富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐與思考

【摘要】：為解決“三農(nóng)”中融資難的問題，我國在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點工作。富民縣作為云南省首批試點縣，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革進行了大膽嘗試，但也存在著抵押物價值不確定、抵押權(quán)難以實現(xiàn)、風險控制能力不足、社會保障缺失、糾紛解決方式單一等問題，為此提出了建立土地流轉(zhuǎn)價值評估機構(gòu)、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、增加分散風險的渠道、完善農(nóng)村社會保障體系、建立多元化的糾紛解決機制等建議。

【關(guān)鍵詞】：富民縣；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押貸款

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象越來越普遍，我國開始進行新一輪的農(nóng)村土地制度改革。2016年3月《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》由中國人民銀行與農(nóng)業(yè)部等共同頒布，明確規(guī)定了試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)可以抵押。農(nóng)村土地逐漸形成土地所有權(quán)歸集體所有、承包權(quán)歸農(nóng)戶所有、經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶轉(zhuǎn)包給經(jīng)營主體的三權(quán)分置格局，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以有效盤活農(nóng)村閑置土地，發(fā)揮農(nóng)村土地的經(jīng)濟價值，緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展融資瓶頸問題，為農(nóng)戶帶來新的收益，同時也能促進農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

一、富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

“三農(nóng)”問題一直是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的一大障礙，為解決農(nóng)村發(fā)展融資難等問題，我國開始探索對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，為農(nóng)村發(fā)展注入新的活力。早在2013年，富民縣就啟動了昆明市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，2015年被列為全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進的試點縣，2016年1月，被國務(wù)院確定為昆明市首批農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，也是云南省首批被確定為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣六縣之一。富民縣要實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，首先要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。為此，富民縣在全縣范圍內(nèi)開展了農(nóng)地確權(quán)頒證工作，通過航空攝影等技術(shù)對農(nóng)村地塊進行測量統(tǒng)計、權(quán)屬審核公示，截止到2016年6月富民縣累計完成地塊指認2198戶，地塊數(shù)139281塊，面積190301畝。在對農(nóng)村土地進行頒證確權(quán)后，富民縣在2015年11月還組建了昆明泛亞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所富民縣城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，該產(chǎn)權(quán)交易中心以服務(wù)“三農(nóng)”，完善產(chǎn)權(quán)保護制度為核心，為富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供交易平臺，鞏固富民推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的成果，促進產(chǎn)權(quán)生產(chǎn)要素加速流動和優(yōu)化配置，更好的實現(xiàn)改革目標。產(chǎn)權(quán)交易平臺是經(jīng)富民縣人民政府批準依法設(shè)立，作為富民縣行政區(qū)域內(nèi)最權(quán)威、最專業(yè)的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，履行相關(guān)職責具備獨立法人的企業(yè)，其運營模式是在“富民縣城鄉(xiāng)綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會”的監(jiān)督指導下開展工作，由昆明泛亞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所股份有限公司采取市場化（企業(yè)化）運作的模式組織運營，獨立核算，自負盈虧。產(chǎn)權(quán)交易平臺主要為農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)權(quán)的信息、融資擔保貸款等提供咨詢，金融、評估等服務(wù)。此外，富民縣以縣財政局牽頭負責，建立了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款風險補償基金管理機制，由市、縣兩級共同出資2080萬元建立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金，完善風險補償基金兌付后追償機制，建立抵押物處置機制。還擴大社會保障的覆蓋面，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保率達97%以上，投資1850萬元，建成縣中心敬老院并投入使用。在政策的推動下，截至2016年12月，富民縣累計開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記140戶，抵押面積751.6畝，辦理抵押貸款登記共計1190.4萬元，金融機構(gòu)實際辦理貸款140筆。富民縣的改革成果有目共睹，縣政府在對土地確權(quán)頒證、建立產(chǎn)權(quán)交易平臺、建立風險補償機制、提高社會保障覆蓋面等方面都做出了積極的探索。

二、富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的困境

（一）沒有相應(yīng)的農(nóng)用土地評估機構(gòu)，抵押物價值難以確定。目前，富民縣主要由農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)讓，自由協(xié)商或基層組織協(xié)調(diào)確定土地價值，其缺乏科學的評估依據(jù)。農(nóng)村土地價值對應(yīng)的標準也是各不相同，銀行難以確定土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，發(fā)放貸款的額度較低，?，F(xiàn)價段的金融機構(gòu)基本上是依靠內(nèi)部人員對抵押物價值進行評估，其并不具備土地價值評估的專業(yè)知識，主要以土地區(qū)域指導價格為參考對象，土地經(jīng)營權(quán)價值的評估很難保證真實、合理。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不夠成熟，抵押權(quán)難以得到有效實現(xiàn)。通過產(chǎn)權(quán)的市場交易來對土地資源的配置進行有效改進，從而實現(xiàn)更多經(jīng)濟效益[1]，雖然富民縣建立了專門的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，但是土地流轉(zhuǎn)市場不成熟，當農(nóng)民難以償還貸款時，金融機構(gòu)要實現(xiàn)抵押權(quán)就得將農(nóng)村土地再次轉(zhuǎn)包出去，以實現(xiàn)抵押權(quán)。目前來說，還沒有建立相應(yīng)的電子商務(wù)平臺以促進土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)金融機構(gòu)擔心一旦發(fā)生違約，銀行處置抵押的承包土地經(jīng)營權(quán)將耗費大量的成本。因此，只有少部分銀行開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

