綠色發(fā)展視角下的政府環(huán)境審計

摘 要：綠色發(fā)展理念是我國 “十三五”期間五大發(fā)展理念之一，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指揮棒。綠色發(fā)展和政府環(huán)境審計相互促進(jìn)，相互影響。政府環(huán)境審計是綠色發(fā)展的重要手段之一。本文結(jié)合綠色發(fā)展理念分析了我國政府環(huán)境審計存在的問題，最后提出了意見建議。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展；政府環(huán)境審計；績效審計

黨的十九大報告指出要加快發(fā)展生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。首先要推進(jìn)綠色發(fā)展，節(jié)約資源、循環(huán)利用；其次要著力解決突出環(huán)境問題。政府已經(jīng)意識到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任的重要性，環(huán)境治理和保護(hù)已經(jīng)原來越受到國際社會的重視。環(huán)境保護(hù)要雙管齊下，企業(yè)自身重視環(huán)境保護(hù)是根本，第三方部門的環(huán)境審計及監(jiān)督是有力保障。

國際商會對于環(huán)境審計的界定得到了普遍的認(rèn)可，它認(rèn)為“環(huán)境審計”是一種管理工具，它對于環(huán)境組織、環(huán)境管理和儀器設(shè)備是否發(fā)揮作用進(jìn)行系統(tǒng)的、文化的、定期的和客觀的評價，其目的在于通過以下兩個途徑幫助保護(hù)環(huán)境：一是簡化環(huán)境活動的管理；二是評定公司政策與環(huán)境要求的一致性，公司政策要滿足環(huán)境管理的要求。環(huán)境審計按照審計主體的不同，可以劃分為政府環(huán)境審計和企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計。

一、政府環(huán)境審計的構(gòu)成要素

政府環(huán)境審計是指國家審計機(jī)關(guān)依法對政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的環(huán)境問題和環(huán)境責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證。環(huán)境審計實質(zhì)就是審計的一個分支，政府環(huán)境審計又是環(huán)境審計的一個重要組成部分。政府環(huán)境審計的構(gòu)成要素主要包括主體、客體和內(nèi)容三個方面。

（一）政府環(huán)境審計的主體

政府環(huán)境審計的主體應(yīng)該是政府賦予其審計職能的國家機(jī)關(guān)，包括國家審計署、各級審計廳、審計局等。這些機(jī)構(gòu)才能真正保障審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性和審計行為的獨(dú)立性。各級審計主體在審計過程中均以第三方主體的身份對被審計單位的決策、資金使用、服務(wù)于生態(tài)的目標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行獨(dú)立的、全面的、專業(yè)性的評估和審核。

（二）政府環(huán)境審計的客體

政府環(huán)境審計的客體是對轄區(qū)環(huán)境負(fù)有保護(hù)責(zé)任的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位和組織。其涵蓋范圍較廣，既包括各級環(huán)保部門，他們負(fù)責(zé)環(huán)保政策和措施的制定、實施、監(jiān)督；又包括負(fù)責(zé)環(huán)保專項資金投入的各級財政部門；還包括各類環(huán)境治理主體，比如基建單位、公用事業(yè)單位、生產(chǎn)性企業(yè)單位等。

（三）政府環(huán)境審計的內(nèi)容

政府環(huán)境審計應(yīng)涵蓋政府政策的決策、執(zhí)行和監(jiān)管三個方面。具體而言，政府環(huán)境審計包括以下三項內(nèi)容：

1.合規(guī)性審計

合規(guī)性審計首先審核地方各級政府對國家和上級政府相關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況。目前我國出臺的相關(guān)法律法規(guī)有：《憲法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，各地方結(jié)合本地實際情況又制定并發(fā)布了六百多項地方性法規(guī)；其次審核地方政府監(jiān)管職能的履行情況；最后審核監(jiān)管部門履職情況。

2.績效審計

績效審核是對地方政府履責(zé)的成效進(jìn)行的審核，包括對政府部門的環(huán)境管理、環(huán)境污染損失、環(huán)境效益、社會效益、環(huán)境法規(guī)及行政組織等進(jìn)行審計?？冃徲嬜⒅亓炕笜?biāo)的測度，其中環(huán)境效益指標(biāo)有大氣環(huán)境質(zhì)量改善率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、城市污水集中處理率等；環(huán)境管理的指標(biāo)有環(huán)境評估執(zhí)行率等；環(huán)境污染損失指標(biāo)包括水污染、大氣污染、固體廢物三大類污染造成的損失價值等。

