當(dāng)被立法所吸納，同時(shí)更好的結(jié)合民族地方實(shí)際，讓自然資源立法更好的反映生活實(shí)踐。就當(dāng)前民族自治地方自然資源保護(hù)立法來看，普遍缺乏地方民族特色，各地區(qū)的單行條例內(nèi)容重復(fù)性條款較多，缺乏明顯的民族地域特點(diǎn)，立法體例和內(nèi)容上過多依賴上位法，無法體現(xiàn)本地區(qū)自然資源的特色和區(qū)域特征，民族傳統(tǒng)法文化體現(xiàn)不夠明顯。

在立法質(zhì)量方面，首先是立法針對(duì)性不強(qiáng)，可操作性差。自治條例和單行條例不僅要對(duì)民族區(qū)域自治地區(qū)自然資源保護(hù)的宏觀指導(dǎo)性，而且更要對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度具體化操作提供依據(jù)。以生態(tài)補(bǔ)償制度為例，雖然有多數(shù)單行條例規(guī)定有此制度，但缺少必要的具體措施的條款。其次，自治法規(guī)備受詬病的還是其立法內(nèi)容的同質(zhì)性或單一性較為嚴(yán)重。筆者對(duì)比分析云南37個(gè)自治條例和單行條例發(fā)現(xiàn)，自治法規(guī)文本結(jié)構(gòu)基本上遵循：總則，自治機(jī)關(guān)，審判與監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政管理，科教文衛(wèi)，民族關(guān)系，附則。其中，《云南省西雙版納傣族自治州自治條例》在立法體例上單列“自治州的生態(tài)建設(shè)”作為一章，具體規(guī)定了該州有關(guān)生態(tài)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)自然資源保護(hù)和管理的規(guī)定比較詳細(xì)，但絕大多數(shù)的自治條例基本上都是遵循《民族區(qū)域自治法》的立法體例和內(nèi)容。這種對(duì)上位法的簡(jiǎn)單效仿使其在立法質(zhì)量上大打折扣，不利于民族地方自然資源自治權(quán)的行使，也無法突出民族地區(qū)自治的民族性和地方特色。第三，從保障機(jī)制上，立法普遍缺乏有效的監(jiān)督保障機(jī)制，導(dǎo)致現(xiàn)有的立法缺乏有效監(jiān)督，自治條例和單行條例的執(zhí)行無法達(dá)到預(yù)期效果。

（三）地方立法內(nèi)容覆蓋不全，立法不夠均衡

自然資源保護(hù)立法是自治地區(qū)有效行使資源管理自治權(quán)的重要手段，是維護(hù)地區(qū)自然生態(tài)平衡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的可靠保障。雖然地方自治立法主要以上級(jí)立法為指引，但中央和省級(jí)立法較為宏觀，難以做到面面俱到，更不可能考慮某一地區(qū)的實(shí)際情況。在此條件下，充分發(fā)揮民族地方立法自治權(quán)和自主性，將上位法精神同本地實(shí)際相結(jié)合，注重挖掘本民族的立法資源，吸收本地習(xí)慣法精華部分，在自然資源保護(hù)方面走在前列。同時(shí)各地區(qū)應(yīng)該相互學(xué)習(xí)借鑒，在立法中取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)民族地區(qū)立法質(zhì)量進(jìn)一步優(yōu)化。

