鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層所國(guó)土資源執(zhí)法管理中的幾點(diǎn)建議

摘 要：國(guó)土資源執(zhí)法工作作為國(guó)土資源管理工作的重要組成部分之一，肩負(fù)著國(guó)土資源保護(hù)和保障的重要任務(wù)。近些年來(lái)，我國(guó)國(guó)土資源執(zhí)法工作推進(jìn)卓有成效，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，也產(chǎn)生了越來(lái)越多的問(wèn)題。就面臨的形勢(shì)和特點(diǎn)來(lái)看，目前仍有諸多的因素在困擾著國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，造成對(duì)國(guó)土資源違法行為難以進(jìn)行有效查處，嚴(yán)重地影響了執(zhí)法監(jiān)察的效果。本文通過(guò)對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行研究，將發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題進(jìn)行了分析思考，總結(jié)了幾點(diǎn)如何在新形勢(shì)下做好基層國(guó)土資源執(zhí)法工作的建議。

關(guān)鍵詞：基層；國(guó)土資源所；執(zhí)法；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）18-0013-02

國(guó)土資源部門(mén)一直處于矛盾焦點(diǎn)的風(fēng)口浪尖，對(duì)于基層的國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)來(lái)說(shuō)，形勢(shì)和任務(wù)更是異常嚴(yán)峻。從過(guò)往國(guó)土資源執(zhí)法的情況看，通過(guò)一系列的國(guó)土資源執(zhí)法活動(dòng)，土地違法違規(guī)現(xiàn)象在一定范圍、一定程度上得到有效遏制，國(guó)土資源執(zhí)法工作取得了明顯成效，但執(zhí)法形勢(shì)仍不容樂(lè)觀(guān)。

1 基層執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

1.1 國(guó)土資源法律法規(guī)宣傳不足，干部群眾法律意識(shí)有待提升

基層國(guó)土資源執(zhí)法，是直面人民群眾的，在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分人民群眾法律意識(shí)淡泊，法律常識(shí)匱乏，出現(xiàn)了大量違法而不自知的情況。在現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制的框架下，相當(dāng)比例的農(nóng)民有一種錯(cuò)誤認(rèn)知，即自己對(duì)自己承包的土地具有完全的處分權(quán)。在目前查獲的案例來(lái)中，在耕地上非法建房、挖沙取土、建墳建窯，在基本農(nóng)田上種植樹(shù)木、挖魚(yú)塘、建養(yǎng)殖場(chǎng)舍，非法出租轉(zhuǎn)讓土地，以及在沿路邊地上違規(guī)建商住樓、經(jīng)營(yíng)房等情況屢見(jiàn)不鮮。更為嚴(yán)重的是，部分群眾對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法工作不理解，在執(zhí)法人員前去對(duì)國(guó)土資源違法行為進(jìn)行制止和調(diào)查取證時(shí)態(tài)度消極，不支持、不配合；更有獨(dú)自或者聚集親朋好友公開(kāi)謾罵、侮辱執(zhí)法人員甚至暴力抗法的事情發(fā)生[1]。

一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府熱衷于招商引資，搞政績(jī)工程，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)國(guó)土資源的可持續(xù)利用并不看重。在過(guò)去的案例中，出現(xiàn)了大量基層政府組織以招商引資為名，直接從農(nóng)民手里非法征地或者搞非法的“以租代征”，浪費(fèi)大量土地資源的情況。另外，一些法律意識(shí)淡薄的村干部，打著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號(hào)，自己參與或暗中支持村民占用耕地發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違法行為視而不見(jiàn)，甚至給國(guó)土管理部門(mén)的正常執(zhí)法活動(dòng)制造障礙，給工作開(kāi)展帶來(lái)很大難度。

1.2 制度設(shè)計(jì)待完善，執(zhí)法力度不足

在現(xiàn)行的法律和制度框架中，法律賦予國(guó)土資源部門(mén)的強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力十分有限，雖然有條款賦予了部分執(zhí)行權(quán)，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程也都不便于操作，有限的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)嚴(yán)重限制了對(duì)違法行為的查處。在針對(duì)違法事件的執(zhí)法過(guò)程中，所依據(jù)的是法律賦予的制止權(quán)。但是對(duì)于制止權(quán)，法律法規(guī)中卻沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，導(dǎo)致在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法人員對(duì)采取強(qiáng)制措施信心不足，難以開(kāi)展工作。

對(duì)于正在實(shí)施的土地違法行為，對(duì)違法行為人或單位只能是明確責(zé)任，告知后果，并下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)[2]。如果違法者拒絕配合，仍然繼續(xù)其違法行為，那么由于在現(xiàn)行法律框架下，國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)缺乏相應(yīng)的措施和辦法，只能是放任其繼續(xù)違法，且一直持續(xù)到違章建筑落成，才可以法定程序落實(shí)處罰措施，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)一旦交到法院，國(guó)土資源部門(mén)所職權(quán)內(nèi)的事情已經(jīng)全部履行到位，無(wú)法再對(duì)后續(xù)進(jìn)展進(jìn)行有效監(jiān)管。而往往最后，法院一般都會(huì)將強(qiáng)制拆除任務(wù)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府去執(zhí)行，這也導(dǎo)致了大量案例中最后的執(zhí)行在實(shí)際操作脫離了國(guó)土資源部門(mén)的管控，無(wú)法落到實(shí)處。

