關于高職院校預算編制的思考

[摘 要] 隨著《預算法》的修訂、頒布、實施，預算執(zhí)行率再次成為討論熱點，2014年財政年終決算報表中，特別增加了部門決算量化評價表，里面就涉及了預算執(zhí)行情況評價指標。部分高職院校一年要編制兩套預算，一套財政預算，一套院內預算，這兩套預算在編制時間、編制口徑與預算科目使用上都存在著差異，這差異直接影響預算執(zhí)行。由于財政預算過于籠統(tǒng)、粗放，并不能完全取代院內預算，因此，如何在財政預算的框架下編制院內預算，院內預算與財政預算如何銜接就顯得尤為重要。

[關 鍵 詞] 財政預算；院內預算；編制；差異

[中圖分類號] DF431 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）21-0164-02

一般來說，目前，我國部分高職院校每年要編制兩套預算，一套是財政預算，又稱部門預算，是按照學院的行政級別，層層編制、上報，匯總到國家財政總預算；一套是院內預算，是按照學院內部各業(yè)務部門的下年度工作職責和工作計劃的內容匯總而成的。

一、財政預算與院內預算的差異

（一）編制時間的差異

財政預算一般分為基本支出預算和項目支出預算，采用二上二下方式編制。其中基本支出和項目支出的一上要求在上年的9月完成，二上在11月底12月初完成，當年1月預下達，開完人大會后正式下達。院內預算一般一年只編報一次，時間安排在上年年底，當年1月份預下達，當年3月通過職工代表大會后正式下達。

（二）編制口徑的差異

編制財政預算的資金來源包括財政補助收入和學院非稅收入，而院內預算的資金來源除財政補助收入和非稅收入外，還包括上年結余、銀行貸款等資金。由于兩套預算在資金來源上存在差異，造成兩套預算的支出也存在差異。院內預算的總支出往往會大于財政預算的總支出。

（三）編制預算科目的差異

財政預算的支出預算科目是按照財政部下發(fā)的《政府收支分類科目》來編制的，是把高職院校匯總并入政府預算編報的，預算科目只核算至經濟分類科目的款。而高職院校內部預算的支出預算科目主要是按照《高等學校會計制度》中規(guī)定的會計科目結合《政府收支分類科目》、學院實際情況來編制的，預算科目可以根據學院實際更細化。

二、財政預算與院內預算差異造成的影響

（一）增加編制工作量

兩套預算，兩個時間，增加了編制工作量。財政預算的數據來源是學院的業(yè)務部門，院內預算的數據來源同樣也是學院的業(yè)務部門，這兩套預算在兩個時間點編制，也就意味著業(yè)務部門需要按各自時間點上報預算，增加了業(yè)務部門的工作量，也增加了財務處匯總數據的工作量。

（二）影響財政預算執(zhí)行率的原因

1.資金來源不一致造成的預算執(zhí)行偏差

根據《高等學校會計制度》對收入的界定，收入包括財政補助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入等，院內預算與財政預算計入收入的內容是一致的。但計入支出的內容就不同，按收付實現制，無論資金來源如何，當年形成的資金流出都應作為支出，如用銀行貸款、上年非稅收入結余資金形成的資金流出都應作為當期支出，支出涵蓋范圍大于收入。財政預算執(zhí)行是依托院內預算執(zhí)行，而院內預算的執(zhí)行是建立在多種資金來源的基礎上。當一項支出無法明確區(qū)分具體的資金來源，并在核算上有所區(qū)分，那勢必會造成財政預算執(zhí)行產生偏離。

2.院內預算調整造成的財政預算執(zhí)行偏差

在教代會通過前，院內預算都有可能出現根據實際調整的情況，而此時財政預算二上已經上報，無法再進行修改，若院內預算進行修改，會造成與財政預算不相符，從而與財政預決算不一致。

三、分別編制財政預算和院內預算的必要性

（一）從財政預算框架分析

財政預算的編制總體思路是以收定支，分收入和支出編制，兩者相互對應，在收入既定的情況下，編制支出預算。對于大多數高職院校來說，財政預算收入僅有兩項，一是財政撥款收入，二是納入財政專戶管理資金收入，即傳統(tǒng)意義的非稅收入。而這兩塊收入對處于發(fā)展的高校來說是遠遠不夠的。當前，各高校為擴大辦學規(guī)模提高質量、投資建設新校區(qū)、購置新設備，發(fā)展過程中出現的資金缺口問題，多采用銀行貸款、土地置換等多種籌資方式解決，而這些籌資方式所形成的資金流入與資金流出，均無法編入財政預算報表中。但這部分的支出又是學院發(fā)展不可或缺的部分，缺失這塊支出的報表不是完整的報表。

（二）從財政預算科目角度分析

我國《預算法》明確提出，政府收支分類科目，支出按其經濟性質分類分為類、款，并要求報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。因此，編制財政預算時，按經濟性質將預算支出細化至辦公費、差旅費、招待費等二級科目，對于某些無法確定性質的支出，或在《政府收支分類科目》中無法找到對應科目的支出，高校采用通用的做法就是列支其他人員經費支出、其他商品和服務支出、其他對個人和家庭補助支出等兜底類的科目。財政預算科目的過于粗放、籠統(tǒng)，與當前各高校的預算管理是相違背的。各高校編制預算一般是由下至上編制的，即各業(yè)務部門根據其職責及年度計劃編制本部門預算，財務處對各部門預算進行匯總、審核和上報。各業(yè)務部門在編制預算時，是按事來編，當這件事無法直接套用會計科目時，他們就會列入其他商品和服務支出等兜底類科目。這種編制方式無法體現學院的戰(zhàn)略發(fā)展方向，不利于學院長遠發(fā)展。

