檢察權(quán)前論
——制約、監(jiān)督與制衡關(guān)系辨析

夏文忠

（浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、權(quán)力與權(quán)力制約

現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)力一般被理解為公權(quán)力，與之相對(duì)應(yīng)的是公民個(gè)人的權(quán)利。公權(quán)力伴隨著人類社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)，從專制時(shí)期到現(xiàn)代文明對(duì)人類物質(zhì)的需求均發(fā)揮了不可替代的作用。

公權(quán)力本身并沒有善惡之分，然而公權(quán)力內(nèi)在卻已包含有高位階性，即“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上”，[1]且公權(quán)力的行使主體是人，所以我國學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)力既有造福社會(huì)的傾向，也隱含著被腐敗的可能性……只要私有制和私有觀念沒有消失，就會(huì)有私欲的產(chǎn)生，就會(huì)使權(quán)力腐敗的可能性成為現(xiàn)實(shí)性?！盵2]控制權(quán)力的目的，就是統(tǒng)治階級(jí)在調(diào)整自身政權(quán)配置模式中，為保障自己及時(shí)有效行使國家權(quán)力，防止權(quán)力的行使者為一己私利損害統(tǒng)治階級(jí)的根本利益而實(shí)行的分權(quán)制約機(jī)制。

近現(xiàn)代國家的法治實(shí)踐也一再證明了孟德斯鳩的理論學(xué)說——“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]而這個(gè)界限即為權(quán)力控制，諸如法律、道德和社會(huì)等，其中，權(quán)力本身就可以成為控制權(quán)力的一種方式。我們所稱的權(quán)力控制正是在以權(quán)力控制權(quán)力的理論基礎(chǔ)上，國家權(quán)力對(duì)公權(quán)力的控制。檢察權(quán)是以國家強(qiáng)制力為保障，控制其他公權(quán)力的國家權(quán)力。

而對(duì)于國家權(quán)力的內(nèi)涵定義，我國學(xué)者也有著不盡相同的解釋。張光博教授認(rèn)為：“國家權(quán)力是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治這一社會(huì)功能所依靠的物理性強(qiáng)制力的系統(tǒng)，屬于政治權(quán)力?！盵4]王慧巖教授認(rèn)為：“政治權(quán)力（亦稱國家權(quán)力），就是統(tǒng)治階級(jí)強(qiáng)迫被統(tǒng)治階級(jí)服從國家意志的能力?！盵5]童之偉教授則從法權(quán)分析的角度解釋國家權(quán)力：“國家權(quán)力是以公共權(quán)力機(jī)關(guān)所有之財(cái)產(chǎn)為物質(zhì)基礎(chǔ)、以憲法確認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)公共利益為本體的國家強(qiáng)制力量?！盵6]李景鵬教授認(rèn)為：“國家是一種社會(huì)政治現(xiàn)象，它集中地表現(xiàn)為由各種權(quán)力主體的交互作用所形成并普遍地施行于一定領(lǐng)土和人口范圍內(nèi)的公共權(quán)力。”[7]一般認(rèn)為國家權(quán)力具有強(qiáng)制性與主權(quán)性，是為維護(hù)統(tǒng)治與管理社會(huì)而存在，通常具有正負(fù)雙重效應(yīng)。

權(quán)力制約在政權(quán)關(guān)系中一直屬于較為活躍的因子。有學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)力制約指以社會(huì)各種控制手段規(guī)范公職權(quán)力的合理界限的一切活動(dòng)”[8]，另有學(xué)者從政治學(xué)、倫理學(xué)、法律學(xué)、社會(huì)學(xué)角度把權(quán)力制約理論分成四個(gè)范式[9]，然而實(shí)踐中權(quán)力機(jī)制往往是由多種模式組合而成，類如檢察權(quán)即為以權(quán)力控制權(quán)力和以法律控制權(quán)力的有機(jī)組合。從權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系上看，檢察權(quán)作為以國家強(qiáng)制力為保障的相對(duì)特殊的國家權(quán)力，其作用客體主要是其他的國家權(quán)力或公權(quán)力。從權(quán)力與法律的關(guān)系上看，檢察權(quán)根本來自于法律的規(guī)定，憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為國家專門的法律監(jiān)督主體，其權(quán)力行使必須以法律為要旨，其所監(jiān)督的內(nèi)容也是法律的實(shí)施。

