國家治理現代化進程中紀檢監(jiān)察體制改革探討

許浩+蔡靜

摘 要： 推進國家治理能力和治理體系現代化是全面深化改革的總目標，對于我國的社會主義建設具有深遠的現實意義和理論意義。其中改革紀檢監(jiān)察體制是推進國家治理現代化的重要抓手?，F有紀檢監(jiān)察體制弊病較多，缺乏獨立性、監(jiān)督機構分散不利于形成有效的監(jiān)督合力，在具體實踐中監(jiān)察范圍不夠全面，存在監(jiān)督漏洞。紀檢監(jiān)察體制改革涉及我國國家憲制結構的重大政治改革，獨立建制的監(jiān)察委可以有效彌補紀檢監(jiān)察體制的缺陷，如何整合并發(fā)揮紀檢監(jiān)察體制的功能是一個值得探討的關鍵問題。

關鍵詞： 國家治理； 現代化； 監(jiān)察體制； 改革

中圖分類號： D035.4 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.012

一、國家治理現代化的重要意義

國家治理現代化的提出具有理論意義和現實意義?，F代化是現代社會前進中合乎規(guī)律、確定不移的趨勢，中國共產黨對于現代化的認識逐步深化。1945年毛澤東在《論聯合政府》中提出了工業(yè)現代化和農業(yè)現代化；1960年毛澤東在讀蘇聯《政治經濟教科書》所做的筆記中，提出了“四化”[1]；周恩來在《政府工作報告》中初次提“四個現代化”；鄧小平同志在南方談話時說“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。[2]社會制度結構及其功能的革命性變遷是社會現代化的重要組成部分。[3]

我國處于社會主義初級階段，社會主義制度建設須要不停更新和完善。十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。[4]十八屆三中全會將國家治理體系同治理能力和現代化相聯系，國家治理離不開現代化。國家治理能力與國家治理體系具有辯證統(tǒng)一的關系，治理體系是治理能力實現的基礎，治理能力是治理體系的目標，國家治理能力的體現依賴治理體系的構建。習近平指出：“一個國家制度及制度執(zhí)行能力集中體現在國家治理體系和治理能力上。”[5]國家治理體系與治理能力要相輔相成共同發(fā)揮作用，健全的國家治理體系能提高國家治理能力。推進國家治理能力現代化體現在建立獨立的紀檢監(jiān)察機關，這涉及到紀檢監(jiān)察體制改革。

二、紀檢監(jiān)察體制在國家治理中的重要功能

（一）國家治理能力現代化的需要

紀檢監(jiān)察工作在國家治理體系中具有重要地位，是各個黨政機關治理的紐帶。紀檢監(jiān)察工作的順利開展有利于推進國家治理能力現代化，習近平指出提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平是國家現代化的總進程。目前，我國改革開放進入深水期，重視紀檢監(jiān)察機關的反腐敗作用，建設高效廉潔的黨和政府，廉政建設是推進深化改革開放的重大政治任務，也是現代國家治理的重要內容。我們黨對治國理政理念和方式規(guī)律性認識的深化，是中國特色社會主義理論的重大創(chuàng)新和發(fā)展。[6]表明我們黨對執(zhí)政規(guī)律和社會主義建設規(guī)律有了新的認識，是中國共產黨從革命黨轉向執(zhí)政黨的重要理論標志，體現了治國理政的新境界。[7]

