基于地方政府視角的公私合作決策風險管理研究

劉曉燕

摘 要： 中央政府越來越重視采用公私合作（PPP）來促進城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施供給和深化地方政府職能改革?；诘胤秸暯?，公私合作政府決策過程中可能出現(xiàn)各種風險。其中PPP決策知識獲取風險、尋租風險、地方保護風險等風險都可能造成社會資本參與意愿低，不利于公私合作制的長期發(fā)展。為了增強公私合作制（PPP）模式的可持續(xù)性，必須加快構(gòu)建有效的地方政府公私合作風險管控機制。

關(guān)鍵詞： 公私合作； 地方政府； 決策； 風險

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.005

地方政府是研究政府管理與政策經(jīng)驗的一個重要視角。很多學(xué)者認為因為財政分權(quán)的激勵使得地方政府在推動經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要的作用。1994年分稅制改革使得地方政府成一級擁有特殊利益的行為主體，地方政府開始在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)治理中扮演越來越重要的角色。正是地方政府在經(jīng)濟領(lǐng)域自主權(quán)擴張導(dǎo)致了地方政府發(fā)展經(jīng)濟、治理出現(xiàn)的不確定性行為，同時地方政府與中央政府的利益博弈行為也是當前中央控制的關(guān)注重點。在公私合作（PPP）模式推廣過程中，各地方政府分權(quán)之下的自主選擇行為占有很大比例，地方政府的自主政策選擇會影響地方公私合作的效率水平。我們除了關(guān)注中央政府公私合作的頂層設(shè)計，其實更多要關(guān)注地方政府能否將頂層設(shè)計落實為現(xiàn)實政策效果，因為只有地方政府的有效執(zhí)行，公私伙伴關(guān)系在地方才能實現(xiàn)，從而達成地方居民公共物品多元供給目的。中央政府大力鼓勵地方政府應(yīng)用公私合作制（PPP），對于地方而言既需要有效執(zhí)行中央政策又需要采取與中央政府不同的因地制宜的公私合作方法，同時也考驗地方政府社會治理水平與科學(xué)決策能力。地方政府的決策失誤可能導(dǎo)致公私合作項目終止、項目風險分配失當、腐敗而致的公共利益受損等種種決策風險，不利于各類基礎(chǔ)設(shè)施項目的公私合作制（PPP）發(fā)展。本文研究領(lǐng)域?qū)⑹莻?cè)重于地方政府在公私合作制中的決策風險，并考慮公私合作制（PPP）項目如何適應(yīng)當?shù)卣?，實現(xiàn)公私合作之目的：拓寬公共產(chǎn)品的投資渠道，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給效率。

一、地方政府公私合作的外部制度環(huán)境

過去三十年來，公共私營合作伙伴關(guān)系（PPP）是我國提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效模式之一。公私合作制（PPP）通過建立公共機構(gòu)和私營部門之間的長期合作，提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，可以幫助地方政府解決短缺資金問題，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)風險分擔，提高治理效能，提高公共服務(wù)和產(chǎn)出效率。2014年起，由于中央政府的推動，公私合作制（PPP）已經(jīng)成為一個非常熱門的話題，中央政府以發(fā)改委、財政部牽頭推動公私合作制（PPP）項目，既可以解決城鎮(zhèn)化資金需求，也可以通過公私合作制（PPP）倒推地方政府職能轉(zhuǎn)變，還可以有助于社會資本進入公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域以解決投資不足的困境。我國中央政府通過由上而下的方式推動公私合作制（PPP）。在國家政策的支持和指導(dǎo)下，中國也正努力在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護和環(huán)境資源等領(lǐng)域積極推進公私合作制（PPP）模式。財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年5月31日，財政部PPP項目庫入庫項目13132個，總投資額達164，074.28億元①，各類項目覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。行業(yè)領(lǐng)域方面前三位是市政工程、交通運輸、旅游。在中國，公私合作制（PPP）是中央政府力推、各地方政府積極響應(yīng)的方式下推廣起來的。正是由于中央政府的大力推動，符合地方政府融資意愿，才促成了地方公私合作制（PPP）項目數(shù)量的快速增長。鑒于經(jīng)濟增長和基建需求巨大，地方政府未來將繼續(xù)對公私合作（PPP）項目需求巨大。