（三）風險管控能力不足，部分農(nóng)戶抗拒土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。由于農(nóng)村土地是農(nóng)民最后的保障，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害和市場風險的能力相對較弱，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或者市場形勢出現(xiàn)劇變，這都會影響農(nóng)戶的還款能力。富民縣建立了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金，這是降低風險的有益嘗試，但是一旦出現(xiàn)較大虧損，其難以保障農(nóng)民得到有效的補償。因此，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險較為欠缺，除了風險補償基金以外，還應(yīng)引入商業(yè)保險，為農(nóng)戶提供足夠的風險保障。

（四）多層次的社會保障體系還有待完善。富民縣雖然拓寬了農(nóng)村社會保障的覆蓋面，但是對于農(nóng)村人口的保障程度相較城區(qū)市民較低，要發(fā)動農(nóng)民將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，獲取資金，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，對農(nóng)民的社會保障必須得有所提高，解決農(nóng)戶的后顧之憂。調(diào)研中部分農(nóng)戶擔心土地經(jīng)營權(quán)抵押出去難以收回，一旦失去土地其生活質(zhì)量難以保障。

（五）解決爭議和糾紛的方式不健全。通過對富民縣多個地區(qū)的走訪，了解到大部分的爭議和糾紛以村民自行協(xié)商和村組織調(diào)解為主，選擇訴訟和仲裁的人不多。由于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在法律上尚未修改，訴訟和仲裁也大部分會以承包經(jīng)營合同來作為判案依據(jù)，而農(nóng)村地區(qū)的承包經(jīng)營合同沒有統(tǒng)一文本，土地流轉(zhuǎn)的備案也通常不被農(nóng)戶重視，帶來一系列的爭議和糾紛，缺乏權(quán)威部分來處理糾紛事項。

三、富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的建議

（一）建立土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)?？h政府可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立專業(yè)的農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)，盡快出臺評估管理和技術(shù)規(guī)范的實施細則，規(guī)范土地價值的評估機制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價值主要來源于其帶來的生產(chǎn)收益，這不僅與土地本身的質(zhì)量有關(guān)，還與人們的勞動和生產(chǎn)資料的投入有很大關(guān)系。因此，在對土地承包經(jīng)營權(quán)價值進行評估的時候需要考慮多方面的因素，做出客觀的評定。此外，銀行在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行價值評估的時候不僅關(guān)注土地未來幾年最可能實現(xiàn)的價值，更加關(guān)注土地承包經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)能力和風險程度，選擇何種評估價值體系就成為影響銀行放貸和農(nóng)民取得抵押貸款數(shù)額的關(guān)鍵因素。具體可以參考國外的做法：《歐洲評估準則》中《以銀行安全監(jiān)管為目的及與抵押資產(chǎn)相關(guān)的評估業(yè)務(wù)》指出抵押貸款價值類型有這幾個特點：考慮資產(chǎn)長期穩(wěn)定的特點，除去偶然和不確定因素、不考慮投機性因素、充分考慮當前和未來的市場風險因素[2]。以這些標準來多方面、多角度的確定抵押貸款價值，盡可能的降低抵押風險，實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益最大化。有條件的地方可對評估工作給予適當?shù)难a貼，以降低評估費用，從而為金融機構(gòu)實施“農(nóng)地貸款”提供更好的配套服務(wù)[3]。

（二）健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，形成良好的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。土地流轉(zhuǎn)市場的建立能夠進一步促進土地流轉(zhuǎn)，使土地形成規(guī)?；?jīng)營，更有利于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施[4]。以地方政府為主導構(gòu)建的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)平臺在形成合理公平市場價格、評估土地經(jīng)營權(quán)的價值以及信息公開與交流方面的有著重大意義[5]。目前富民縣初步建立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，但相關(guān)信息市場還未形成?，F(xiàn)代社會以信息的高速傳播為主要特征，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要建立網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，充分實現(xiàn)社會分散資金與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的對接，促進土地流轉(zhuǎn)，可以參考建立富民縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心官網(wǎng)，在官網(wǎng)上發(fā)布交易信息，提供信息咨詢服務(wù)。此外，統(tǒng)一市場的形成還需要一些優(yōu)惠政策吸引土地承包者，富民縣需要加大對本縣農(nóng)業(yè)特色的宣傳工作，地方政府也可以給予農(nóng)村土地承包者一些政策上的支持，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的承包做出一些產(chǎn)業(yè)上的規(guī)劃，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)成片區(qū)式的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（三）完善風險管理機制，增加分散風險的渠道。富民縣在財政部門的牽頭之下建立了專門的風險補償基金，這點是值得肯定的，但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是以經(jīng)營權(quán)進行抵押，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約或者經(jīng)營難以維系，抵押物的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)就會成為一個難題。農(nóng)村土地所有權(quán)是農(nóng)村集體所有，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)，對于放貸的銀行來說，經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)風險是較高的，在調(diào)研中開放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行也不多，就是大多考慮到了風險問題。富民縣建立風險補償基金是個有益嘗試，在貸款發(fā)生違約，銀行實現(xiàn)抵押權(quán)較困難的時候，實施抵押物收購或進行貸款風險補償，彌補銀行可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。此外，在增加分散風險渠道方面可以考慮保險部門在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下開設(shè)專門針對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的保險品種，降低銀行發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險。