（二）鞏固黨的執(zhí)政基礎的需要

紀檢監(jiān)察體制起到穩(wěn)固執(zhí)政黨地位的作用，并且協助黨委抓黨風廉政建設和組織反腐倡廉工作。紀檢監(jiān)察是黨的紀律檢察機關和政府的監(jiān)察部門行使的兩種職能。黨的紀律檢察機關行使紀檢職能，執(zhí)行黨內監(jiān)督，監(jiān)督黨務機關及其黨員干部；《中華人民共和國行政監(jiān)察法》中明確顯示政府監(jiān)察部門對國家行政機關和公務員及行政機關任命的其他人員依法行使監(jiān)察職能。檢察院作為獨立的機關去查處違法犯罪行為，受紀委監(jiān)督。根據《中國共產黨紀律處分條例》，紀委查處黨務機關和黨員干部的違規(guī)違紀行為。開展好紀檢監(jiān)察工作有助于鞏固執(zhí)政黨的地位，維護黨的章程以及其他的黨內法規(guī)，監(jiān)察國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員對于黨的路線、方針政策及決議的執(zhí)行情況。[8]清正廉潔的領導班子能更好地貫徹執(zhí)行黨的路線和方針政策。貪腐不僅僅是貪污巨額財產，也影響著執(zhí)政根基和發(fā)展。

（三）國家遏制貪腐的執(zhí)法利劍

在新時期要充分認識到紀檢監(jiān)察機關對于反腐敗工作的重要性。列寧在《工人國家和征收黨員周》中說：“世界上只有我們這樣的執(zhí)政黨，即革命工人階級的黨，才不追求黨員的數量，而注意提高黨員質量和清洗‘混進黨來的人。”這句話本意是指對黨員的 “控量提質”，也可用到反腐倡廉上，要把腐敗了的官員堅決清除。紀檢監(jiān)察的作用正是將這些“腐敗分子”清除出來。十八大以來，中共中央反腐敗斗爭取得重大成效，以習近平為核心的黨中央做出全面從嚴治黨的戰(zhàn)略抉擇。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。” 2012年全國開展打擊腐敗行動，同時黨政機關也開展了“糾四風”的行動，這一行動促進了黨政機關廉政文化建設，也大大提高了人民群眾對于國家的信任。[9]在中國的政治體系中，紀檢監(jiān)察機關地位比較特殊，權力也特殊，紀檢監(jiān)察體制有效遏制權力的濫用，也擁有決定黨政領導干部政治生命的權力。[10]

（四）深化政治體制改革的需要

監(jiān)察體制改革由傳統(tǒng)的同體監(jiān)督轉變成異體監(jiān)督，有利于權力制衡。為提高權力運作效率，防止權力濫用和權力尋租等腐敗現象，必須以改革創(chuàng)新的精神，不斷完善我國的權力監(jiān)督機制，通過同體監(jiān)督異體化、異體監(jiān)督實體化的改革，力求達到對權力的有效監(jiān)督。[11]紀檢監(jiān)察工作在國家治理體系中具有重要意義，是黨建工作的重要組成部分，是發(fā)揮國家治理能力的有效執(zhí)法利劍。中國共產黨自建黨以來都在探索紀檢監(jiān)察體制改革。1922年俄共（布）召開了第十一次全國代表大會，大會進一步貫徹落實了列寧加強黨內監(jiān)督建設的思想，建立和完善了黨的各級監(jiān)察委員會，隨后監(jiān)察委員會從中央監(jiān)察委員會、區(qū)域監(jiān)察委員會到省監(jiān)察委員會都已建立起來。[12]1949年根據《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》成立了中共中央紀律監(jiān)察委員會，期間撤銷監(jiān)察部，撤銷中央監(jiān)察委員會。1986年設立中華人民共和國監(jiān)察部，1987年7月監(jiān)察部掛牌辦公。1993年中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公?！笆蟆敝?，權力反腐向制度反腐階段轉變。[13]2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，為在全國推開積累經驗。監(jiān)察機關在黨和國家的政治生活中發(fā)揮重要的監(jiān)督作用和保障作用。endprint