黨的十九大報(bào)告提出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！痹谖覈貦?quán)體系是一個(gè)相對(duì)完整的系統(tǒng)。權(quán)力控制儼然成為上層建筑設(shè)計(jì)的重要議題。尤其是自監(jiān)察權(quán)的正式落戶，如何從內(nèi)里優(yōu)化國家權(quán)力的配置比重便成了國家和黨的當(dāng)務(wù)之急。

二、權(quán)力控制下的制約、監(jiān)督與制衡

古今中外的執(zhí)政者都必須明晰權(quán)力制約的重要性，然而上層建筑與基礎(chǔ)設(shè)施往往難以辨析權(quán)力制約的內(nèi)里關(guān)系。尤其是《監(jiān)察法》出臺(tái)之后，為了明晰監(jiān)察權(quán)的概念，“控制”、“制約”、“監(jiān)督”與“制衡”四個(gè)詞被廣泛但混亂的使用。要研究檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的屬性及關(guān)系，必須厘清這幾個(gè)詞的概念及其相互關(guān)系。

《現(xiàn)代漢語詞典》第7版中對(duì)“控制”的解釋為“掌握住不使任意活動(dòng)或越出范圍；使處于自己的占有、管理或影響之下”；對(duì)“制約”的解釋為“甲事務(wù)本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約”；對(duì)“監(jiān)督”的解釋為“察看并督促”；對(duì)“制衡”的解釋為“相互制約，使保持平衡”。從層級(jí)上來說，權(quán)力控制屬于制約、監(jiān)督與制衡的上位概念，其內(nèi)里天然性包含有制約、監(jiān)督與制衡的含義。而制衡又包含在制約之中，其實(shí)質(zhì)是相互制約的另一種說辭，制約還包含著單向制約。制約與制衡含有“掌握住不使任意活動(dòng)或越出范圍”的意思，監(jiān)督則含有“使處于自己的占有、管理或影響之下”的意義。制約、監(jiān)督與制衡均是為了保證國家權(quán)力的依法正確行使，但其含義卻有不同，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，存在前提不同。制約與制衡的潛在前提是分權(quán)，但不等同于“三權(quán)分立”。易言之，我國政體下的制衡更側(cè)重于權(quán)力主體之間的分工負(fù)責(zé)與互相配合，而非權(quán)力主體之間的互相牽制。而監(jiān)督的前提則為法律規(guī)定或授權(quán)。法律規(guī)定指的是平等主體之間，監(jiān)督者依據(jù)法律的規(guī)定對(duì)被監(jiān)督者的權(quán)力進(jìn)行控制，授權(quán)則是指權(quán)力的擁有者對(duì)權(quán)力的行使者的控制，通常表現(xiàn)為上下階級(jí)的監(jiān)督。

第二，主體關(guān)系不同。制約與制衡的權(quán)力主體之間因?yàn)橹苯釉从谀稠?xiàng)國家權(quán)力的分化，所以必然存在著某種有機(jī)聯(lián)系?！爸萍s是由相關(guān)權(quán)力主體（機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人）各自承擔(dān)特定的執(zhí)法任務(wù)所產(chǎn)生的，這種相關(guān)性主要有兩種情況：一是各權(quán)力主體處于權(quán)力運(yùn)行的不同程序和階段，有前后之分，前后權(quán)力行使的結(jié)果形成互相制約；二是各權(quán)力主體在同一程序或階段中扮演不同的角色，通過共同參與和相互辯論對(duì)最終結(jié)果形成制約?！盵10]而監(jiān)督與被監(jiān)督權(quán)則不一定存在著某種特別的聯(lián)系，比如國家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)利與公職人員的權(quán)力之間便無直接聯(lián)系。

第三，行為方式不同。制約與制衡主體本身的權(quán)力行為可以直接糾正或改變受制約方的不當(dāng)行為，不需要受制約方按照制約方的意志作出積極的回應(yīng)。而監(jiān)督對(duì)于被監(jiān)督方的控制主要表現(xiàn)為督導(dǎo)與催促，不直接參與被監(jiān)督方不當(dāng)行為的糾正活動(dòng)，而是讓被監(jiān)督方主動(dòng)糾正錯(cuò)誤并反饋。

第四，表現(xiàn)類型不同。制約與制衡表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力行使意圖或結(jié)果的認(rèn)可或否定，其通過權(quán)力主體間的相互或單項(xiàng)影響達(dá)到控制的目的,其內(nèi)在強(qiáng)調(diào)的是一種權(quán)力之間的關(guān)系。而監(jiān)督嚴(yán)格意義上應(yīng)當(dāng)屬于一種行為模式，側(cè)重表現(xiàn)為對(duì)被監(jiān)督權(quán)不正當(dāng)行為結(jié)果的控制，比如權(quán)力主體對(duì)被監(jiān)督方行使監(jiān)察、督促和糾正舉措。