此外，根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)和行政處罰法的程序規(guī)定，國(guó)土執(zhí)法過(guò)程手續(xù)繁瑣，周期長(zhǎng)。對(duì)于不聽(tīng)勸阻拒不改正的違法當(dāng)事人，縣級(jí)以上國(guó)土執(zhí)法部門(mén)也只能在完成必要的立案、取證、下達(dá)行政處罰告知書(shū)、聽(tīng)證、復(fù)議、下達(dá)行政處罰決定書(shū)等復(fù)雜程序之后，向法院遞交相關(guān)材料，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在實(shí)際操作中，履行完這樣一個(gè)程序，需要的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月甚至更久，而違法占地形成事實(shí)有的只需要一個(gè)星期甚至三兩天時(shí)間就完工，即使最終處罰決定下來(lái)，違法事實(shí)往往已經(jīng)形成，執(zhí)行很難到位[3]。

1.3 基層執(zhí)法人員少，力量薄弱，嚴(yán)重制約了執(zhí)法效果

隨著我國(guó)國(guó)土資源管理事業(yè)的不斷發(fā)展和深化，其各項(xiàng)業(yè)務(wù)業(yè)務(wù)范圍也在同步擴(kuò)大，人員配備與所在地的土地面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r比例嚴(yán)重失調(diào)。舉例來(lái)說(shuō)，我國(guó)北方的一個(gè)縣城，共15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、開(kāi)發(fā)區(qū)，每個(gè)國(guó)土資源所最少3人，最多5人。對(duì)于違法事實(shí)，難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也無(wú)法組織足夠的力量進(jìn)行阻止和查處。

部分基層國(guó)土資源所辦公設(shè)施短缺，交通工具匱乏，給工作開(kāi)展造成了不小的難題。工作開(kāi)展過(guò)于依賴(lài)人力監(jiān)控，而人力監(jiān)控往往不能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，只依靠基層所的三五個(gè)人的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行巡查工作，且巡查過(guò)程沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃，往往依據(jù)執(zhí)法人員的主觀(guān)判斷，隨意性較大，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地違法現(xiàn)象，無(wú)法發(fā)揮有效監(jiān)控作用。

2 強(qiáng)化基層執(zhí)法管理的建議

2.1 切實(shí)做好宣傳教育工作

建立國(guó)土資源法律法規(guī)知識(shí)宣傳教育機(jī)制，采取但不限于發(fā)放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺(tái)設(shè)立土地宣傳專(zhuān)欄等形勢(shì)，深入基層社區(qū)組織開(kāi)展全民法制宣傳、教育活動(dòng)，教育城鄉(xiāng)居民。

在宣傳工作中，要將與基層干部群眾生產(chǎn)生活和實(shí)際工作密切相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)的宣傳列為重點(diǎn)，定期通報(bào)典型的違法案例，提增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)，減少以權(quán)代法的情況的發(fā)生。

2.2 完善法律法規(guī)，提高可操作性

（1）需要通過(guò)立法賦予國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)必要的強(qiáng)制權(quán)力，例如直接拆毀違法建筑、凍結(jié)銀行賬號(hào)、沒(méi)收施工設(shè)備和材料等，提高對(duì)違法犯罪的震懾力。

（2）縮短案件查處時(shí)限，簡(jiǎn)化執(zhí)法流程。建議對(duì)案件查處的各個(gè)環(huán)節(jié)制定時(shí)限，各項(xiàng)處理流程走完以?xún)芍軆?nèi)為宜[4]。

2.3 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

加強(qiáng)基層國(guó)土資源所配套建設(shè)，逐步為基層國(guó)土資源所改善執(zhí)法所需軟硬件設(shè)施，保障日常工作經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)款專(zhuān)用。其次，嚴(yán)格日常巡查制度，做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法苗頭，把違法用地扼殺在萌芽狀態(tài)，提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。

多方式、多層次走訪(fǎng)了解基層干部群眾，查找綜合執(zhí)法中存在的問(wèn)題，廣泛征求意見(jiàn)建議；定期開(kāi)展綜合執(zhí)法的督察活動(dòng)，對(duì)綜合執(zhí)法和綜合執(zhí)法人員的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行查處，使國(guó)土資源執(zhí)法人員切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任[5]。

進(jìn)一步完善執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持走預(yù)防為主，防查結(jié)合的方針。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，聘請(qǐng)村、組土地監(jiān)察信息員，對(duì)其進(jìn)行必要的培訓(xùn)，根據(jù)工作情況對(duì)工作盡職盡責(zé)的給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，成績(jī)優(yōu)異的給予年底重獎(jiǎng)。基層所與村、組層層簽訂《土地監(jiān)察責(zé)任狀》，明確基層所人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），村組人員具體負(fù)責(zé)本村組的土地監(jiān)察責(zé)任制，使監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)可以覆蓋全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地。要根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和違法行為發(fā)生的形勢(shì)和特點(diǎn)，合理劃分巡查區(qū)域，進(jìn)一步明確和細(xì)化巡查責(zé)任，把動(dòng)態(tài)巡查工作切切實(shí)實(shí)落實(shí)到實(shí)處[6]。

3 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察是保證國(guó)土資源管理實(shí)施的重要手段，基層國(guó)土資源執(zhí)法則是與國(guó)土資源違法行為交鋒的前沿陣地。在全社會(huì)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，國(guó)土資源執(zhí)法面臨的工作形勢(shì)非常嚴(yán)峻，因此，面對(duì)新環(huán)境理清思路，積極尋求探索解決的方法，才能使我們整個(gè)國(guó)土資源執(zhí)法工作走向健康、規(guī)范、發(fā)展的軌道。

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[4]陳志軍.關(guān)于國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)狀及創(chuàng)新機(jī)制的探索[J].浙江國(guó)土資源，2014（02）.

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[6]陳乃彬.國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的的主要矛盾和困惑[J].商品與質(zhì)量，2009（24）.

收稿日期：2018-3-9

作者簡(jiǎn)介：韋雪珍（1984-），女，壯族，廣西大化人，本科，主要從事國(guó)土資源的管理等工作。