“安全第一”之法律內(nèi)涵

邱 成

四川省安全科學(xué)技術(shù)研究院

“安全第一”是我們國家的法律規(guī)定，是對“安全”這種普適價(jià)值的首選，國家以這樣的價(jià)值排序來給“安全”定位，并通過立法對與之有關(guān)的社會(huì)關(guān)系做出調(diào)整并進(jìn)行是非評判，其目的是以國家強(qiáng)制力建立確?；救藱?quán)（人身健康和生命安全）得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)秩序。但必須注意的是，“安全第一”是《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）的規(guī)定，是對物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域提出的基本要求，其法律本義是“‘安全生產(chǎn)’第一”。由此可見，《安全生產(chǎn)法》所稱“安全”，無論從法名來理解還是從邏輯上講，是特指，而非泛指。所謂特指，即“安全生產(chǎn)”而非“安全”。否則，《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)行力就會(huì)大打折扣。理由是，不能離開《安全生產(chǎn)法》來理解“安全第一”。倘若把法律意義上的“安全第一”向法外拓展，不僅偏離法律，還會(huì)使法律所特指的“‘安全生產(chǎn)’第一”的強(qiáng)制性大打折扣。

同時(shí)，“安全生產(chǎn)”是社會(huì)化大生產(chǎn)特有的社會(huì)關(guān)系，是必須通過法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)涵相當(dāng)豐富的社會(huì)關(guān)系。而“安全”是只與人有關(guān)的、存在于全部人類歷史的、外延很大的、無法亦無需通過國家強(qiáng)制力來調(diào)整的社會(huì)自恰現(xiàn)象。

1 從口號提倡到法定強(qiáng)制——基于安全生產(chǎn)

1.1 “安全第一”的外國出處

“安全第一”最早由美國US鋼鐵公司董事長E·H·凱里提出。1906年，面對企業(yè)多發(fā)的事故，凱里把公司的經(jīng)營口號，從原來的“質(zhì)量第一、產(chǎn)量第二”改為“安全第一、質(zhì)量第二、產(chǎn)量第三”。

繼凱里之后，許多國家和地區(qū)成立安全協(xié)會(huì)：1917年，倫敦成立“英國安全第一協(xié)會(huì)”；1921年，芝加哥創(chuàng)立“全美安全協(xié)會(huì)”。二戰(zhàn)后，1949年日本實(shí)施《礦山安全法》，提出“安全第一、生產(chǎn)第二”理念。

從1906年提出“安全第一”開始，100多年來，這一理念為世界各國的政府、企業(yè)主和雇員接受。今天，“安全第一”已成為全球共同的口號和首選價(jià)值。

1.2 “安全第一”的中國版本

1.2.1 在礦業(yè)交通領(lǐng)域推行

新中國成立伊始，黨和政府就十分重視安全生產(chǎn)。1949年11月，燃料工業(yè)部召開第一次全國煤礦工作會(huì)議，提出“煤礦生產(chǎn)，安全第一”的口號。

l957年10月5日，周恩來總理在民航局關(guān)于中緬通航一周年的總結(jié)報(bào)告上批示：“保證安全第一，改善服務(wù)工作，爭取飛行正?！薄?960年，我國第一艘萬噸輪“躍進(jìn)”號觸礁沉沒，周恩來對當(dāng)時(shí)的交通部部長說：“你們搞航運(yùn)的，也要安全第一?！贝撕螅鞍踩谝弧钡目谔柋粡V泛應(yīng)用到各條戰(zhàn)線。1979年2月，航空工業(yè)部在呈給黨中央的書面報(bào)告中，首次把“安全第一”與“預(yù)防為主”一并提出。

1.2.2 成為安全生產(chǎn)的指導(dǎo)思想和方針

1983年5月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)勞動(dòng)人事部、國家經(jīng)委、全國總工會(huì)關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)和勞動(dòng)安全監(jiān)察工作的報(bào)告的通知中，提出“在安全第一、預(yù)防為主的思想指導(dǎo)下搞好安全生產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)管理、生產(chǎn)管理部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的本職工作，也是不可推卸的責(zé)任”。

