我國高校助學(xué)貸款的制度困境及國外經(jīng)驗(yàn)啟示

祁彩靜

摘要：我國高校助學(xué)貸款制度自實(shí)施以來，在發(fā)展和執(zhí)行過程中成效與問題并存。雖然國家助學(xué)貸款政策經(jīng)過修改完善，已趨于國際一般做法，但相關(guān)各利益主體之間的責(zé)、權(quán)、利劃分仍不明確，相關(guān)法律制度尚不健全，致使銀行積極性不高、交易成本過高、逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等問題仍舊存在。本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)，借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國高校助學(xué)貸款制度提出改進(jìn)意見。

關(guān)鍵詞：助學(xué)貸款；制度困境；國外啟示

一、引言

國家助學(xué)貸款政策自實(shí)行以來取得的成效有目共睹，在2016年共資助貧困學(xué)生4 281萬人，資助總金額達(dá)956億元，其中，財(cái)政資金支出469億元，占總資助金額的49.1%，經(jīng)辦銀行發(fā)放263億元，占總資助金額的27.5%，其他則來自于高校事業(yè)收入、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及個(gè)人捐助資金。審視國家助學(xué)貸款在不同時(shí)期的制度安排，經(jīng)過不斷調(diào)整、修改的國家助學(xué)貸款制度，已趨于國際一般做法，但由于各相關(guān)利益主體之間的責(zé)、權(quán)、利劃分仍舊不明確，相關(guān)的法律制度尚不健全，我國助學(xué)貸款制度仍存在一些困境。國外助學(xué)貸款制度過程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，或許能為完善我國的助學(xué)貸款政策提供解決思路。

二、高校助學(xué)貸款的制度變遷

我國高校助學(xué)貸款制度自1999年施行至今，經(jīng)歷了試點(diǎn)、推行、調(diào)整、完善的四個(gè)階段，不同的制度變遷方式對(duì)制度的實(shí)施過程產(chǎn)生了不同的影響。

（一）試點(diǎn)階段（1999年9月-2000年8月）

該時(shí)期政策明確指定承辦國家助學(xué)貸款的銀行為中國工商銀行，而且將國家助學(xué)貸款定性為商業(yè)貸款性質(zhì)。學(xué)生在申請(qǐng)時(shí)必須取得經(jīng)辦銀行的擔(dān)保，貸款利息由財(cái)政貼息和學(xué)生個(gè)人各承擔(dān)50%，同時(shí)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)特別貧困的學(xué)生提供特困生貸款，但對(duì)于到期無法收回的特困生貸款由所在學(xué)校和學(xué)生貸款中心共同償還。從各試點(diǎn)實(shí)施的情況看，效果不盡人意。

（二）推行階段（2000年8月-2001年7月）

該時(shí)期政策將助學(xué)貸款對(duì)象擴(kuò)至研究生，貸款地區(qū)推至全國，經(jīng)辦銀行涵蓋中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行，并取消貸款申請(qǐng)擔(dān)保制度，范圍擴(kuò)大化及手續(xù)簡(jiǎn)便化惠及更多的貧困學(xué)生。但銀行卻陷入困境，由于缺乏信用管理體系，銀行面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)加劇，而且貧困生的家庭信息缺乏，學(xué)生畢業(yè)后去向、聯(lián)系方式等信息不確定，導(dǎo)致該時(shí)期貸款拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，銀行為追繳逾期貸款，付出了較大的成本，但得不到國家的激勵(lì)，因此，銀行發(fā)放貸款的積極性較低。

（三）調(diào)整階段（2001年7月-2004年6月）

為提高經(jīng)辦銀行參與的積極性和自愿性，政府進(jìn)一步調(diào)整高校助學(xué)貸款政策，包括由財(cái)政全面核銷呆壞賬、免征利息收入營業(yè)稅、不追究經(jīng)辦人員及主管領(lǐng)導(dǎo)的呆壞帳責(zé)任等，以及實(shí)行“四定三考核”。2004年國家實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金”制度，由國家財(cái)政和高校各負(fù)擔(dān)助學(xué)貸款呆壞帳的50%。顯然，這一時(shí)期的助學(xué)貸款政策仍是強(qiáng)制性的，但政策側(cè)重于鼓勵(lì)銀行，提高銀行加入的積極性和自愿性。但由于疏于對(duì)學(xué)生還款方面的限制，高違約率現(xiàn)象仍存在。