3.財務(wù)審計

財務(wù)審計指對環(huán)保專項資金的會計審計，主要包括三方面。第一，資金管理使用是否合法合規(guī)，比如資金撥付及時到位情況、資金執(zhí)行進(jìn)度問題、資金違規(guī)挪用問題等；第二，資金收支真實性審計，比如相關(guān)部門是否存在多頭申報、虛構(gòu)項目等違規(guī)問題；是否存在以虛假發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)套取資金問題等；第三，資金使用績效審計，比如項目完成情況審計、項目成果審計等。

二、政府環(huán)境審計與綠色發(fā)展的關(guān)系

（一）政府環(huán)境審計是綠色發(fā)展的保障手段

政府以環(huán)境審計為治理手段，通過各項法律法規(guī)和規(guī)章制度的制定、實施、監(jiān)督，將其發(fā)展理念貫徹到每一個企事業(yè)單位和個人，全社會形成良好的保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、實現(xiàn)資源循環(huán)再利用，最終實現(xiàn)國家的綠色發(fā)展目標(biāo)。

（二）綠色發(fā)展是政府環(huán)境審計的目標(biāo)

《中華人民共和國審計法》第一條明確了保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是審計的主要目的之一。十九大提出綠色發(fā)展理念，這是國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要標(biāo)志之一。政府審計機(jī)關(guān)既是宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)的重要組成部分又是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)的高層次構(gòu)成部分，必須要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境優(yōu)化二者協(xié)調(diào)共生，強(qiáng)化審計職能，加大環(huán)境審計工作力度，減少環(huán)境污染，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。

（三）政府環(huán)境審計工作是政府和企業(yè)社會責(zé)任履行的保證

優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展就是要盡可能的合理利用資源，以最小的資源耗費(fèi)創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)價值。經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展就要求政府對環(huán)境發(fā)展實施有效管理，要求企業(yè)以綠色發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)實施生產(chǎn)，這也是企業(yè)和政府的社會責(zé)任。政府環(huán)境審計可以對二者的社會責(zé)任進(jìn)行公平公正的評價和鑒定。

（四）政府環(huán)境審計可以有效鑒別企業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略的真?zhèn)?/p>

審計部門通過全面、量化的效益指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營活動，評判企業(yè)在實現(xiàn)社會目標(biāo)過程中的具體貢獻(xiàn)和效率，監(jiān)督企業(yè)對環(huán)境影響的程度，審核企業(yè)資源利用的組合是否恰當(dāng)?shù)?，最終對企業(yè)報告的公證性、合法性和公允性做出合理判斷。

三、我國政府環(huán)境審計存在的問題

（一）政府環(huán)境審計范圍不全面

政府環(huán)境審計包括合規(guī)性審計、財務(wù)審計和績效審計三項內(nèi)容。目前我國政府環(huán)境審計涉及的領(lǐng)域和范圍不夠全面，某些環(huán)境保護(hù)的重點領(lǐng)域還未涉及；其次，我國政府環(huán)境審計注重合規(guī)性審計和財務(wù)審計，忽略了績效審計，嚴(yán)重影響了審計效率。

（二）政府環(huán)境審計缺乏系統(tǒng)性的研究

政府環(huán)境審計是一個系統(tǒng)性工程，理論研究和實踐研究并重方能切實提高審計效率。目前我國政府環(huán)境審計研究雖然取得了一定成果，但系統(tǒng)性研究較少，理論與實踐結(jié)合程度較低，嚴(yán)重影響了理論指導(dǎo)實踐的作用發(fā)揮。

（三）政府環(huán)境審計的信息披露不完全

政府環(huán)境審計的目的是通過審計，督促企事業(yè)單位和監(jiān)管部門做好環(huán)境保護(hù)工作，防止環(huán)境污染，環(huán)境污染企業(yè)應(yīng)當(dāng)置于全民監(jiān)督之下。但我國環(huán)境審計的披露制度并不是強(qiáng)制的，企業(yè)都會選擇對不利信息進(jìn)行保密，不能真正起到環(huán)境審計的作用。

四、綠色發(fā)展視角下我國環(huán)境審計的對策

（一）全面踐行綠色發(fā)展理念

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，綠色發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。綠色發(fā)展理念應(yīng)自上而下貫徹執(zhí)行，在全國不斷強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，構(gòu)建綠色發(fā)展體系，建立健全綠色發(fā)展保障體系，倡導(dǎo)社會綠色文化。政府環(huán)境審計部門作為綠色發(fā)展的保障機(jī)構(gòu)，更要踐行綠色發(fā)展理念，以綠色發(fā)展為依據(jù)開展審計工作，督促被審企業(yè)按照國家環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)經(jīng)營，構(gòu)建和諧美麗的中國。