1985年7月，國家安全生產(chǎn)委員會(huì)在鞍鋼召開第一次全國安全生產(chǎn)會(huì)議，提出把“安全第一，預(yù)防為主”作為安全生產(chǎn)方針。

1.2.3 寫進(jìn)黨中央全會(huì)決議

1989年11月，黨的十三屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決議》，該決議提出“落實(shí)‘安全第一、預(yù)防為主’的方針，加強(qiáng)安全生產(chǎn)”。

1.2.4 從法定管理方針到工作方針

2002年6月29日出臺(tái)的《安全生產(chǎn)法》第三條規(guī)定：“安全生產(chǎn)管理，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的方針”。這是安全生產(chǎn)管理方針法定的重要標(biāo)志。2005年春，胡錦濤總書記在中共中央政治局第30次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，聽了兩位專家講安全后說，“安全生產(chǎn)工作，要堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針”。同年10月8～11日，黨的十六屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，該建議提出“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)對《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行修改，把原來的管理方針改為工作方針，“安全第一”依然是其首要內(nèi)容。

1.3 “安全第一”的法律意義

綜上所述，“安全第一”的來龍去脈已經(jīng)了然，但其變化以及這一變化的真正含義和應(yīng)有的效力，未必了然。特別是中國共產(chǎn)黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，一如既往、一以貫之的以“安全生產(chǎn)”為“第一價(jià)值”的主張，并將其以法的形式固定下來且強(qiáng)制施行的用意，人們未必領(lǐng)會(huì)；于是，因領(lǐng)會(huì)的片面而引發(fā)的價(jià)值錯(cuò)位的種種表現(xiàn)，人們未必有違法的認(rèn)知。

首先，無論是國外最初的口號提出，還是我國法律規(guī)定，“安全第一”之“安全”，均指“安全生產(chǎn)”。

其次，《安全生產(chǎn)法》所指的“安全生產(chǎn)”，是不可拆分的偏正式固定詞語，如果進(jìn)行拆分，就遠(yuǎn)離其本意。人們通常認(rèn)為，生產(chǎn)與“安全”是相互依存的，即離開生產(chǎn)，“安全”失去意義；沒有“安全”，生產(chǎn)就不能順利進(jìn)行。于是，就有了抓生產(chǎn)首先要抓“安全”口頭禪。乍一看，“安全”似乎處在首位，好像符合法理，但細(xì)思之，“安全生產(chǎn)”卻被忽略，更不在首位。按照《安全生產(chǎn)法》第十七條的規(guī)定，企業(yè)必須具備安全生產(chǎn)條件才能從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。這是對當(dāng)代生產(chǎn)形式所作的規(guī)定，它區(qū)別于不安全的生產(chǎn)形式。

再次，把“安全”與生產(chǎn)互相對立，說當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)遵從“生產(chǎn)服從安全”的原則，把“安全”作為生產(chǎn)的前提條件。試想，這能說得通嗎？既然是一對矛盾，誰服從誰呢？再者說，如果那家企業(yè)存在著“安全”與生產(chǎn)的矛盾，從認(rèn)識層面上講，就等于把法定的“安全生產(chǎn)”撕扯成兩張皮；從客觀情形上講，表明這家企業(yè)已經(jīng)喪失法定的安全生產(chǎn)條件，成了市場的攪局者或者破壞者。

2 從概念的內(nèi)涵來看——基于二者之間的差等關(guān)系

“安全”，泛指適宜一切人的時(shí)空狀態(tài)和保障每個(gè)人得以生存的條件。其內(nèi)涵所指具體對象的唯一性幾乎不存在；而“安全生產(chǎn)”，則是“安全”和“生產(chǎn)”內(nèi)涵相交后形成的具有獨(dú)立意義的，且指代明確的綜合體，彼此不能拆分，它以一體之身并存于“安全”和“生產(chǎn)”兩大概念之中。由此可見，“安全生產(chǎn)”這個(gè)概念既不單屬于“安全”，也不單屬于“生產(chǎn)”。