（四）完善階段（2004年6月至今）

該階段政策首先改革了貼息方式，學(xué)生在就學(xué)期間產(chǎn)生的貸款利息由政府全部承擔(dān)，但畢業(yè)后的貸款利息則由學(xué)生自己全部承擔(dān)；其次，延長了還款年限，從畢業(yè)后4年改為6年，而且對(duì)自愿到國家艱苦地區(qū)、行業(yè)工作一定年限的畢業(yè)生實(shí)行還貸減免政策；再次，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，由政府給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償來減輕經(jīng)辦銀行的違約風(fēng)險(xiǎn)損失；最后，加強(qiáng)貸后跟蹤管理，降低違約概率。與前期相比，這一階段的助學(xué)貸款政策取得了明顯成果，在制度設(shè)計(jì)上向發(fā)達(dá)國家看齊，基本實(shí)現(xiàn)了由商業(yè)性到政策性的轉(zhuǎn)變。

三、高校助學(xué)貸款的困境分析

國家實(shí)行助學(xué)貸款政策的初衷是保證教育機(jī)會(huì)平等，幫助貧困學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，但在實(shí)行過程中，卻始終面臨著一些問題。

（一）銀行積極性不高

政府對(duì)于銀行的政策由強(qiáng)制性到鼓勵(lì)性的轉(zhuǎn)變，并未從根本上改變銀行發(fā)放助學(xué)貸款的自愿性，原因如下：第一，銀行承擔(dān)的違約風(fēng)險(xiǎn)過高。國家助學(xué)貸款為信用貸款，對(duì)貸款人信用要求較高，而目前我國信用制度建設(shè)主要記錄貸款學(xué)生信息，曝光逾期不歸還貸款的畢業(yè)生，同時(shí)高校組織誠信教育，僅流于形式，沒有法律懲戒手段，致使助學(xué)貸款回收困難，經(jīng)辦銀行承受巨大風(fēng)險(xiǎn)。第二，助學(xué)貸款的政策性違背了銀行的盈利性本質(zhì)。從商業(yè)銀行的角度看，貸款業(yè)務(wù)開展的必要條件就是貸款產(chǎn)生的收益必須大于投入的資金成本，但其涉及人數(shù)多、單筆業(yè)務(wù)量小、工作量大、回收期長等特點(diǎn)，使銀行面臨遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）交易成本過高

首先，增加了高校的交易成本。國家助學(xué)貸款制度在實(shí)施過程中，高校必然要成立學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)，安排人員負(fù)責(zé)具體組織和管理貧困學(xué)生的認(rèn)定工作、貧困生資格的復(fù)審、記錄貸款學(xué)生畢業(yè)后的信息等工作，明顯增加了學(xué)校的管理成本而且政府本著“誰受益誰分擔(dān)”的原則，要求高校承擔(dān)50%風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，讓學(xué)校參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，加大了學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。其次，增加了經(jīng)辦銀行的交易成本。銀行承辦國家助學(xué)貸款，需要承擔(dān)的成本不僅包括貸前審核的成本，還包括貸后管理學(xué)生貸款的成本、催繳助學(xué)貸款的成本、助學(xué)貸款拖欠的成本等，無疑加重了銀行的負(fù)擔(dān)。

（三）逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)

我國商業(yè)銀行迫于政府壓力發(fā)放助學(xué)貸款，為避免高違約風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行傾向于為傳遞出高信用信號(hào)的院校、地區(qū)發(fā)放助學(xué)貸款，而回避那些名聲小或位于小城市的高校，反復(fù)循環(huán)，國家助學(xué)貸款的實(shí)際覆蓋率將越來越低，即非對(duì)稱信息中的逆向選擇。非對(duì)稱信息理論中的另一理論——道德風(fēng)險(xiǎn)則主要表現(xiàn)在：一是申請(qǐng)到國家助學(xué)貸款的學(xué)生，在校期間不努力學(xué)習(xí)，不主動(dòng)提高能力，而一味依賴助學(xué)貸款的資助，畢業(yè)后無法就業(yè)，增加社會(huì)負(fù)擔(dān)；二是貸款學(xué)生與經(jīng)辦銀行之間博弈，貸款學(xué)生畢業(yè)后的流動(dòng)性大，工作單位和聯(lián)系方式經(jīng)常變動(dòng)，甚至不排除部分貸款人故意拖欠銀行貸款的可能性。endprint

