行政法之平衡理論探賾

陳 孟

（石河子大學(xué) 政法學(xué)院，新疆 石河子 832003）

任何一門學(xué)科的建立，都應(yīng)該有其基本的理論基礎(chǔ)。同樣，在行政法學(xué)領(lǐng)域，也不存在沒(méi)有理論的行政法學(xué)?？v觀我國(guó)法學(xué)體系的脈絡(luò)發(fā)展，行政法學(xué)占據(jù)其獨(dú)特的法律空間，而圍繞行政法學(xué)理論的探索，也一直從未停止。如“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”等主張，成為貫穿行政法治實(shí)踐發(fā)展的重要基礎(chǔ)理論。學(xué)者應(yīng)松年提出“行政法學(xué)基礎(chǔ)理論之所以受到如此熱議，更有助于推進(jìn)行政法治的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展”；學(xué)者何海波也提出“對(duì)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的爭(zhēng)論，顯示出學(xué)者們對(duì)行政法功能的整體性反思”；學(xué)者沈巋提出“關(guān)于行政法基礎(chǔ)理論的探討，儼然成為難得的行政法學(xué)整體思維訓(xùn)練”。可見(jiàn)，對(duì)行政法基礎(chǔ)理論的探究，已經(jīng)成為行政法學(xué)界的集體自覺(jué)行為。不過(guò)，在這些爭(zhēng)論中，北大羅豪才教授提出的行政法“平衡論”理論，受到眾多學(xué)者的關(guān)注，并逐漸成為行政法學(xué)界新的理論發(fā)展框架?！捌胶庹摗敝鲝埖奶岢?，從行政法學(xué)的理論結(jié)構(gòu)、解釋范式上，以尋求更為合理的、開(kāi)放的認(rèn)知模式，為行政法理論發(fā)展提供了有力拓補(bǔ)。

一、“平衡論”主張的核心觀點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，在行政法學(xué)界，“平衡論”主張自提出以來(lái)，就受到諸多學(xué)者的深化詮釋與拓展研究，作為最基本的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，在不同學(xué)者的研究偏好中必然存在多元性認(rèn)知。

（一）“關(guān)系觀”

從行政法學(xué)的主體關(guān)系來(lái)看，行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系是最基本主體關(guān)系，兩者關(guān)系的變遷，構(gòu)成了行政法學(xué)體系的歷史發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，在行政法理論研究中，對(duì)行政主體的研究，往往較多，而相對(duì)人主體則多受冷落。事實(shí)上，對(duì)于學(xué)界而言，行政法的核心應(yīng)該是主體間相互關(guān)系的認(rèn)定。如 “控制論”、“管理論”提出的法律關(guān)系應(yīng)該是控制行政權(quán)還是要保護(hù)行政權(quán)。但對(duì)于相對(duì)人的公民權(quán)都未給予足夠重視。也有學(xué)者雖然強(qiáng)調(diào)了對(duì)公民權(quán)的保障，但在行政法實(shí)踐中，行政行為的主體仍然以行政權(quán)為主，難免帶來(lái)行政關(guān)系的片面性?！捌胶庹摗敝鲝垖ⅰ瓣P(guān)系論”作為構(gòu)建行政法的基礎(chǔ)理論，對(duì)于“關(guān)系”也包括行政關(guān)系、監(jiān)督行政關(guān)系。[1]所以說(shuō)，從“關(guān)系”視角來(lái)看，行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)該建立在“調(diào)整與監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范與原則”。如在秩序行政與服務(wù)行政在表現(xiàn)上就具有差異性，應(yīng)該表現(xiàn)為行政法的權(quán)力對(duì)應(yīng)權(quán)力關(guān)系，權(quán)利對(duì)應(yīng)權(quán)利關(guān)系?？梢?jiàn)，只有確定“關(guān)系論”基礎(chǔ)，才能確保行政權(quán)與公民權(quán)的合理平衡。

（二）“制約協(xié)商觀”

