農(nóng)民、村集體和企業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究
——以大扶貧背景下六盤水“三變”改革為例

(、.六盤水師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，貴州 六盤水553000)

六盤水市下轄鐘山區(qū)、水城縣、六枝特區(qū)，以及代管盤州市，該市位于烏蒙山經(jīng)濟(jì)貧困帶的重災(zāi)區(qū)，其中盤州市、水城縣和六枝特區(qū)屬于國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，是我國扶貧戰(zhàn)困的關(guān)鍵地帶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全市農(nóng)村依然有41.65萬貧困人口尚未脫貧，貧困人口數(shù)量居全省第7位；貧困發(fā)生率15.67%，遠(yuǎn)高于全省14.3%的平均水平，位居全省第4，解決貧困的道路依然很長①。

在這種背景下，六盤水市委、市政府根據(jù)中央精神以及地方實(shí)際創(chuàng)造性地提出了“三變”改革。所謂的“三變”改革是指以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為形式，以調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要為核心的改革發(fā)展戰(zhàn)略。作為新時期農(nóng)村再次深化改革的重要探索，在一心為農(nóng)民找到脫貧道路思想的指導(dǎo)下，它以產(chǎn)權(quán)為抓手，全力整合農(nóng)村的閑散和利用效率低下的資金以及其它低能的生產(chǎn)資料，有效調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)而有力促進(jìn)了當(dāng)前生產(chǎn)力的發(fā)展，增加了農(nóng)村財富收入?？梢哉f六盤水推行農(nóng)村“三變”改革以其特有的范圍廣泛性、理論指導(dǎo)性和實(shí)踐有效性初步解決了長期羈絆我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“三農(nóng)”問題。經(jīng)過近四年的實(shí)踐摸索，已經(jīng)雄辯地證明以“三變”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅使貴州“走出了一條有別于東部、不同于西部其他省份的發(fā)展新路”，而且很好貫徹了習(xí)近平總書記所提出的“守底線、走新路、奔小康”的要求。這一創(chuàng)造性的改革探索為西部貧困山區(qū)的農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧，乃至農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供了一個可以借鑒的開放性經(jīng)驗(yàn)[1]。 當(dāng)前“三變”改革運(yùn)用現(xiàn)代“股份”思維，重塑了具有落后保守刻板印象的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，這一改革可以說是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)民脫貧致富的“正向催化劑”。

一、文獻(xiàn)綜述及問題的引出

2014年以來，六盤水市委市政府提出旨在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“三變”改革，這一探索性實(shí)踐以其顯著成效引起了社會各界廣泛關(guān)注。在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變，可耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的情況下開展的改革實(shí)踐，以其理論高度、范圍廣度、實(shí)踐強(qiáng)度以及多維價值效度產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)影響[2]，不僅對深化農(nóng)村綜合改革和“三農(nóng)”問題解決鋪開了寬闊的道路，而且為探索喀斯特地貌廣布、生態(tài)環(huán)境惡劣的山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村扶貧開發(fā)提供了一個值得深究的樣本。

(一)文獻(xiàn)綜述

“三變”改革提出之后，其發(fā)揮的強(qiáng)大改革推力和實(shí)踐效力引起了學(xué)術(shù)界多種學(xué)科的廣泛關(guān)注，社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科專家從各自學(xué)科背景和不同的理論視角對已成為熱點(diǎn)和焦點(diǎn)的“三變”改革進(jìn)行了深入研究和探討，目前對“三變”改革的研究和探討主要集中于以下各方面。