第五，行為走向不同。制約與監(jiān)督均可以行使單向的控制行為或相互的控制行為。比如公檢法三機(jī)關(guān)的關(guān)系就屬于相互的制約，政府部門對(duì)某事項(xiàng)的審批便屬于單向的制約行為。對(duì)于監(jiān)督而言，依據(jù)授權(quán)的監(jiān)督通常表現(xiàn)為單向監(jiān)督，而依據(jù)法律規(guī)定的監(jiān)督主要產(chǎn)生于平等主體之間，既可以形成單向的監(jiān)督，也可以形成相互的監(jiān)督。但對(duì)于制衡而言，只能形成相互的、多向的行為關(guān)系，雙方之間均具有對(duì)彼方的牽制力。

三、憲政體例下的制約、監(jiān)督與制衡

伴隨著政治生活的不斷進(jìn)步，權(quán)力控制歷經(jīng)了從野蠻、簡(jiǎn)單到文明、復(fù)雜的發(fā)展過程。專制時(shí)期，君主集權(quán)于一身，權(quán)力監(jiān)督應(yīng)運(yùn)而生，為維護(hù)君主的統(tǒng)治地位發(fā)揮了重要的作用。而權(quán)力制約要求對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行分立，其只能存在于民主政治時(shí)期，其目的是為維護(hù)法律的正確實(shí)施，防止國家權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利。

“政治制度就是權(quán)力主體及其相互間制約與監(jiān)督關(guān)系的法律規(guī)定。[11]權(quán)力控制是憲政學(xué)中經(jīng)久不衰的課題，其自成體系，在維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治與社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著不可小覷的作用。從權(quán)力控制的基本范式來說，制約與監(jiān)督是其基本意涵。雙向的制衡行為，是權(quán)力制約的重要部分，其比單向制約行為更能體現(xiàn)制約的作用與功能。因此，本文在比較權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督中，更側(cè)重比較監(jiān)督與制衡在憲政體例中的差異。

一方面，從投入成本來說。任何國家權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)督都需要國家投入人力、物力與財(cái)力予以支撐。制衡意味著要把需要被控制約束的權(quán)力予以分解，多個(gè)新的主體各自行使原來由一個(gè)國家主體行使的權(quán)力，互相制約，彼此牽制，防止任一權(quán)力被恣意濫用，如此而來，權(quán)力制衡所需投入的成本自然是大。而對(duì)于權(quán)力監(jiān)督而言，權(quán)力本身無需劃分為多個(gè)主體分工行使，一個(gè)監(jiān)督主體可以同時(shí)監(jiān)督多個(gè)被監(jiān)督主體，其所需投入的成本自然遠(yuǎn)小于制衡所需要的人財(cái)物投入。而隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，新的國家權(quán)力不斷產(chǎn)生，國家往往需要考慮制衡與監(jiān)督的性價(jià)比再進(jìn)行選擇。即使是在分權(quán)制衡較為典型的國家，也沒有一味為了控制權(quán)力而將所有國家權(quán)力進(jìn)行分權(quán)制衡。

另一方面，從處理權(quán)力不當(dāng)行使的效率與效果來看。權(quán)力監(jiān)督是對(duì)不當(dāng)權(quán)力行使行為的間接控制，對(duì)被監(jiān)督方的控制是督促性的行為，需要被監(jiān)督方作出積極的回應(yīng)，由其自身來糾正自己的不當(dāng)權(quán)力行使行為。自我糾正往往容易導(dǎo)致反復(fù)與推諉，這就導(dǎo)致監(jiān)督的效率并不高。同時(shí)，這種單向的監(jiān)督，由于沒有反制機(jī)制，不利于及時(shí)修正監(jiān)督主體的錯(cuò)誤監(jiān)督行為，其效果自然達(dá)不到最佳。而制衡本身的權(quán)力主體可以直接糾正或改變被制約方的不當(dāng)權(quán)力行使行為，是對(duì)權(quán)力行使過程的監(jiān)督，不需要受制約方予以回應(yīng)，效率相較而言更高。且制衡主體間需要不同的權(quán)力主體通過相互制約達(dá)成一致，可以保證權(quán)力控制的準(zhǔn)確性，其效果自然較監(jiān)督更好。