平衡論提出 “對(duì)于行政法各主體之間應(yīng)該建立相互制約、激勵(lì)和協(xié)商的整合機(jī)制”。[2]通過(guò)這個(gè)整合機(jī)制，來(lái)制約行政權(quán)的非理性膨脹，來(lái)保護(hù)相對(duì)方的合法性權(quán)益。這里所說(shuō)的制約機(jī)制，既包括對(duì)行政主體行政行為、行政權(quán)益的制約，又包括對(duì)相對(duì)方法定權(quán)利、參與行政等權(quán)益保護(hù)。不過(guò)，如果僅對(duì)行政法主體的單方面進(jìn)行制約或保護(hù)，則易陷入制約機(jī)制的片面性，也不能更好的保護(hù)各主體的合法權(quán)益。所以，在制約的基礎(chǔ)上，還要提供良好的協(xié)商機(jī)制。如在引入競(jìng)爭(zhēng)、獎(jiǎng)勵(lì)、利益誘導(dǎo)等激勵(lì)行政主體積極性的同時(shí)，還要構(gòu)建協(xié)商機(jī)制，來(lái)維系各參與主體的權(quán)益平衡。由此，對(duì)于行政法的平衡理論，實(shí)質(zhì)上是構(gòu)建了一個(gè)基于博弈的公共場(chǎng)域，交由各行政主體及利益相關(guān)者充分表達(dá)各自的利益訴求，據(jù)此來(lái)實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，形成均衡。

（三）“結(jié)構(gòu)性均衡觀”

從行政法的權(quán)利義務(wù)機(jī)構(gòu)組織上，平衡論提出“行政法中的權(quán)利與義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是不對(duì)等的”。對(duì)于這種法律關(guān)系，如果給予權(quán)利義務(wù)對(duì)等設(shè)置，則將轉(zhuǎn)化為民事法律關(guān)系。也就是說(shuō)，在行政法學(xué)界，行政法的行政權(quán)與相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是“不對(duì)等”的，正是這種“不對(duì)等”關(guān)系，才是行政法與其他法的顯著區(qū)別。藉由此，“平衡論”提出結(jié)構(gòu)性均衡關(guān)系，就是將行政法的主體地位進(jìn)行結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱設(shè)計(jì)，從而衍生權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等關(guān)系。同樣，這種“不對(duì)等”關(guān)系，也存在于行政實(shí)體法律體系中。如行政機(jī)關(guān)恒定為被告，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)應(yīng)訴、舉證等義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法給予相對(duì)方提供有效的法律補(bǔ)救。不過(guò)，對(duì)于行政法中的“不對(duì)等”結(jié)構(gòu)，也應(yīng)該辯證來(lái)分析。在行政法中，既要突出對(duì)行政關(guān)系的調(diào)節(jié)，又要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政關(guān)系的監(jiān)督。在行政關(guān)系法律體系中，又包括行政實(shí)體和行政程序兩類法律關(guān)系。單方面擴(kuò)大行政法調(diào)整法律關(guān)系，則易陷入“管理論”窠臼；單方面強(qiáng)調(diào)行政法監(jiān)督關(guān)系，則易陷入“控權(quán)論”境地。所以說(shuō)，在維系行政法結(jié)構(gòu)不對(duì)等性條件上，要通過(guò)“增加”對(duì)行政程序法律關(guān)系、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，來(lái)弱化行政機(jī)關(guān)的地位，從而“抵消”行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用；同時(shí)，通過(guò)“增加”相對(duì)人的權(quán)利，來(lái)“彌補(bǔ)”相對(duì)人的權(quán)利不足，由此來(lái)保障各法律主體地位的結(jié)構(gòu)性平衡，來(lái)體現(xiàn)行政法的民主性優(yōu)勢(shì)。

二、行政法“平衡論”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）多元主體格局面臨的法律關(guān)系沖突

行政法學(xué)的發(fā)展實(shí)踐中，必然引發(fā)理論體現(xiàn)的變遷。行政法學(xué)中法律關(guān)系是核心范疇，也是“平衡論”調(diào)節(jié)的重點(diǎn)。但是，隨著行政法律關(guān)系中法律主體多元化格局的形成，對(duì)于行政法“平衡論”而言，所規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系也將面臨多元化沖突問(wèn)題。事實(shí)上，從行政法法律關(guān)系來(lái)看，行政過(guò)程已經(jīng)不再是單一的行政權(quán)與公民權(quán)之間的二元關(guān)系，而是融入了更多的參與主體。如在政府改革中，對(duì)于政府的管理范圍逐漸呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，很多職能通過(guò)外包、委托、購(gòu)買服務(wù)等方式，交由非政府組織來(lái)承接，由此帶來(lái)的“私主體”行使“公權(quán)力”的問(wèn)題，勢(shì)必將帶來(lái)“公共權(quán)力民營(yíng)化”傾向。在對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，行政訴訟案件中有三成的案件存在第三方，這些除了行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人之外的第三方，與現(xiàn)有的行政法律中行政主體之間存在利害關(guān)系，如果不給予相關(guān)權(quán)利、義務(wù)的明確，也將擾亂行政法的執(zhí)法環(huán)境。