孔祥智、穆娜娜從宏觀視角深入探討了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度改革對農(nóng)民增收具有重要的促進(jìn)作用。他們認(rèn)為“三變”改革有效激活包括集體山地、山林、廠房等“沉睡的資產(chǎn)”，不僅找到農(nóng)民增收的新渠道，而且找到欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，并提出改革發(fā)展方向[3]。張周虎從微觀視角考察，以“三變”發(fā)源地米蘿鎮(zhèn)為樣本研究發(fā)現(xiàn)，“三變”所取得的成效，為深入推進(jìn)改革所提供的成功經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制、可推廣的[4]。梅桂英等人就“三變”改革的意義，以及就土地流轉(zhuǎn)問題，從概念、內(nèi)涵、方法等展開探究[5]。宋迪深入盤縣調(diào)查了盤縣在“三變”改革過程中的法律服務(wù)狀況，提出了用配套的法律服務(wù)筑牢“三變”改革的法治屏障[6]。劉琴根據(jù)六盤水“三變”改革的實(shí)際，對改革過程中法制環(huán)境的評估與優(yōu)化進(jìn)行了深入分析[7]。劉遠(yuǎn)坤就貴州六盤水“三變”改革的實(shí)踐特色、亮點(diǎn)、難點(diǎn)，以及提出改革中問題規(guī)避對策建議進(jìn)行了探討[8]。伍友琴從黨建、農(nóng)業(yè)市場化經(jīng)營以及精準(zhǔn)扶貧視角對農(nóng)村“三變”改革做實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了建設(shè)性意見[9]。張緒清對如何減少改革成本，降低改革風(fēng)險，規(guī)避改革負(fù)效應(yīng)等問題發(fā)生，以及改革過程中顯性與隱性風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)防控進(jìn)行了深入探究[10]。盡管學(xué)界就“三變”改革進(jìn)行了廣泛探討，然而就改革過程中影響改革成敗的相關(guān)利益問題并沒進(jìn)行深入探討。

(二)問題的引出

“三變”改革作為一個具有探索性的實(shí)踐問題，正處于快速成長發(fā)育階段，既無現(xiàn)成樣本可以模仿，也無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以直接借鑒。既然改革作為一種動力和新的“事物”，那么在改革發(fā)展中就勢必存在這樣和那樣的利益協(xié)調(diào)問題。伴隨改革的深入推進(jìn)，如何處理地方實(shí)踐與國家戰(zhàn)略需求，如何防止村集體干部利用職權(quán)之便參與企業(yè)發(fā)展，為獲取個人利益從而使農(nóng)民利益受損，另外，如何解決作為股東的農(nóng)民因其整體素質(zhì)低下不能參與企業(yè)的經(jīng)營管理，加之企業(yè)管理的不透明，以及企業(yè)后續(xù)資金投入難以監(jiān)控，使得村集體和作為股東的農(nóng)民難以合理享受改革發(fā)展成果等問題顯得尤為必要。

二、“三變”改革中農(nóng)民、村集體和企業(yè)出現(xiàn)利益問題的分析

“三變”改革取得顯著成效，既與社會主義制度具有的不斷完善自己優(yōu)秀品質(zhì)有關(guān)，也與實(shí)事求是與時俱進(jìn)，能根據(jù)時代發(fā)展要求深化改革的主動積極求變密切相關(guān)。通過“三變”改革探索不僅可以初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富，而且實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)方式變革和解決貧困的包容性發(fā)展，更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。但在深化改革中，要正確認(rèn)識“三變”中的農(nóng)民、村集體和企業(yè)的利益交互問題，深入開展改革中農(nóng)民、村集體和企業(yè)出現(xiàn)利益問題的形成機(jī)理研究，這對于科學(xué)預(yù)測，提前化解發(fā)展危機(jī)，真正做到推進(jìn)改革的順利進(jìn)行具有迫切而重要的現(xiàn)實(shí)意義。

深化改革過程中，加強(qiáng)三者主體之間利益相關(guān)問題的研究，可避免改革初衷不走樣，政策執(zhí)行“不跑偏”以及專項(xiàng)扶貧資金不“流失”。在民生導(dǎo)向中，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收以及農(nóng)村生態(tài)價值增值。針對存在的三者利益問題，需采取科學(xué)舉措將其積極應(yīng)對和防范。在“三變”改革的現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民將國家財政類扶持和發(fā)展資金作為股金，注入農(nóng)業(yè)種植園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園以及專業(yè)農(nóng)民合作社組織等經(jīng)營實(shí)體，由于多種原因，農(nóng)民、集體和企業(yè)之間可能出現(xiàn)和已經(jīng)出現(xiàn)的利益問題主要有以下幾個方面。