四、國外助學(xué)貸款的經(jīng)驗(yàn)啟示

國外早在20世紀(jì)50年代已開展助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，發(fā)展較為完善，如日本的學(xué)生支援機(jī)構(gòu)、美國的“工讀計(jì)劃”等成功經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。

（一）設(shè)計(jì)合理完善的救助機(jī)制

目前助學(xué)貸款政策對(duì)于確實(shí)因病或事故喪失勞動(dòng)能力，或家庭遇重大災(zāi)害還款確有困難、經(jīng)濟(jì)收入特別低的學(xué)生而言，由其本人全額支付貸款利息及罰息無疑加重了其生活負(fù)擔(dān)，因此對(duì)于這些弱勢(shì)群體建立合理的救助機(jī)制十分必要。日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)助學(xué)貸款制度中的免還制度和緩還制度值得我們借鑒。免還制度是指對(duì)在校成績優(yōu)異的貸款學(xué)生、對(duì)畢業(yè)后自愿從事教育或研究工作的貸款學(xué)生及貸款人死亡或者產(chǎn)生精神疾病時(shí)，可為其免除部分或全部還款義務(wù)；緩還制度則是針對(duì)那些畢業(yè)后因升學(xué)、失業(yè)或是疾病等原因暫時(shí)無力償還貸款的群體，給予一定的延緩期，以緩解其生活壓力。

（二）重視精神扶貧及貧困生能力培養(yǎng)

我國在對(duì)貧困生的經(jīng)濟(jì)資助上取得了積極成果，卻忽視了由經(jīng)濟(jì)貧困所引發(fā)的心理健康問題，研究發(fā)現(xiàn)，貧困學(xué)生心理上存在不同程度的自卑、苦惱等負(fù)面情緒，而且部分經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生對(duì)物質(zhì)資助產(chǎn)生依賴心理，爭(zhēng)搶資助名額而不愿積極改變自身處境，這對(duì)貧困生順利完成學(xué)業(yè)、提高自身能力十分不利。美國作為世界上高等教育資助體系最龐大、最發(fā)達(dá)的國家，其“工讀計(jì)劃”值得我們借鑒。美國“工讀計(jì)劃”是由美國政府出資、高校負(fù)責(zé)管理的一項(xiàng)資助項(xiàng)目，為家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供兼職工作機(jī)會(huì)，利用工作獲得的報(bào)酬來支付自己的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)。通過這種有償?shù)墓ぷ?，不僅幫助貧困學(xué)生解決了生活和學(xué)習(xí)上的費(fèi)用，而且?guī)椭鷮W(xué)生掌握了實(shí)際的知識(shí)和技能，提高了學(xué)生的就業(yè)能力。

（三）健全助學(xué)貸款回收機(jī)制

助學(xué)貸款的及時(shí)有效回收對(duì)于緩解制度困境起著至關(guān)重要的作用。雖然政策規(guī)定，申請(qǐng)貸款的學(xué)生需要簽訂承諾書，保證按期及時(shí)還款，而且還規(guī)定用人單位、公安部門、貸款人所在學(xué)校都有義務(wù)監(jiān)督貸款人歸還貸款，但這些部門的責(zé)任劃分并不明確，而且對(duì)于各利益主體都缺乏法律手段的約束，助學(xué)貸款的有效回收仍難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)回收助學(xué)貸款的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。日本的學(xué)生支援機(jī)構(gòu)規(guī)定，貸款人在貸款時(shí)須提交《還款誓約書》，同時(shí)提供保證人的擔(dān)保材料等可靠信息?；厥諘r(shí)，除了使用電話督促、通知保證人及連帶保證人等回收方式外，對(duì)超過還款期限的貸款每年加收5%至10%的罰金，并委托專業(yè)收貸公司收貸，甚至采取法律措施對(duì)長期拖欠者進(jìn)行懲戒。

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編輯/呂秀妍endprint