當(dāng)前民族自治地方自然資源保護(hù)立法已經(jīng)建立了良好的基礎(chǔ)，但立法主要囿于土地資源、自然保護(hù)區(qū)、水資源等內(nèi)容，而缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容的立法保護(hù)。在涉及自然資源保護(hù)的133部民族自治地方法規(guī)中，云南37個(gè)民族自治州縣立法分布非常不均衡，其中云南省西雙版納傣族自治州就自然資源保護(hù)方面地方自治立法10件，① ①主要包括《云南省西雙版納傣族自治州自治條例》《云南省西雙版納傣族自治州自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《云南省西雙版納傣族自治州森林資源保護(hù)條例》《云南省西雙版納傣族自治州城鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《云南省西雙版納傣族自治州野生動(dòng)物保護(hù)條例》《云南省西雙版納傣族自治州環(huán)境保護(hù)條例》《云南省西雙版納傣族自治州旅游條例》《云南省西雙版納傣族自治州古茶樹保護(hù)條例》《云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理?xiàng)l例》《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護(hù)條例》等10部立法。 內(nèi)容涉及野生動(dòng)植物保護(hù)、水資源利用、環(huán)境衛(wèi)生、旅游資源開發(fā)等眾多方面內(nèi)容。而云南省維西傈僳族自治縣自然資源立法就只有《云南省維西傈僳族自治縣自治條例》和《云南省維西傈僳族自治縣水資源管理?xiàng)l例》2件。這種立法不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重影響了民族地區(qū)自然資源保護(hù)，不利于區(qū)域性生態(tài)保護(hù)的進(jìn)行，值得我們重視。

（四）立法技術(shù)有待提升，操作性欠缺

由于對(duì)自然資源保護(hù)的立法理念重視不夠，很多民族地方立法缺乏必要的深入調(diào)查分析，加上立法人員本身素質(zhì)有待提高，致使很多民族自治法規(guī)在立法技術(shù)上明顯落后。一是立法針對(duì)性差，可操作性不強(qiáng)。很多法規(guī)制定，簡(jiǎn)單效仿上位法，沒有針對(duì)本地自然資源實(shí)際情況，保護(hù)措施缺乏針對(duì)性，致使制定出來后難以操作，執(zhí)行困難。部分民族自治單行條例注重實(shí)體保護(hù)，忽視程序性操作。如《云南省西盟佤族自治縣礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中，共有21條內(nèi)容，較多的是對(duì)單位和個(gè)人規(guī)定了較多的實(shí)體性義務(wù)條款，只有第18條簡(jiǎn)單規(guī)定了程序的內(nèi)容。立法本身的重實(shí)體、輕程序造成實(shí)踐中往往很難具體操作。二是公眾參與度不高。地方立法中公眾的廣泛參與，是民主立法的重要內(nèi)容，是建立有效法律秩序的本質(zhì)要求，也是衡量立法質(zhì)量的重要因素。長(zhǎng)期以來，由于地方立法人員素質(zhì)有待提高，隊(duì)伍不健全，對(duì)公眾立法重視程度不夠，群眾參與性不強(qiáng)。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有些民族自治法規(guī)的制定，急于完成立法任務(wù)，立法前沒有深入細(xì)致調(diào)研，也沒有在一定范圍進(jìn)行討論和征求意見，法規(guī)從起草到通過時(shí)間較短，無法實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與。立法宣傳程度不夠，參與性不強(qiáng)，就無法實(shí)現(xiàn)民族自治法規(guī)同公眾需求的良性互動(dòng)。

三、對(duì)策建議：自然資源保護(hù)自治立法的完善

自然資源立法是民族自治法規(guī)的重要內(nèi)容，也是民族自然資源自治權(quán)行使的有效方式?；谠颇仙贁?shù)民族地區(qū)自然資源保護(hù)自治立法的實(shí)證分析，要完善自然資源自治立法，可以從把握立法的基本發(fā)展方向和完善具體措施兩個(gè)方面進(jìn)行努力。