(一)集體與農(nóng)民之間的利益問題

在資源變資產(chǎn)中，農(nóng)民、集體和企業(yè)三者本身是一個利益共同體，并按最初入股資金參與最終分紅，共享發(fā)展成果本來無可厚非?？蓪?shí)際操作中，基層村干部往往成為集體利益的代表者，他們既是國家管理層的底層代表，又是農(nóng)村社會對民眾的主要管理者，處于權(quán)利末端的他們，無形中影響著百姓的生活，并實(shí)際掌控農(nóng)村發(fā)展的“七寸”與群眾生存資源。另外，由于監(jiān)管缺位，如果扶貧干部利用職務(wù)之便將手中所掌握的國家扶貧資金入股，參與企業(yè)發(fā)展并擢取自己的利益，就很有可能出現(xiàn)基層干部和企業(yè)主共同侵蝕農(nóng)民利益。改革實(shí)踐中，如果部分村干部和扶貧干部利用職務(wù)之便和集體之名套取國家扶貧資金和物資，抑或優(yōu)親厚友搞權(quán)力腐敗勢必增加改革的風(fēng)險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層確實(shí)存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部和扶貧干部以投資者身份直接入股參與涉農(nóng)企業(yè)、合作社等經(jīng)營實(shí)體。加上基層監(jiān)管乏力，無形中為基層貪腐制造了權(quán)力尋租空間，從而損害農(nóng)民群眾的利益。

(二)農(nóng)民、村集體與企業(yè)之間的利益問題

無論從管理能力或者經(jīng)營水平更或者對市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，農(nóng)民、村集體相對于企業(yè)來說都處于劣勢，因此，在改革過程中可能出現(xiàn)三者的利益糾紛問題。相對于村集體和農(nóng)民的利益摩擦，農(nóng)民、村集體與企業(yè)之間的利益問題更加復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)：

1.農(nóng)民變股東，表面上看農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了職業(yè)身份的轉(zhuǎn)化，但農(nóng)民依然處于弱勢地位，整體綜合素質(zhì)低下和維權(quán)意識較差而缺乏參與企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的機(jī)會與權(quán)利，因而，他們始終無法掌控并影響企業(yè)決策發(fā)展。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，股東參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益都難以保證。經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離，無形中削弱農(nóng)民對資金監(jiān)管的難度，企業(yè)發(fā)展往往由占股比重較大的股東作出戰(zhàn)略決策，眾多小股東的實(shí)際監(jiān)管存于一種虛置化狀態(tài)，根本無法對企業(yè)的投資經(jīng)營、資金使用、資本運(yùn)作以及財務(wù)管理等實(shí)施有效監(jiān)管。在這種情況下，“三變”改革發(fā)展就難以確保農(nóng)民的利益不受損。實(shí)踐中，也的確存在工商業(yè)資本下鄉(xiāng)套取國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的套利行為，損害農(nóng)民的利益。如果涉農(nóng)支農(nóng)企業(yè)因資本趨利行為出現(xiàn)違約，抑或融資平臺攜款跑路、出現(xiàn)商業(yè)欺詐、無監(jiān)管措施等問題，都亟需加強(qiáng)防控和監(jiān)管。

2.“三變”改革中，農(nóng)民屬于典型的弱勢群體，維權(quán)意識普遍較弱，再加之缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，特別是缺乏成熟的評估制度，造成村集體和農(nóng)民的相關(guān)資產(chǎn)和資金有可能存在低價入股的現(xiàn)象。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的具體費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和尺度對經(jīng)營實(shí)體有利，對農(nóng)民和村集體不利。需注意的是，一旦農(nóng)產(chǎn)品的定價機(jī)制和參照系數(shù)出了問題，在定價機(jī)制不合理情況下再來衡定收入和產(chǎn)出，勢必加劇制度本身的不客觀和不公正。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，企業(yè)以市場低價定價和流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，失地農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)體又以較低的管理費(fèi)支付給農(nóng)民，使其表面上獲得雙份收入，實(shí)質(zhì)上通過兩次交易直接套走農(nóng)民的利益。