三、我國紀檢監(jiān)察體制的問題分析

（一）現行體制缺乏獨立性使內部監(jiān)察形同虛設

目前，我國紀檢監(jiān)察職能缺乏獨立性，檢察機關自成立以來就一直在政府里，屬于政府的一個職能部門，《行政監(jiān)察法》第七條規(guī)定縣級以上人民政府檢察機關監(jiān)察上級監(jiān)察機關領導并負責本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責并報告工作。地方監(jiān)察機關的人、財、物等實際上也都由地方政府進行監(jiān)控。我國的監(jiān)察機關陷入“同體監(jiān)督”的困境，在一定程度上導致了監(jiān)察機關缺乏獨立性，使得實際監(jiān)察工作的實施難度增加。正如中紀委原副書記劉錫容總結說：“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難?！倍鴤€別上下級之間存在“利益共同體”問題。各部門相互監(jiān)督存在制約失衡，權力監(jiān)督在當前的反腐倡廉工作中的問題是“一把手”權力監(jiān)督難題。[14]監(jiān)督機構缺乏獨立性必然會制約紀檢監(jiān)察工作順利進行，影響反腐倡廉建設。

（二）紀檢監(jiān)察機關分散導致無法形成監(jiān)督合力

我國的監(jiān)察權力分散于紀委、檢察機關和檢察院等機構中，監(jiān)督合力不強，造成監(jiān)督體制在整體上協調性不夠，監(jiān)督主體監(jiān)督力量不集中，對決策權和執(zhí)行權的監(jiān)督不到位。貪污腐敗現象一直是一個比較突出的社會問題，近幾年黨內違紀案件和違紀人員不斷上升，有一些不正之風屢禁不止，反貪的任務日趨嚴峻。隨著時代的發(fā)展進步，在一定程度上增大了反貪難度，原有的監(jiān)督體制無法適應新時代反腐倡廉需要，傳統(tǒng)的反貪工作模式也已經不能適應日益復雜的職務犯罪狀況。紀檢委、行政部門、檢察院和公安等行政執(zhí)法機關都具有反腐敗的職責，監(jiān)督主體不明確也不利于責任主體劃分，責任主體不明自然會使反腐執(zhí)行力度不徹底。有些案件難以徹查，腐敗案件的責任追究不全。在實踐中，檢察機關在行使法律賦予的職權時，有時會與其他國家機關的職權發(fā)生沖突，容易造成司法資源的浪費，也不利于法律監(jiān)督的開展。[15]監(jiān)察機關的分散監(jiān)督也是現行監(jiān)察體制的問題之一。

（三）在具體運行中監(jiān)察范圍存在盲區(qū)

紀檢監(jiān)察是黨的紀律檢查機關和政府的監(jiān)察部門行使的兩種職能，其中《行政監(jiān)察法》僅僅將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關，這里的“監(jiān)察”不是國家范圍內的“監(jiān)察”，而只是“行政監(jiān)察”。監(jiān)察對象只包括“國家行政機關及其公務員，國家行政機關任命的其他人員”，監(jiān)察對象范圍過窄，并沒有對人大、政協、法院和檢察院等進行監(jiān)督。立法機關和司法機關等國家機關及其公務員也沒有在監(jiān)察范圍之內。紀委查處黨員干部的違規(guī)違紀行為，對非黨員的監(jiān)管存在一定的漏洞。例如非黨員村干部如果出現違規(guī)行為并不受黨紀黨規(guī)約束；《行政監(jiān)察法》只規(guī)定監(jiān)察機關對公務人員監(jiān)察，并未規(guī)定最終處理章程；《農村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》中也只提出警示談話、責令公開檢討等組織處理措施。目前非黨員村干部出現的又多是違規(guī)違紀行為，達不到司法立案標準。《行政監(jiān)察法》與《公務員法》的監(jiān)察范圍沒有無縫對接，存在監(jiān)督盲區(qū)，并未形成全國范圍內的國家監(jiān)察體系，也不利于全面高效地行使國家監(jiān)察權。