二、地方政府公私合作內(nèi)在動力機制

我國城鎮(zhèn)化速率已經(jīng)達到57.35%，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)等職能領(lǐng)域的投資資金缺口巨大，然而現(xiàn)有的分稅制體制之下，地方政府已經(jīng)無法依賴“土地財政”來獲取資金，那么地方政府可以借助公私合作制 （PPP）將社會資本帶入地方事務(wù)管理中，同時為地方政府融資提供另一種途徑。

對于大力推廣公私合作制（PPP）項目，各地方政府的目的也不盡相同。部分地方政府希望借助公私合作制（PPP）實現(xiàn)項目融資，減輕政府的財政壓力，部分地方政府則是希望通過公私合作制（PPP）建立健全市場運行機制，引人先進的管理者和運營商，促進技術(shù)進步和提高項目的運營管理效率，也有地方政府基于政績需求而進行公私合作制（PPP）項目投資建設(shè)。在地方政府層面，城鎮(zhèn)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)資金、地方債務(wù)雙重壓力之下，地方政府發(fā)展公私合作項目的意愿更強。

三、地方政府公私合作中的決策風險分析

雖然當前國內(nèi)外很多文獻研究了中國PPP的風險，但是有關(guān)地方政府在公私合作中的決策風險在文獻中幾乎沒有受到重視。本研究基于地方政府視角，研究在地方政府層面政府進行公私合作決策過程可能出現(xiàn)的各種風險。然而，決策風險尚不清楚，仍然存在政策目的和政策實施脫節(jié)，腐?。ɑ驖撛诘目赡苄裕?，監(jiān)管持續(xù)薄弱，獲得投資資本以及私營部門持續(xù)信心不足等關(guān)鍵問題。

Li et al.②提出了一個具有46個PPP項目風險因素的風險清單，Ke et al.③確定了中國PPP項目相關(guān)的37個風險因素，因此，政府和私營部門必須在整個項目生命周期中正確識別，評估，分配和應(yīng)對所有潛在風險。2014年以來，中央政府力推的政府和社會資本合作項目（PPP）在力圖解決地方政府融資來源的同時，也加大了將部分企業(yè)風險轉(zhuǎn)嫁給了政府的可能性。我國公私合作制（PPP）項目管理的政府機構(gòu)可以分為三個層次：中央政府（決策水平）、地方省或直轄市（管理水平）、公私合作制（PPP）項目指導(dǎo)委員會和直轄市行政區(qū)域的執(zhí)行中心（執(zhí)行水平）。2014年5月，為了推廣公私合作模式，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專職負責研究制定PPP相關(guān)政策，支持地方財政部門做好公私合作制（PPP）工作。各地方政府還未完全建立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，地方政府應(yīng)用公私合作制（PPP），需要采取與中央政府層面不同的方法。地方政府的工作方法、公私合作制（PPP）如何適應(yīng)當?shù)卣际菍W(xué)者們應(yīng)側(cè)重的研究領(lǐng)域，研究還應(yīng)重點關(guān)注地方政府采用的合同和選擇過程，因為它們在應(yīng)用公私合作制（PPP）方面造成了障礙。地方政府公私合作中的決策風險是指由于缺乏公私合作制（PPP）的運作經(jīng)驗和能力的知識獲取風險、對于中央政策選擇執(zhí)行的政策執(zhí)行風險、監(jiān)督機制不完善導(dǎo)致的尋租風險、政府治理水平低下出現(xiàn)的地方保護風險等，我們將逐一分析。我們通過研究地方政府公私合作制（PPP）決策風險試圖解決地方公私合作的關(guān)鍵問題。endprint