3.在實(shí)踐中也不能忽視農(nóng)民對企業(yè)的利益損害問題。眾所周知，貧困農(nóng)民往往是希望投資周期短而且見效快，即他們需要的是投資能夠帶來立竿見影的成效，然而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的經(jīng)營收益狀況往往存在諸多的不穩(wěn)定性，農(nóng)民會因企業(yè)暫時的不盈利就馬上違背合同，紛紛撤股，從而影響企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使得企業(yè)功虧一簣。

三、“三變”改革中農(nóng)民、村集體和企業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

“三變”改革作為一個新生事物，還處于探索和發(fā)育階段。在改革深度推進(jìn)中，既要牢牢把握改革的方向不變，又要堅(jiān)持守住改革的底線不能突破。積極借助政府、政策和法律等要素，建構(gòu)農(nóng)民、村集體和企業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，解決已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的利益相關(guān)問題。

(一)做好改革的頂層設(shè)計(jì)和制度供給，為改革保駕護(hù)航

政府需強(qiáng)化改革中的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，有效把市場作用和適度的宏觀調(diào)控結(jié)合起來。“三變”改革亟需政府設(shè)計(jì)一個能均衡農(nóng)民、村集體、企業(yè)等各方利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，提供和完善制度供給以規(guī)范農(nóng)民、村集體與企業(yè)行為。政府不能為了政績，一味追求規(guī)模和速度，而忽視農(nóng)民、村集體與企業(yè)利益問題。

第一，將“三變”改革提高到國家改革發(fā)展戰(zhàn)略的高度，用戰(zhàn)略的眼光布局謀劃。不能局限于一地和一時的發(fā)展，而要將“三變”改革放在國家戰(zhàn)略的視角來考量，用長遠(yuǎn)的眼光來做好頂層設(shè)計(jì)。第二，政府要根據(jù)改革的實(shí)際，即根據(jù)改革發(fā)展中存在或者潛存的問題對癥下藥，采取科學(xué)舉措予以彌補(bǔ)和預(yù)防。一方面，積極思考和應(yīng)對各主體的利益問題而不是回避真實(shí)問題的存在；另一方面，通過全盤考慮發(fā)現(xiàn)潛在利益問題并通過制度供給將之規(guī)避。深化“三變”改革，要求將當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益、個人利益與企業(yè)利益有機(jī)結(jié)合起來綜合思考。

(二)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的具體轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)對底層實(shí)踐問題的解決

頂層設(shè)計(jì)的具體化對于解決“三變”改革中的相關(guān)問題至關(guān)重要，在改革中遇到的相關(guān)問題，中央未給出明確的法律支撐，而是要求地方制定相關(guān)的規(guī)定，由于改革配套制度的相對不完善，致使很多行為無法規(guī)范。因此，把頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體舉措，做到事前有規(guī)劃、事中有監(jiān)督、事后有保障，以實(shí)現(xiàn)對底層實(shí)踐問題的解決，就顯得尤為重要。具體來說，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與底層實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)科學(xué)對接需要從以下幾點(diǎn)著手。

首先，由于信息不對稱，農(nóng)民處于弱勢地位，而在現(xiàn)行法律規(guī)則內(nèi)，一旦權(quán)利受損，往往求助無門，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)力度。例如，采取積極的措施防止工商業(yè)資本下鄉(xiāng)所帶來的侵害行為，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地租賃的合法規(guī)范與價格下限監(jiān)控，預(yù)防形成低價的“圈地運(yùn)動”現(xiàn)象。其次，政府應(yīng)做好操作性強(qiáng)的制度監(jiān)督設(shè)計(jì)，從源頭防范“三變”改革中參與主體的基本權(quán)益受損。例如，建立統(tǒng)一征信系統(tǒng)。通過信用評級建立征信體系，將企業(yè)在工商部門的工商信息，在稅務(wù)部門的納稅信息，在司法部門的訴訟記錄等也一并納入企業(yè)信用系統(tǒng)中，編制成《企業(yè)信用報告》。再次，建立信用懲戒機(jī)制。從行政層面、市場層面以及社會層面建立懲戒和約束機(jī)制，建立失信記錄積分制度，加強(qiáng)對失信行為的披露和曝光，強(qiáng)化社會道德的譴責(zé)力，約束企業(yè)與個人的失信行為[11]。最后，利用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易，而不能為了做大效應(yīng)搞行政推動強(qiáng)迫執(zhí)行。制定科學(xué)有效的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，積極引導(dǎo)第三方評估機(jī)構(gòu)確定資產(chǎn)價格。