（二）權(quán)利義務(wù)關(guān)系面臨利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化

行政法“平衡論”的實(shí)施主旨在于平衡利益，細(xì)化來(lái)講就是平衡行政法律中各利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但從現(xiàn)代行政法關(guān)系中的利益結(jié)構(gòu)來(lái)看，很多行政關(guān)系無(wú)法直接轉(zhuǎn)換為權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而導(dǎo)致主觀權(quán)利與客觀秩序之間的偏差。法律規(guī)范是客觀的，但對(duì)于公民權(quán)，只有借由相應(yīng)的法律才能維護(hù)其權(quán)益。然而，現(xiàn)行的客觀法律中的單純反射關(guān)系，并不能對(duì)相對(duì)人帶來(lái)直接的權(quán)利。也就是說(shuō)，只有相對(duì)人的“主觀權(quán)利”受到侵害時(shí)才能訴諸司法救濟(jì)。同時(shí)，在行政法行政主體一方，其本身?yè)碛休^大裁量權(quán)。如一些命令、強(qiáng)制性條款，以及建議、推薦、警告、獎(jiǎng)勵(lì)等非正式行政手段等，都可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)帶來(lái)影響。如利用財(cái)稅補(bǔ)貼、義務(wù)免除等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，來(lái)得到行政目的；或者利用建議、勸導(dǎo)等行政指導(dǎo)性手段來(lái)柔性指引相對(duì)人遵守公共政策等。

（三）行政法合法性目標(biāo)受到多維考量

評(píng)判行政法理論體系的合法性，傳統(tǒng)行政法“平衡論”囿于“合法性”的證成思路，以職權(quán)法定、行政行為形式論、程序控權(quán)、司法審查及權(quán)利救濟(jì)為主要考量?jī)?nèi)容。行政行為形式論是考量合法性的關(guān)鍵，每一種行為形式又需要從權(quán)限、程序、法律效果、訴訟類型等方面進(jìn)行規(guī)范化對(duì)接，以維護(hù)行政法相關(guān)主體的合法權(quán)利與義務(wù)平衡。但隨著行政法學(xué)實(shí)務(wù)的變遷，對(duì)于“合法性”的考量，筆者認(rèn)為應(yīng)該融入“合法性”與“最佳性”兩個(gè)考量點(diǎn)，特別是在構(gòu)建法治社會(huì)進(jìn)程中，對(duì)行政活動(dòng)的邊界、公權(quán)力的行使與規(guī)范，都需要從促進(jìn)行政改革、提升行政效能上進(jìn)行最佳性衡量。顯然，在行政法司法實(shí)踐中，不僅要強(qiáng)調(diào)司法審查環(huán)節(jié)，還要回溯行政過(guò)程的上游，而對(duì)于傳統(tǒng)行政行為形式理論，則限定于法解釋學(xué)立場(chǎng)“司法中心主義”范疇，可能會(huì)誘發(fā)司法過(guò)度。

（四）傳統(tǒng)行政法環(huán)境的博弈模型受到挑戰(zhàn)

無(wú)論是從“關(guān)系論”還是從行政法多元博弈結(jié)構(gòu)來(lái)看，“平衡論”主張通過(guò)博弈來(lái)形成共識(shí)。學(xué)者沈巋提出的“似乎是通過(guò)程序的平衡”認(rèn)識(shí)，對(duì)行政法學(xué)“平衡論”理論給予質(zhì)疑，平等、自由、開(kāi)放的法律環(huán)境，僅僅體現(xiàn)在制度層面，而未成為法律理論平衡的應(yīng)然條件。事實(shí)上，對(duì)于“平衡論”所倡導(dǎo)的對(duì)弱勢(shì)群體的激勵(lì)性，并不能抵消“少數(shù)人的強(qiáng)制”。同樣，對(duì)于不同法律主體，其利益訴求的不同，也可能存在與利益表達(dá)者意志不一致的訴求，由此則難以做到恰當(dāng)?shù)摹捌胶狻?。換句話說(shuō)，如果博弈各方各執(zhí)一詞，則也將導(dǎo)致協(xié)商機(jī)制喪失可操作性。

