淺談自然資源資產(chǎn)離任審計

摘 要：黨的十八屆三中全會中首次提出自然資源資產(chǎn)離任審計這一概念，作為生態(tài)文明建設的重要組成部分，其重要性不言而喻。然而有關自然資源資產(chǎn)離任審計尚有諸多理論問題未得到深入探索，這將制約審計實務工作的開展。本文試圖就自然資源資產(chǎn)離任審計目標、內(nèi)容、產(chǎn)生的問題及建議進行初步探討。

關鍵詞：自然資源；離任審計

當前，生態(tài)環(huán)境問題成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展、生活水平提高的重要障礙。資源約束趨緊，環(huán)境破壞嚴重、生態(tài)功能退化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴峻趨勢。黨的十九大報告中提出，將生態(tài)文明建設納入新時代中國特色社會主義思想和基本方略，表明了我國推進生態(tài)文明建設的極端重要性，加強自然資源資產(chǎn)管理成為遏制資產(chǎn)流失、改善環(huán)境污染、助推經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務。新時代如何發(fā)揮審計的監(jiān)督管理作用，積極推動生態(tài)文明建設，值得我們每名審計人員深入實踐和思考。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計目標

自然資源資產(chǎn)離任審計作為資源環(huán)境審計的重要組成部分，它強調(diào)的是自然資源資產(chǎn)的屬性及相關的經(jīng)濟責任。其主要審計目標是，通過對領導人員任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責任的履職情況進行審計，對自然資源資產(chǎn)受托管理過程中產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益及生態(tài)效益作出客觀及準確的評價，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值，提升資源開發(fā)和保護的綜合效益，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動建立可持續(xù)發(fā)展的友好型生態(tài)環(huán)境。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計應根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源的現(xiàn)狀及管理情況，編制審計項目實施方案，確定審計重點內(nèi)容，如有必要，對相關項目進行延伸審計，并重點關注以下四個方面的內(nèi)容。

㈠有關自然資源戰(zhàn)略的制定和貫徹落實情況

對自然資源資產(chǎn)管理戰(zhàn)略的制定和實施情況進行審計，要重點檢查當?shù)厥欠褙瀼貓?zhí)行了國家對有關自然資源管理的方針政策和決策部署，其作出的有關資源環(huán)境利用和保護決策是否符合相關的決策部署，各項決策部署是否按規(guī)定的程序進行，效果如何，有無重大失誤。一是關注被審計對象是否實行了國家有關環(huán)境開發(fā)、利用和保護的基本國策，并根據(jù)當?shù)貙嶋H建立健全其法律法規(guī)體系；二是關注被審計對象是否建立了統(tǒng)一的資源綜合治理體系，將自然環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合起來；三是關注各管理部門之間是否建立了較為健全可行的協(xié)調(diào)機制，對于部門間的職能交叉、信息不共享等現(xiàn)象，是否能實現(xiàn)資源的有效配置，提高環(huán)境綜合監(jiān)督治理效率；四是要關注當?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)保護政策的執(zhí)行是否到位，如是否將生產(chǎn)、生活及生態(tài)環(huán)境開發(fā)等分別劃定管制界限，是否切實落實資源環(huán)境節(jié)約制度等。

㈡自然資源資產(chǎn)開發(fā)或保護投入的資金及效益

審計時從有關自然資源資產(chǎn)決策機制的合理性、規(guī)范性及時效性入手，延伸至自然資源資產(chǎn)開發(fā)及保護中資金投入使用情況。

如對海洋資源的開發(fā)保護，一是要關注有關海洋資源開發(fā)、利用及保護的政策、辦法落實情況是否合法合規(guī)，有無違規(guī)開發(fā)利用造成資源損失、浪費的行為，二是關注海洋資源開發(fā)保護專項資金的使用情況，是否專款專用，有無擠占、挪用專項資金的行為；三是關注是否通過合理、有計劃的降低成本，提高資源開發(fā)、保護的綜合經(jīng)濟效益，是否達到了預期的效益目標。通過審計揭示資金運行中可能存在的問題，分析判斷專項資金的投入和分配是否合理有效等。

㈢自然資源資產(chǎn)管理與保護情況

審計中要關注相關管理制度建立和執(zhí)行狀況，相關政策措施是否在加快推進發(fā)展綠色產(chǎn)能，推動生態(tài)文明建設方面發(fā)揮了積極作用。對于已經(jīng)開發(fā)保護的自然資源，審計機構要關注其是否進行了合理規(guī)劃，已投入的資金是否能夠?qū)崿F(xiàn)其預定的資源保護目標。同時，要關注有關環(huán)境管理部門是否加強對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，是否將自然資源管理制度化，對監(jiān)督機構的監(jiān)管工作進行督促，并對其監(jiān)管行為負責，履行監(jiān)管責任，相關單位是否遵循落實政策、法規(guī)，以此來降低環(huán)境破壞率，提升對環(huán)境開發(fā)、利用的預判能力，提高資源合理配置的公平性，讓自然資源資產(chǎn)能夠保持不斷增值的態(tài)勢。