（二）明確審計框架，實現(xiàn)績效審計和財務(wù)審計的有效結(jié)合

環(huán)境績效審計是國家相關(guān)審計機(jī)構(gòu)依據(jù)環(huán)境審計準(zhǔn)則系統(tǒng)性分析受托環(huán)境績效責(zé)任的實施情況后給出的審計意見。環(huán)境績效審計主要審計企業(yè)對環(huán)保政策的執(zhí)行情況、內(nèi)控效果、外部經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。因此，在環(huán)境審計中要實現(xiàn)審計內(nèi)容的全面性，在環(huán)境審計合規(guī)性和財務(wù)性審計的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬審計內(nèi)容，全面推行績效審計，實現(xiàn)績效審計和財務(wù)審計的有效結(jié)合。在環(huán)保資金籌集、使用、管理等環(huán)節(jié)中，即考慮其合規(guī)性，又突出績效性，審查資金使用過程的投入產(chǎn)出效率，做到資金的高效使用；在環(huán)境保護(hù)項目審計中，審核項目投資、建設(shè)、運(yùn)營中是否體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、污染防控和治理；在環(huán)境審計中，建立完整的審計框架，將績效審計、合規(guī)審計、財務(wù)審計有機(jī)結(jié)合，全方位審查被審計企業(yè)、項目、政府環(huán)境管理活動，提高經(jīng)濟(jì)管理效率，發(fā)揮審計監(jiān)督職能。

（三）進(jìn)行系統(tǒng)研究，建立健全政府環(huán)境審計的指標(biāo)體系

政府環(huán)境審計的制度和指標(biāo)體系構(gòu)建是提高審計效率的有效保證。目前我國已經(jīng)出臺了一些環(huán)境審計方面的制度和標(biāo)準(zhǔn)，但指標(biāo)體系并不完全統(tǒng)一。在指標(biāo)體系構(gòu)建中，首先，要明確并統(tǒng)一績效評價指標(biāo)。績效評價指標(biāo)應(yīng)涵蓋環(huán)境管理的政策效果指標(biāo)（內(nèi)控制度健全率、內(nèi)控制度執(zhí)行率、政府管理效益等）、環(huán)境專項資金使用效果的指標(biāo)（籌資成本率、專項資金專項使用率、配套資金到位率等）、環(huán)境管理的環(huán)境效果評價指標(biāo)（環(huán)境狀況類指標(biāo)、環(huán)境治理類指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)等）三方面。其次，要根據(jù)實際情況制定差異化指標(biāo)體系，環(huán)境審計中的財務(wù)指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)具有通用性，因此要加強(qiáng)通用性指標(biāo)的核查，核查資金的計劃、分配、管理是否符合規(guī)定。但是在環(huán)境審計中，各被審計主體的性質(zhì)、行業(yè)、業(yè)務(wù)、籌融資方式等都存在復(fù)雜性和專業(yè)性，對這種特殊情況應(yīng)該建立專業(yè)型評價指標(biāo)。其次，指標(biāo)體系又可分為財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，財務(wù)指標(biāo)簡單明了，審核較容易。但非財務(wù)指標(biāo)需要在審計過程中不斷優(yōu)化和完善，才能確保審計的科學(xué)性和客觀性。

（四）提升政府環(huán)境審計結(jié)果的使用效率

首先，拓寬政府環(huán)境審計結(jié)果的公示范圍，進(jìn)一步提高審計結(jié)果的使用效率，政府各部門通力合作，共同推進(jìn)綠色發(fā)展；其次，進(jìn)一步加強(qiáng)整改情況審查，審計機(jī)關(guān)也要強(qiáng)化回頭看，切實督促被審查企業(yè)和機(jī)構(gòu)有錯必究，積極整改，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和污染治理以及資金運(yùn)用的高效性；再次，對于政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)實行離任審計制度，保證綠色發(fā)展的持續(xù)性。

（五）大力推進(jìn)專業(yè)審計人才的培養(yǎng)和建設(shè)

政府環(huán)境審計工作人員的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德決定了審計工作的效率和公平。首先，提高政府環(huán)境審計工作人員的綜合素質(zhì)，提升專業(yè)水平。一方面優(yōu)化人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，在原有財會人員的基礎(chǔ)上增加水利、資源環(huán)境、工程、化學(xué)等相關(guān)專業(yè)的人才；其次強(qiáng)化政校合作，聯(lián)合培養(yǎng)，提升審計人員的學(xué)歷水平。第三，內(nèi)外結(jié)合，發(fā)揮相對優(yōu)勢。根據(jù)審計項目的特殊性和復(fù)雜性，適時聘請行業(yè)專家，保證審計隊伍人員結(jié)構(gòu)的完整性和專業(yè)性，提升審計效率。

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作者簡介：

史安玲，副教授，蘭州財經(jīng)大學(xué)隴橋?qū)W院，研究方向：循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

賈凌軒，講師，蘭州文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，研究方向：審計實務(wù)。