換個(gè)角度說，“安全生產(chǎn)”一是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，或曰生產(chǎn)的一種形式，即一定社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)水平和科技條件下形成的生產(chǎn)形式。二是對一種客觀存在的社會(huì)價(jià)值作肯定性判斷。三是作為“安全”的重要組成部分，內(nèi)涵豐富且確定性很強(qiáng)，外延很窄，范圍有限。四是一種事涉生產(chǎn)主體與政府、與社區(qū)、與勞動(dòng)者、與消費(fèi)（市場）等多方面的社會(huì)關(guān)系。這種社會(huì)關(guān)系，可超越經(jīng)濟(jì)水平和科技條件，由社會(huì)制度來決定，是良性的、與社會(huì)制度相適應(yīng)的，是各種社會(huì)關(guān)系達(dá)到和諧的體現(xiàn)，是整個(gè)社會(huì)關(guān)系的組成部分和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。例如在人民共和國即將成立前夕，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》第三十二條就明確規(guī)定：“實(shí)行工礦檢查制度，以改進(jìn)工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備”。須知，這是在一窮二白的經(jīng)濟(jì)國情和極端落后的科技條件下，在百廢待興、滿目廢墟的國土上提出的超前主張。這項(xiàng)主張，體現(xiàn)了由革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的不懈追求。因?yàn)椤鞍踩a(chǎn)”是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保護(hù)的第一手段，而勞動(dòng)保護(hù)又是共產(chǎn)主義的基本原則。

從以上分析可見，由于“安全”與“安全生產(chǎn)”所指事物的不相等（前者是全稱，后者是特稱），又由于人們對這種不相等的無意識，較少對二者的不相等進(jìn)行思考，于是就出現(xiàn)了將“‘安全生產(chǎn)’第一”等同于“‘安全’第一”的現(xiàn)象。

3 從社會(huì)關(guān)系看——基于法律調(diào)整對象的重要度

3.1“ 安全生產(chǎn)”作為一種社會(huì)關(guān)系的客觀性

法律，既是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，也是調(diào)整社會(huì)關(guān)系必須遵循的依據(jù)。

“安全生產(chǎn)”，是多層次社會(huì)關(guān)系交織在一起的社會(huì)存在，既是物質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，又是思想（精神）的社會(huì)關(guān)系。這種社會(huì)關(guān)系存在于三個(gè)方面，一是按不同主體來界定的個(gè)人與個(gè)人之間，個(gè)人與企業(yè)之間，企業(yè)與企業(yè)之間，企業(yè)與政府、與社區(qū)之間的社會(huì)關(guān)系。二是按社會(huì)秩序來界定的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、倫理道德等社會(huì)關(guān)系。三是按矛盾性質(zhì)來界定的對抗性和非對抗性等社會(huì)關(guān)系。這三個(gè)方面的社會(huì)關(guān)系都很敏感，特別是第三個(gè)方面。所以，法律調(diào)整是必須的?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于“五位一體”機(jī)制的構(gòu)建，“綜合治理”的規(guī)定，以及社會(huì)倡導(dǎo)的“三不傷害”等，都是基于對上述社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識。

當(dāng)今，我國法律眾多，除《安全生產(chǎn)法》外，尚無一部法律把它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系定性為第一的。但是，人們大多以為是“‘安全’第一”，而非“‘安全生產(chǎn)’第一”。于是，法律設(shè)定的基準(zhǔn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。原因何在？就在于“‘安全’第一”實(shí)際做不到，社會(huì)公認(rèn)做不到，只能倡導(dǎo)，不能強(qiáng)制；而“‘安全生產(chǎn)’第一”，必須做到，也能做到，但由于與“‘安全’第一”的做不到相混淆，使法律規(guī)定落空，使這項(xiàng)重要的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)紊亂。