無論是從投入成本，還是從效率與效果而言，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制衡均是各有利弊。監(jiān)督是高效率的，但永遠(yuǎn)有一個(gè)躲不過的命題，即誰來監(jiān)督誰。制衡則是更有效果的存在，但必然會(huì)因此犧牲一定的效率。國家在選擇權(quán)力控制方式上，必然要根據(jù)具體的情況進(jìn)行選擇，實(shí)現(xiàn)控權(quán)的最優(yōu)狀態(tài)。

四、監(jiān)督性檢察權(quán)與制約性檢察權(quán)

檢察權(quán)作為權(quán)力控制體系的重要組成部分，其基本職能可以概括為權(quán)力控制的兩種基本范式，即監(jiān)督性檢察權(quán)與制約性檢察權(quán)。

監(jiān)督性檢察權(quán)指的是檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體，依法對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)的不當(dāng)權(quán)力行使行為予以控制，督促其或其主管機(jī)關(guān)予以糾正，或者提示、請(qǐng)求有關(guān)權(quán)力主體對(duì)其進(jìn)行處罰的權(quán)力。監(jiān)督性檢察權(quán)具體包括對(duì)立案、偵查、審判、刑罰執(zhí)行等過程的監(jiān)督。在《監(jiān)察法》出臺(tái)之前，學(xué)界對(duì)于職務(wù)犯罪偵查是否屬于監(jiān)督性檢察權(quán)存在爭(zhēng)議。陳衛(wèi)東教授認(rèn)為：“職務(wù)犯罪的偵查權(quán)不同于公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)，它是對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的行為，是以權(quán)力制約權(quán)力，以法治權(quán)的過程，帶有監(jiān)督執(zhí)法和司法彈劾的性質(zhì)。 ”[12]

制約性檢察權(quán)指的是檢察機(jī)關(guān)直接以自身的行為對(duì)被制約者的不當(dāng)權(quán)力行使行為進(jìn)行糾正的權(quán)力。在我國的檢察制度中，最能體現(xiàn)分權(quán)意識(shí)的便是審查批捕權(quán)和公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕權(quán)和公安機(jī)關(guān)的提請(qǐng)逮捕權(quán)及執(zhí)行逮捕權(quán)之間形成了制約關(guān)系，從而保證逮捕這種涉及人身自由的強(qiáng)制措施得以準(zhǔn)確有效的使用。在我國，公訴權(quán)專屬于檢察機(jī)關(guān)，其權(quán)力來源于控審分離條件下的刑事訴訟分權(quán)需求。偵查、公訴、審判和執(zhí)行是對(duì)整個(gè)刑罰實(shí)施權(quán)的分割，其目的在于以分權(quán)制約的方式來保障刑罰權(quán)得以正確實(shí)施，從而達(dá)到打擊犯罪與保障人員的雙重效果。公訴權(quán)具體又包括了起訴權(quán)和不起訴權(quán)。起訴權(quán)的目的主要是為了制約審判，防止法官擅權(quán)。而不起訴權(quán)則既可以控制偵查，又可以約束審判，更具有制約的效用。

監(jiān)督性檢察權(quán)和制約性檢察權(quán)既相互獨(dú)立又相互補(bǔ)充。例如，我國檢察實(shí)踐中，批準(zhǔn)逮捕權(quán)必須以檢察建議和糾正違法等監(jiān)督性權(quán)力為補(bǔ)充。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的有效監(jiān)督，也必須賦予檢察機(jī)關(guān)必要的制約性檢察權(quán)。另外，公訴權(quán)如果沒有抗訴權(quán)等審判監(jiān)督權(quán)的配合，會(huì)更加大權(quán)力行使的成本，降低權(quán)力行使的效率與效果。

五、結(jié)語

厘清權(quán)力制約、監(jiān)督和制衡這三個(gè)概念的目的，是為檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性、職能與憲法定位提供必要的理論基礎(chǔ)。監(jiān)察權(quán)已經(jīng)成為國家權(quán)力體系中的一員，其同檢察權(quán)一樣，都是為了規(guī)范權(quán)力行使，防止權(quán)力被濫用。正如韓大元教授所述：“對(duì)公權(quán)力的制約不能以單一機(jī)制來完成?！盵13]唯有將監(jiān)督性控權(quán)手段與制約性控權(quán)手段結(jié)合起來，明確檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵與職能，讓檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)各司其職，才能讓權(quán)力制約機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。