四、我國紀檢監(jiān)察體制改革的思考

（一）改革后監(jiān)察委的憲制地位

紀檢監(jiān)察體制改革涉及到我國的根本政治制度——人民代表大會制度。紀檢監(jiān)察體制改革決定今后紀檢監(jiān)察工作的開展情況，也是當前國家治理的重要任務。2017年，北京市、山西省和浙江省三地分別成立監(jiān)察委員會，這體現了我國國家監(jiān)察體制改革試點工作進程向前推進一步。根據社會主義建設原則和憲法相關規(guī)定，形成了人民代表大會制度下 “一府兩院” 的國家機關，一府兩院對人大負責、受人大監(jiān)督。紀檢監(jiān)察體制改革后，傳統(tǒng)的“一府兩院”轉變成為“一府兩委兩院”。不難發(fā)現，監(jiān)督體系中存在監(jiān)督主體比較弱小而監(jiān)督客體相比之下比較大的矛盾，紀檢監(jiān)察體制改革有助于解決這一矛盾，并推動反腐倡廉建設。作為監(jiān)督主體之一，監(jiān)察委員會不屬于黨政機關，是和紀委“合署辦公”。監(jiān)察委員會從政府機關中獨立出來成為一個國家監(jiān)督機關，由傳統(tǒng)的“一府兩院”轉變成“一府兩院加一委”。監(jiān)察委員會設置是黨和國家進行自我監(jiān)督的重大制度成果。隨著社會發(fā)展，現代國家的公權力逐步分化為國家公權力和社會公權力，公共職務據此亦分為國家公職和社會公職，公職人員包括但不限于公務員，公務員屬于國家公職人員。[16]社會公權力包含法律、法規(guī)授權的組織和行政機關委托的組織。改革超越了現行憲法的規(guī)定。根據“重大改革于法有據”原則，全國人大常委會做出的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》在一定程度上為紀檢監(jiān)察體制改革提供了法律正當性。改革后的紀檢監(jiān)察體制憲制地位需要全國人大授權的憲法文本來解讀。

（二）監(jiān)察委的“被監(jiān)督”如何定位

習近平在十八屆中央紀委六次全會上提出：“完善監(jiān)督制度和做好監(jiān)督體系頂層設計，加強黨的自我監(jiān)督和國家機器的監(jiān)督，堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)督組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！庇袡嗔蜁懈瘮〈嬖诘目赡?，權力的行使需要監(jiān)督和制約。在試點方案中也提出要解決監(jiān)委會自身監(jiān)督的問題，打鐵還需自身硬，要謹防“燈下黑”的現象。為了更好的發(fā)揮紀檢監(jiān)察體制在國家治理體系中的作用，需加強監(jiān)察委的內部監(jiān)督。十八大以來，黨中央反腐敗工作取得階段性成果，黨風廉政建設與反腐敗斗爭也呈現新常態(tài)，新形勢下亟待強化紀檢監(jiān)察機關的內部監(jiān)督、提高紀檢監(jiān)察干部的作風建設，以此來推動黨風廉政建設和反腐敗工作，這是任何時期的紀檢監(jiān)察工作重點。監(jiān)察委只有加強自身建設，對自身的監(jiān)督必須更加嚴格，執(zhí)行紀律必須更加剛性，打造一支廉潔奉公的干部隊伍。才有更好的素質去監(jiān)督國家行政機關等部門機關。堅持依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一，推動黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察全覆蓋。[17]