四、財政預算與院內預算的銜接思路

（一）編制時間的銜接

1.調整院內預算編制的時間

財政預算二上二下，院內預算配合財政預算，在財政預算二上前，完成院內預算初稿，報院長審議，并按經院長審議通過的院內預算初稿編制財政預算二上報表。

2.規(guī)范院內預算調整的時間

原則上，年度預算一經確定，不許修改，因情況變化或特殊原因需修改的，按預算調整程序辦理。對于院內預算，通常是在教代會通過并下達后才視為確定，但為了與財政預算保持一致，應將院內預算確定時間前移至財政二上預算上報時間，即財政二上預算上報后，所有需要增刪減的事項，均作為預算調整處理。

（二）編制口徑的銜接

財政預算按財政撥款和非稅收入口徑編制。院內預算分兩套編制，一套是財政口徑預算，即財政撥款和非稅收入資金安排的預算，一套是非財政口徑預算，即上年結余和貸款資金等安排的預算，兩者合一，即為完整的院內預算。

（三）編制預算科目的銜接

院內預算以“事”，即項目名稱作為預算科目，在預算項目下按《政府收支分類科目》的經濟分類科目設置二級項目，通過匯總二級項目的同類會計科目，形成財政預算。在年度預算執(zhí)行中，嚴格按二級項目進行預算控制，這樣保證了財政決算與財政預算的口徑一致，同時財政預算執(zhí)行率得到了保證。

五、財政預算與院內預算的具體銜接方案

（一）預算編制流程銜接

（1）業(yè)務部門預算草案的編制。財務處接到財政部門關于編制年度預算通知后，組織院內各業(yè)務部門編制下年度綜合財務預算。（2）財務處編制并上報財政預算。財務處根據財政部門有關預算管理規(guī)定，收集有關基礎資料，匯總各業(yè)務部門預算，編制綜合財務預算草案，報自治區(qū)財政廳。（3）財政部門審核預算并下達。財政部門審核學院一上預算草案，下達下年度收支預算控制數。（4）財務處編制院內預算初步方案，報院長審議。財務處根據自治區(qū)財政廳一下收支預算控制數，結合學院年度發(fā)展計劃和綜合財力的可能，參考上年度預算的執(zhí)行情況和各業(yè)務部門草擬的收支計劃，編制院內預算初步方案，報院長審議。（5）財務處拆分院內預算初步方案。院長審閱并平衡院內預算初步方案，確定下年度收支計劃及貸款項目支出計劃，財務處據此拆分院內預算，一套為財政口徑預算，一套為貸款收支預算。（6）財務處編制并上報財政預算。根據經院長審議通過的院內預算初步方案，結合財政預算編制政策，編制并上報財政口徑預算。（7）財務處編制全口徑院內預算。年度終了，財務處根據上年結余以及下年度學院事業(yè)發(fā)展計劃，匯總財政口徑預算及貸款支出預算，量入為出，編制全口徑院內預算。并按審批權限，報院長辦公會審議，報學院黨委會審批，報教代會民主審議。（8）財政部門下達財政預算。財政預算經本級人民代表大會審議批準后，財政部門正式批復并下達學院。（9）財務處下達院內預算。院內預算經教代會民主審議通過后，正式下達各業(yè)務部門。

（二）預算編制科目與項目銜接

院內預算分為日常維持經費支出預算和專項經費支出預算。日常維持經費支出項目，預算項目名稱與會計科目保持一致，即以經濟分類科目中“款”作為預算項目名稱。如辦公費、差旅費、培訓費、接待費、因公出國費用等。專項經費支出項目，實行二級項目管理，按經費使用方向和學院管理需要設置一級預算項目，按經濟分類科目設置二級項目。編制財政預算時，匯總同類項，按當年財政預算編制要求分別編制基本支出預算和項目支出預算。這樣既能做到符合自治區(qū)財政廳有關預算管理規(guī)定，又能滿足學院事業(yè)發(fā)展的需要。

六、影響財政預算與院內預算銜接工作的因素

（一）學院領導重視程度

學院領導是這項工作的組織者，他們對這項工作的理解與支持決定了這項工作的成敗。院內預算是根據學校事業(yè)發(fā)展計劃而編制的，由于預算僅是計劃，在實際執(zhí)行過程中，往往會存在根據實際進行調整的情況，而預算項目的調整直接影響年終決算結果，容易造成超預算執(zhí)行的情況。因此，若學院領導能維護預算的剛性，在年度中減少預算調整或是不予調整，才能保證預算執(zhí)行的一致性。

（二）部門負責人配合程度

部門負責人是這項工作的具體執(zhí)行者，他們的配合程度決定了這項工作能否順利開展。院內預算是以各業(yè)務部門預算為基礎匯總生成的，部門負責人的配合程度決定了預算的編制質量。由于他們多不是財會專業(yè)人員，無法理解什么是會計科目、什么是預算項目，什么是經濟分類科目，甚至還有人認為預算就是一個數字，是可以隨意調整的。這些理解誤區(qū)或知識短缺會嚴重影響預算編制質量及執(zhí)行效果。為此，每次在編制預算前，財務部門會召開預算編制培訓會，部門負責人若能積極配合參加培訓，嚴格按要求編制預算，保證預算執(zhí)行一致性。