三、完善行政法之平衡理論的建議

法國(guó)學(xué)者萊昂·狄驥提出“某種意義下國(guó)家的變遷與法律的變遷是一致的”。[3]從行政法的歷史變遷來(lái)審視我國(guó)法治化進(jìn)程，“平衡論”作為行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，也應(yīng)該隨著時(shí)代的變化進(jìn)行相應(yīng)的修訂和完善。面對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，從理論改革上來(lái)挖掘行政法“平衡論”的內(nèi)涵與紓解方向，至多是為了更好的揭示行政法的基礎(chǔ)理論，來(lái)為“平衡論”的未來(lái)發(fā)展做出有益的探索。

（一）完善行政法多元行政主體參與機(jī)制

我國(guó)行政法建設(shè)與實(shí)施，與社會(huì)發(fā)展緊密相連，特別是在深化政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)行政組織的創(chuàng)新與發(fā)展上，對(duì)行政法的理念、規(guī)范、機(jī)制等也應(yīng)該給予修訂和完善。“多元化”行政法概念的提出，與“平衡論”主張之間也具有內(nèi)化與融合關(guān)系。事實(shí)上，對(duì)于行政法中的行政關(guān)系，并非局限于行政權(quán)與公民權(quán)的單一形式，也可能融入更多的行政主體參與而構(gòu)成復(fù)雜的格局。[4]所以說(shuō)，從保障“平衡論”的平衡關(guān)系上，應(yīng)該將行政組織、公法人、行政助手、公辦民營(yíng)等多種組織形態(tài)進(jìn)行綜合考量，形成一個(gè)“公共行政組織形態(tài)庫(kù)”，來(lái)優(yōu)化行政法的主體關(guān)系。

（二）強(qiáng)調(diào)客觀行政法與主觀行政法的協(xié)同

社會(huì)的變革對(duì)傳統(tǒng)行政法也提出了挑戰(zhàn)，如果傳統(tǒng)行政法不變革，則難以適應(yīng)新環(huán)境的需要。傳統(tǒng)行政法，以行政決定為規(guī)范對(duì)象，以保障私權(quán)為目標(biāo)期待，這些屬于主觀行政法范疇。行政活動(dòng)不僅僅限于“防御性”法治功能，還要能夠處理各類利益沖突。面對(duì)社會(huì)利益多元化現(xiàn)狀，行政法法治的普遍性要突出客觀性，要通過(guò)科學(xué)、理性的制度設(shè)計(jì)，提升行政機(jī)關(guān)的行政決策水平，并將之納入到法治軌道。

（三）實(shí)現(xiàn)合法性與最佳性的互動(dòng)

依據(jù)羅森不魯姆的觀點(diǎn)，公共行政學(xué)應(yīng)該融入管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等研究方法，對(duì)不同的政府活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值、起源、結(jié)構(gòu)上的綜合，體現(xiàn)行政執(zhí)法的合法性。同時(shí)，由于行政法所涵蓋的政府活動(dòng)較為多元化，也應(yīng)該堅(jiān)持多元方法論，就行政法的多元結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范與適用。事實(shí)上，合法性所強(qiáng)調(diào)是行政活動(dòng)的邊界、公權(quán)力的規(guī)范，對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障等。最佳性則是在合法性基礎(chǔ)上，引入行政效能概念來(lái)探析行政過(guò)程的最佳治理效果。所以說(shuō)，兩者的互動(dòng)，能夠從行政過(guò)程的上游、中游關(guān)注各種運(yùn)行實(shí)態(tài)，也為司法控權(quán)下游提供合法性規(guī)則與制度。

（四）強(qiáng)調(diào)行政行為與行政環(huán)境的融合

“平衡論”想要實(shí)現(xiàn)的平衡，應(yīng)該是互動(dòng)式協(xié)商的關(guān)系。對(duì)于行政活動(dòng)藉由行政環(huán)境，而行政環(huán)境又反過(guò)來(lái)影響行政活動(dòng)。所以，兩者之間，只有良好的融合，才能確保行政活動(dòng)有序推進(jìn)。同樣，系統(tǒng)論提出各要素之間是互動(dòng)狀態(tài)的。在行政環(huán)境下，行政主體與相對(duì)方之間，不僅僅是利益關(guān)系的平衡，更要介入環(huán)境要素，才能實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。因此，完善行政法治環(huán)境，其意旨在于提升行政效能，在于更好的促進(jìn)行政組織、程序、手段與行政目標(biāo)相匹配。