3.2 “安全生產(chǎn)”作為一種社會(huì)關(guān)系的重要性

為什么說“安全生產(chǎn)”是必須通過法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的十分重要的社會(huì)關(guān)系呢？所謂“安全生產(chǎn)”，指的是具備法定條件的生產(chǎn)形式。這種生產(chǎn)形式構(gòu)成一種社會(huì)關(guān)系，這種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部該是什么樣子，與其他社會(huì)關(guān)系比較有什么區(qū)別，其地位、價(jià)值何在，如何進(jìn)行維護(hù)保持等，需要通過法律來規(guī)定。同時(shí)，“安全生產(chǎn)”是一種社會(huì)價(jià)值，“‘安全生產(chǎn)’第一”是旗幟鮮明的對這種價(jià)值進(jìn)行排序，并以法的形式將其固化，以彰顯國家的價(jià)值取向。

《安全生產(chǎn)法》是“安全生產(chǎn)”這種社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，同時(shí)又是勞動(dòng)者和企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的行為規(guī)范，通過規(guī)范安全生產(chǎn)的主體（勞動(dòng)者及企業(yè)）的行為來實(shí)現(xiàn)對這種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，以期建立能確保勞動(dòng)者安全健康的社會(huì)生產(chǎn)秩序。

由此可見，《安全生產(chǎn)法》并非安全法，它是一部生產(chǎn)法，它對如何進(jìn)行生產(chǎn)作出相應(yīng)規(guī)定，即安全的（地）生產(chǎn)。如果它叫《生產(chǎn)安全法》，那它就是一部針對生產(chǎn)領(lǐng)域的安全法。就像《特種設(shè)備安全法》《道路交通安全法》《礦山安全法》《消防法》等，這些法律都是關(guān)于某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域的安全法。

3.3 對“安全生產(chǎn)”的法律調(diào)整方法

（1）引導(dǎo)勞動(dòng)者和企業(yè)通過正常行為（安全生產(chǎn)）的實(shí)施，取得有利于自己及社會(huì)公眾的法律后果，即將勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)和企業(yè)的安全生產(chǎn)保障等法定行為與可能有的其他事實(shí)同因此而結(jié)成的法律關(guān)系的發(fā)生、變更、滅失聯(lián)系起來。

（2）規(guī)定勞動(dòng)者和企業(yè)在具體法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，為勞動(dòng)者和企業(yè)在“安全生產(chǎn)”中可以實(shí)施的行為和應(yīng)當(dāng)實(shí)施的行為劃定范圍。例如勞動(dòng)者接受安全培訓(xùn)，企業(yè)為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)、發(fā)放勞動(dòng)防護(hù)用品并監(jiān)督使用等。

（3）將勞動(dòng)者和企業(yè)在具體法律關(guān)系中違反義務(wù)的行為與相應(yīng)的法律責(zé)任聯(lián)系起來，鞭策其在安全生產(chǎn)條件具備的前提下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，警戒其千萬不要實(shí)施安全生產(chǎn)條件不具備的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。例如《安全生產(chǎn)法》第十七條規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，是底線要求，是持續(xù)性的向上爬的臺(tái)階，而非權(quán)宜似的翻門檻。

4 結(jié)束語

在依法治國的新時(shí)代，所謂“安全第一”，實(shí)乃“‘安全生產(chǎn)’第一”。任何從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的組織或者個(gè)人，其活動(dòng)形式是“安全生產(chǎn)”，其活動(dòng)過程的先決條件是“安全生產(chǎn)”，其活動(dòng)成果的取得手段是“安全生產(chǎn)”，其活動(dòng)的首選價(jià)值是“安全生產(chǎn)”。這是與法律對眼的認(rèn)識?！啊踩a(chǎn)’第一”，其效力是強(qiáng)制性的，是生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主體的思行準(zhǔn)則，是必須無條件滿足的起碼要求。

然而，時(shí)至今日，人們?nèi)匀话选鞍踩谝弧币暈闊o關(guān)“安全生產(chǎn)”的泛泛而談，或應(yīng)時(shí)應(yīng)景的口號，大不了是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的理念倡導(dǎo)，忽略其是國家意志的表達(dá)。從這個(gè)意義講，任何做不到的情形，都無一例外地屬于思想上的抵觸和行為上的相抗。如果放任其存在，就與當(dāng)今依法治國十六字方針相悖。