此外，審計機構還要關注有關管理部門是否完善了問責機制，是否加強了信息的公開公示，調(diào)動公眾對資源保護的參與度，提升環(huán)境保護在公眾心中的潛在意識，做到環(huán)境開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)配合，引導經(jīng)濟向低碳型，綠色型轉(zhuǎn)變；是否結(jié)合實際制定了適當?shù)目荚u制度，反映整個環(huán)境開發(fā)、保護機制的運作狀況，并根據(jù)實際適時進行調(diào)整，以適應生態(tài)環(huán)境社會的發(fā)展變化。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計現(xiàn)狀

自2018年起，自然資源資產(chǎn)離任審計由試點審計階段進入全面推行審計階段。但由于該類型審計項目尚處于起步發(fā)展階段，不可避免仍然存在一些問題亟待解決。

㈠自然資源產(chǎn)權界定不明晰

目前，我國自然資源開發(fā)保護中尚存在諸多問題，究其根本原因，就是自然資源資產(chǎn)所有權落實不到位，所有者的利益保護有待維護和提高。由于資產(chǎn)的歸屬權不明確，經(jīng)營管理與所有者未進行分離，導致對資產(chǎn)的開發(fā)使用者缺乏有效的監(jiān)管。在傳統(tǒng)的資源管理體制下，自然資源的經(jīng)營權與所有權集于同一主體，資產(chǎn)的所有權淡化，產(chǎn)權界定不明晰，導致資產(chǎn)在開發(fā)利用過程中，沒有人對使用者的違規(guī)行為進行及時的監(jiān)管和規(guī)范。造成在審計過程中，對責任追究的對象難以明確，制約了審計工作的順利開展。

㈡審計人員素質(zhì)有待進一步提高

就目前形勢來看，由于自然資源資產(chǎn)離任審計涉及內(nèi)容較為復雜，業(yè)務較為專業(yè)化。由于該項審計尚未形成完全規(guī)范化的審計程序與方法，審計人員對自然資源管理知之甚少，甚至可以說沒有經(jīng)驗，導致審計機構往往更傾向于傳統(tǒng)的經(jīng)濟責任審計。

㈢自然資源資產(chǎn)負債表編制方法尚未統(tǒng)一

由于自然資源資產(chǎn)涉及范圍廣，各類資源有其不同屬性，建立標準、統(tǒng)一的考核評價體系也面臨諸多困難?，F(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)負債表的編制方法還未形成統(tǒng)一的標準。自然資源資產(chǎn)負債表的結(jié)構、內(nèi)容，及如何反映和評估資產(chǎn)的價值等還亟待規(guī)范統(tǒng)一。

四、加強自然資源資產(chǎn)離任審計的建議

㈠建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度

建立現(xiàn)代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，其核心是明確資產(chǎn)的歸屬權，以較為真實、合理的價格反映自然資源的成本。對于產(chǎn)權界限已經(jīng)明確的，將其所有權分配于國家或地方政府；對于產(chǎn)權界限不清的自然資源資產(chǎn)，仍以國家或集體作為其產(chǎn)權所有者，但要實現(xiàn)使用權和所有權相分離，以便于審計時對破壞資源環(huán)境者追究責任，對資產(chǎn)進行產(chǎn)權登記，防止造成國有資產(chǎn)流失。

㈡加強審計專業(yè)隊伍建設

審計機構要根據(jù)工作需要，對審計人員進行集中、專業(yè)的培訓，拓寬審計人員業(yè)務領域，多方位培養(yǎng)全能型審計人才。根據(jù)工作需要，還可以外聘請相關專業(yè)人才參與審計項目，提高審計隊伍的專業(yè)化水平，適應新形勢下審計范圍逐步擴大的發(fā)展形勢。

㈢健全指標評價體系

探索建立編制標準統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負債表編制方法，應以各地區(qū)為單位，按資源類別分別編制資產(chǎn)負債表，逐級匯總上報。目前，由于編制該表尚無經(jīng)驗可借鑒，仍然需要在編制的過程中進行摸索、創(chuàng)新，在此基礎上逐步形成理論，應用于實踐。同時，各地區(qū)需要根據(jù)實際健全完善指標評價制度體系，克服一些重要指標仍界定模糊的問題，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理指標清晰，責任明確。

總之，自然資源資產(chǎn)離任審計不僅是審計領域的一項制度創(chuàng)新，更是促進領導干部切實履行環(huán)保職責，推動民眾增強環(huán)保意識，建設生態(tài)文明的助推器。為此，審計人員也應履職盡責，為生態(tài)文明建設貢獻一己之力。

參考文獻：

[1] 李文文. 經(jīng)濟責任審計視角下開展生態(tài)文明審計的思考[J].中國審計，2018，（01）.

[2] 馬志娟，宗新星.自然資源資產(chǎn)離任審計及責任追究研究[J]. 財政監(jiān)督， 2014，（08）.

[3] 許萍，何暢.淺談自然資源資產(chǎn)離任審計[J].財會通訊，2015，（07）.

[4] 陳波，卜璠琦.論自然資源資產(chǎn)離任審計的目標與內(nèi)容[J].會計之友， 2014，（36）.

作者簡介：

靳源源，中國鐵路總公司。