（一）把握自然資源自治立法的基本發(fā)展方向

1.堅(jiān)持自然資源自治立法和少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展并重。民族地區(qū)豐富的自然資源是少數(shù)民族群眾日常生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)條件，自然資源的管理、利用和保護(hù)與地方少數(shù)民族群眾關(guān)系密不可分。自然資源保護(hù)立法要遵從自然生態(tài)環(huán)境的進(jìn)化規(guī)律，合理利用本地資源優(yōu)勢(shì)，響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)號(hào)召，做好科學(xué)規(guī)劃，順應(yīng)時(shí)代的要求。就立法而言，“可持續(xù)發(fā)展對(duì)環(huán)境立法的沖擊是革命性的、全球性的” [4] 。它要求立法者必須摒棄傳統(tǒng)的自然資源保護(hù)理念，重新定位立法的價(jià)值取向，在自然資源保護(hù)的法律中注入可持續(xù)發(fā)展的理念。從這個(gè)意義上講，自然資源保護(hù)的民族自治立法應(yīng)立足少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，充分利用法律賦予的職權(quán)，保障地方優(yōu)先合理開發(fā)利用，將立法同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，努力維護(hù)地方自然資源和生態(tài)環(huán)境，切實(shí)保障少數(shù)民族群眾合法權(quán)益，確保實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.堅(jiān)持立法先行與自然資源自治權(quán)的有效行使并重。民族自然資源自治權(quán)是憲法和法律賦予少數(shù)民族地區(qū)的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也是有效發(fā)揮民族地方優(yōu)勢(shì)保護(hù)自然資源的重要手段。自然資源自治權(quán)的核心就是如何在法律框架內(nèi)處理利用和保護(hù)自然資源的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)也即中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方對(duì)自然資源權(quán)屬的劃分，國(guó)家通過對(duì)國(guó)有的自然資源賦予自然資源自治權(quán)而使民族地方獲得一定程度的特別優(yōu)先權(quán)[5]。民族自治地方應(yīng)充分利用國(guó)家賦予的獨(dú)特的地方立法權(quán)能，充分考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，切實(shí)有效的保護(hù)本地生態(tài)自然資源，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。立法是行使自然資源自治權(quán)的有效途徑，也是首要選擇。通過地方立法，將自然資源開發(fā)利用、管理和保護(hù)用自治法規(guī)的形式固定下來，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障人民群眾的合法權(quán)益。因此，在自治權(quán)行使中，既要反對(duì)簡(jiǎn)單照搬上位法的仿效立法，更要反對(duì)超越權(quán)限立法的行為，這就要求立法者仔細(xì)解讀自治權(quán)限，合理做好立法規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃未來。

3.堅(jiān)持國(guó)家法治統(tǒng)一與民族特色并重。民族自治立法是社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，對(duì)自然資源進(jìn)行立法保護(hù)是民族自治地方行使自治權(quán)的必然要求，這就要求立法要嚴(yán)格依照法律授權(quán)，保持與上位法同步，體現(xiàn)民族自治精神，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一。同時(shí)，民族地區(qū)在自然資源保護(hù)方面，有比較好的歷史文化傳統(tǒng)。長(zhǎng)期以來，各少數(shù)民族群眾在日常生活中，形成了崇尚自然，敬畏自然的生活習(xí)慣，也有著悠久的原生態(tài)生活方式，這些傳統(tǒng)的符合生態(tài)保護(hù)的優(yōu)良做法和傳統(tǒng)都可以作為我們地方立法的法源。各民族有關(guān)自然資源保護(hù)和利用的傳統(tǒng)知識(shí)、習(xí)慣法、制定法都可以被地方立法者吸收和借鑒，成為民族自治法規(guī)的重要組成部分。尤其是民族地區(qū)所特有的生物遺傳資源、民族習(xí)慣、傳統(tǒng)知識(shí)技能等方面的內(nèi)容，才能體現(xiàn)出地方的民族特性，才能更好地在自然資源保護(hù)和利用方面發(fā)揮作用。各民族地方要深入了解本地區(qū)的各種立法資源，將民族特色優(yōu)勢(shì)與地方立法結(jié)合起來，融入立法精神之中，體現(xiàn)在立法條文之內(nèi)，彰顯地方民族特色。