(三)加強(qiáng)宣傳教育，營造良好的改革環(huán)境

加強(qiáng)對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)意識和守法意識的宣傳教育，讓農(nóng)民群眾切實(shí)知道自己有哪些權(quán)益，如何有效維護(hù)這些權(quán)益。例如，股東對企業(yè)和合作組織有參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益，以及可以通過參與監(jiān)事會的事務(wù)做好監(jiān)督工作。同時，還要加強(qiáng)農(nóng)民群眾守法意識，要遵守《合同法》的規(guī)定，培養(yǎng)契約精神，不能只顧自己利益，不顧集體和企業(yè)經(jīng)營利益。

(四) 健全法規(guī)，扎緊制度籠子

構(gòu)建利益機(jī)制重點(diǎn)還在于健全法制，在全社會形成不敢違法的風(fēng)氣，這就需要認(rèn)真貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨“依法治國”和“從嚴(yán)治黨”的相關(guān)制度規(guī)定。推進(jìn)查處扶貧相關(guān)問題的責(zé)任追究，嚴(yán)肅問責(zé)對利益侵害監(jiān)督不力的主體責(zé)任。既要在農(nóng)村基層建立和完善黨組織，發(fā)揮黨員干部的帶頭作用；又要在企業(yè)盡快建立黨支部，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用；還要能使黨組織引領(lǐng)農(nóng)民群眾維護(hù)自身權(quán)益以及遵守《合同法》的規(guī)定，來規(guī)范自己的行為。第一、把領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，讓與扶貧的相關(guān)信息和扶貧資金發(fā)放變得更加公開透明。從源頭上堵住漏洞、強(qiáng)化監(jiān)督，讓領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)以用權(quán)和審慎用權(quán)。第二、要不斷建章立制，進(jìn)一步扎緊制度的籠子。建立與《貴州省國家公職人員、村(社區(qū))干部落實(shí)惠民政策行為規(guī)范(試行)》相配套的公示制度及核實(shí)抽查制度，以防止對集體企業(yè)和農(nóng)民群眾利益的損害。

結(jié) 語

六盤水“三變”改革是一項(xiàng)解決農(nóng)村落后面貌的歷史性改革，這一改革為傳統(tǒng)因素聚集的農(nóng)村注入了許多現(xiàn)代化的要素，而且也是國家改革探索的新嘗試。改革成效有力地推進(jìn)了“三農(nóng)”問題解決，為當(dāng)下農(nóng)村問題的解決找到了新思路，其實(shí)踐現(xiàn)實(shí)意義和理論指導(dǎo)意義巨大，亦可以說是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展和延伸。任何一項(xiàng)改革都會觸及到利益糾紛，利益糾紛解決得如何，直接關(guān)系到這項(xiàng)改革的成敗。因此，對參與主體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行的戰(zhàn)略前瞻研究與系統(tǒng)性綜合集成研究就尤為迫切而緊要。鑒于改革仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，還缺乏理論指導(dǎo)和模式借鑒，因此，強(qiáng)化“理論務(wù)農(nóng)”與實(shí)踐研究依然需要社會各界一道共同努力。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2016年10月17日，六盤水市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在我國第三個國家“扶貧日”向全市發(fā)布的扶貧倡議書所提供的數(shù)據(jù)資料整理。

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