（四）完善農(nóng)村社會保障體系。由于農(nóng)村地區(qū)自古以來對土地的依賴性就比較強，大多數(shù)農(nóng)戶都把土地作為養(yǎng)老的保障，在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款時，部分農(nóng)戶擔心將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押出去后難以收回，會影響自己對土地的權(quán)益，所以實踐中保守一點的農(nóng)戶對該政策的響應(yīng)程度不高。因此，建立多層次的農(nóng)村保障體系就顯得很有必要了，近年來的農(nóng)村新型合作醫(yī)療對農(nóng)村保障制度的完善具有很大的意義，但是也是僅限于重大疾病的范圍，且農(nóng)村地區(qū)的社會保障涉及方方面面，需要改進的地方有很多。具體說來包括：農(nóng)業(yè)風險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村低保等，加大對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險的扶持力度，鼓勵農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，實現(xiàn)老有所依，進一步降低農(nóng)村土地的福利和社會保障功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。也可以嘗試推行用土地換社保、換醫(yī)保、換低保等模式，或者以土地入股的方式讓農(nóng)戶參與分紅，這樣一來提高農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及抵押貸款求發(fā)展的積極性。

（五）建立多元化的糾紛解決機制。富民縣關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛主要解決在基層，由于農(nóng)戶法律意識不強，在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時有的是口頭約定，部分農(nóng)戶簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議但內(nèi)容過于簡單，違約金和糾紛解決的條款經(jīng)常被忽略，所以出現(xiàn)糾紛通常是找村委會解決。在進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時也不可避免的出現(xiàn)比較大的糾紛，隨著我國法制社會的建設(shè)，訴訟將會成為糾紛的主要解決方式，而我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》和《擔保法》還未對農(nóng)村土地進行修改，過去物權(quán)法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和質(zhì)押均有一定的限制，因此修改法律法規(guī)上的規(guī)定，確保有法可依，從法律上賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，對于解決農(nóng)村土地糾紛很有意義。同時，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心也可以設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)來處理農(nóng)村土地引發(fā)的糾紛，通過加強法制宣傳教育，提供統(tǒng)一的合同，來提高農(nóng)戶的法律意識，引導農(nóng)民以書面的形式簽訂合同，充分的保障自己的權(quán)益。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是我國農(nóng)村土地改革的重要步驟，為進一步放活農(nóng)村經(jīng)濟，發(fā)揮農(nóng)村土地的積極作用，增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題，提出了這一改革措施。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，這是我國一直以來所堅持的農(nóng)村土地管理體制，自古以來我國農(nóng)民對土地的依賴就根深蒂固，建國初期對農(nóng)村土地所有權(quán)的定性也是從保障農(nóng)民土地的角度考慮，如果一味鼓吹實行西方國家的土地私有制度，會導致土地兼并，即出現(xiàn)富者田連阡陌，貧者無立錐之地的境地，貧富差距會進一步加大，社會矛盾會更加突出。出于種種利益的考慮，我國選擇了這種折中的模式，既保留農(nóng)村土地歸集體所有，又以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的方式促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)戶獲取更多資金發(fā)展農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)村大量的閑置土地能得到有效的利用，激發(fā)農(nóng)村活力，創(chuàng)造更大的社會價值。但是，這樣雙贏的政策需要各種配套措施進行保障，由政府牽頭建立統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機制和相應(yīng)的流轉(zhuǎn)交易平臺，建立風險補償基金，創(chuàng)新各種承包模式，加大對農(nóng)村社會保障的補助，完善法律法規(guī)上的規(guī)定，這些措施無論哪一環(huán)出現(xiàn)問題都會影響這一政策實行的效果。所以，在政策的實行過程中，對農(nóng)戶承包經(jīng)營給予必要的指導和產(chǎn)業(yè)成片發(fā)展進行規(guī)劃以及各種監(jiān)管措施就顯得非常重要，無論城市地區(qū)還是農(nóng)村地區(qū)都是在規(guī)劃、監(jiān)管、發(fā)展這幾個階段中成熟起來的，富民縣各項政策的落實可見其先期準備工作做的充足，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、抵押權(quán)變現(xiàn)、風險補償額度、糾紛解決機制這些問題的處理才是其發(fā)展好壞的根本因素，農(nóng)村土地改革的道路仍舊任重而道遠！

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