由于監(jiān)察委員會權力擴充、職能增加，加強對委員會的監(jiān)督也是整個改革的重要內容之一。除了內部監(jiān)督，還有外部的監(jiān)督，由人大選舉產生所以接受人大的監(jiān)督，另外接受社會公眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督。干部隊伍要學習貫徹《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，該《規(guī)則》中提出中央紀委這個監(jiān)督者必須接受監(jiān)督，這為紀檢監(jiān)察干部隊伍提供了制度支撐。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，有權力就要接受被監(jiān)督。除了自身監(jiān)督外，還要接受社會監(jiān)督。提高監(jiān)察委的社會監(jiān)督是為了更好地實現國家治理體系現代化。實踐證明，人民群眾的監(jiān)督是對黨組織和黨員監(jiān)督的有效形式，人民群眾的監(jiān)督對監(jiān)察委的監(jiān)督也同樣有效的?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定“各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監(jiān)督，利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評”，部分條例規(guī)則對于監(jiān)察委同樣適用。制度設計上已經對監(jiān)督問題有所安排，為了防止內部出現問題，以前成立了紀檢干部監(jiān)督室。監(jiān)察委成立后，一定會有一個監(jiān)督的機構，相互制約。endprint

（三）監(jiān)察委職權配置與運行機制

目前，“紀檢監(jiān)察體制整合‘三駕馬車為‘一馬當先，于人民代表大會之下設獨立行使監(jiān)察權的國家監(jiān)察委員會，與黨紀委合署辦公，其主任由中紀委書記兼任；黨內‘雙規(guī)與國家監(jiān)察一體兩面，紀律檢查委員會黨紀審查與國家監(jiān)察委員會刑事偵查同時進行?！?[18] 2016年11月我國開始監(jiān)察體制改革，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中提出“實現對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。隨后的十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》中指出“試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權限，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察”。監(jiān)察委員會要行使監(jiān)督、調查和處置的職責。它的職責是對全國行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，包含國家公務員法規(guī)定的國家公職人員、由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員、國有企業(yè)中的管理人員、事業(yè)單位中的管理者、群眾自治組織中的管理者以及其他依法行使公共權力的人員。監(jiān)察委與目前的反貪機關不同，監(jiān)察委將立法權、行政權等多種權力集于一身，不允許出現差錯，要第一時間解決自身監(jiān)督。試點方案提出：“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督?！比舜笈c監(jiān)委會相互監(jiān)督和制約，比如說，人大選舉產生監(jiān)委會，監(jiān)委會對人大負責，人大實施具體日常監(jiān)督。監(jiān)委會出現權力腐敗的問題時，人大對監(jiān)委會問責。改革后的監(jiān)察體制是權力統(tǒng)一的反腐機關，監(jiān)察范圍覆蓋到全國公職人員，讓腐敗現象無處藏身。監(jiān)察體制改革將監(jiān)察上升為國家監(jiān)察，監(jiān)察工作的順利開展對于執(zhí)政黨貫徹執(zhí)行“黨要管黨”和“從嚴治黨”具有深刻的意義。在人民代表大會之下設立國家監(jiān)察委員會，是事關全局的重大政治體制改革，牽一發(fā)而動全身，將使黨的機關與國家機關之間以及國家機關彼此之間出現一系列新問題。這一改革事關政治體制全局，在試點實踐和今后的總結中，很大程度上恐怕要把發(fā)現問題、重視問題擺到突出位置。而從現在的實踐看，一些試點地方包括未試點的地方對于設立監(jiān)察委員會后出現的問題，實際是存在不少疑惑的。[19]

紀檢監(jiān)察體制改革是順應時代的要求，舊有監(jiān)察體制的弊病會有所消除，有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。目前只在北京市、山西省、浙江省三個地方開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，是為全國推廣和開展積累經驗。實踐證明，預防腐敗只有通過嚴厲的懲治和加快建立制度體系，把權利關進制度的籠子里，建設廉潔高效的政治環(huán)境。為貫徹落實全面從嚴治黨，必須進行國家監(jiān)察體制改革，改革是將黨內監(jiān)督與人民監(jiān)督相結合。十八大以來取得的反腐成效表明，只有集中力量全力反腐，才能更有效的遏制腐敗現象。國家監(jiān)察體制改革后設置的監(jiān)察委加強了黨對反腐敗統(tǒng)一領導，形成制度化、法制化的反腐機制。

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