（二）完善自然資源保護(hù)地方自治立法

1.革新立法理念，充分行使民族自然資源自治權(quán)。立法理念是指導(dǎo)立法制度設(shè)計(jì)和立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價(jià)值觀[6]。生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的一個(gè)新的階段，是人類走向后工業(yè)文明的一種新的發(fā)展模式。生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展需要從思想上摒棄傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思維習(xí)慣，需要把生態(tài)自然資源保護(hù)放在社會(huì)發(fā)展的核心位置來考慮，也需要全社會(huì)形成一種崇尚自然，保護(hù)自然的良好氛圍，更需要建立和完善一套行之有效的良好的法治秩序。民族地區(qū)地處祖國(guó)的邊遠(yuǎn)邊疆，社會(huì)發(fā)展水平較低，人們對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)還不夠到位，思想觀念陳舊，嚴(yán)重影響了民族地方自治立法的質(zhì)量?；诖?，我們還需要大力倡導(dǎo)生態(tài)文明治理的重大意義和美好愿景，要求民族地區(qū)的立法者要革新立法理念，樹立保護(hù)優(yōu)先的生態(tài)發(fā)展理念，充分行使民族自然資源開發(fā)利用和保護(hù)管理的自治權(quán)，加大民族地區(qū)自治立法力度，最大限度的發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，保護(hù)自然資源免受破壞，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.提高立法技術(shù)，完善相關(guān)立法程序。立法技術(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促進(jìn)立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱[7]。立法技術(shù)的價(jià)值和目的在于使法律規(guī)范的表達(dá)形式臻于完善，使其與內(nèi)容相符合，以便法律的遵守和適用。民族地區(qū)自然資源保護(hù)自治法規(guī)不僅不能和上位法相沖突，還需要從規(guī)范語(yǔ)言表達(dá)、嚴(yán)守立法程序、提高公眾參與等多方面加以改進(jìn)和完善。一是要加強(qiáng)立法調(diào)研，重視立法的公眾參與。民族自治地方人大要準(zhǔn)確把握本地區(qū)自然資源實(shí)際，充分理解國(guó)家法律規(guī)定，合理制定立法規(guī)劃。同時(shí)，在立法前應(yīng)到基層深入調(diào)研，找準(zhǔn)立法定位，傾聽少數(shù)民族群眾對(duì)立法的建議和意見，通過召開座談會(huì)、聽證會(huì)等形式，加大公眾參與力度，能最大限度的爭(zhēng)取各方對(duì)立法工作的支持。二是要重視立法文本的規(guī)范化和科學(xué)化。馬克思曾指出：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范?！盵8]自治條例和單行條例要符合立法對(duì)規(guī)范內(nèi)容的要求，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以保證民族地方自治法規(guī)的真正有效實(shí)施。三是要完善立法程序。民族自治地方人大應(yīng)依據(jù)《立法法》和地方各級(jí)人代會(huì)和政府的組織法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定和完善單行條例的制定程序。同時(shí)要完善立法草案的審議程序，提高立法效率。

3.發(fā)揮民族地緣優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新自然資源保護(hù)自治立法。我國(guó)少數(shù)民族自治區(qū)域大多位于邊疆和山川縱橫地區(qū)，擁有極其豐富的多樣性的自然資源，民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需求也必然要求自然資源保護(hù)法制的完善。當(dāng)前的民族自治法規(guī)無論從立法數(shù)量還是立法質(zhì)量方面都還難以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，自治條例和單行條例還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民族地區(qū)生態(tài)治理的實(shí)際需要。民族地區(qū)必須利用自身良好的地域優(yōu)勢(shì)，從自然資源開發(fā)利用和有效保護(hù)的角度，創(chuàng)新民族自治立法的體制和機(jī)制，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)的全方位發(fā)力、全域旅游的推出、國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償制度的確立等諸多方面都為地方自治立法提供了良好的機(jī)遇，民族自治機(jī)關(guān)應(yīng)更加關(guān)注自然資源方面的立法，創(chuàng)新立法模式，實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)利益的共享，全面促進(jìn)民族地方現(xiàn)代化建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：吳 平]

Abstract： The legislation of natural resources protection is an important means for the construction of ecological civilization and an important content of the rule of law construction in ethnic autonomous areas.Natural resources protection legislation of regional national autonomy from yunnan province empirical analysis， the main existing legislative mode the government controls the color is serious， the local ethnic features prominent， local legislation content coverage is not complete， legislation technology needs to be promoted. Based on this， the natural resources protection legislation of regional national autonomy perfect， need to make a clear definition of the basic direction of legislation， reform legislation idea， perfect the relevant legislation， improve the quality of legislation.

Key words： conservation of natural resources； national autonomous local legislation； legislation； Autonomous decree； specific regulations