征地矛盾下公共利益界定機(jī)制淺議

【摘要】：《物權(quán)法》從國家立法層面認(rèn)可了基于公共利益的征地行為的合法性，然而現(xiàn)實(shí)中由于政府征地行為引發(fā)的矛盾沖突不斷，對(duì)中國社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展造成了一定程度的影響。在此種矛盾沖突之下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其深層次的原因在于，我國立法對(duì)于征地行為中公共利益的界定存在法律實(shí)體與法律程序上的缺失，因而導(dǎo)致征地過程中公共利益與個(gè)人利益難以得到平衡，甚至出現(xiàn)個(gè)人利益不當(dāng)受損的現(xiàn)象。有效解決這一問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建起政府征地行為中公共利益的界定機(jī)制，從法律實(shí)體與法律程序兩個(gè)角度定位公共利益，形成合法化、合理化、體系化的界定機(jī)制，促進(jìn)政府征地行為中公共利益與個(gè)人利益的平衡，在保障私權(quán)利的同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)的繁榮與發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：征地矛盾；公共利益；界定機(jī)制

引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化建設(shè)對(duì)于土地資源的需求日益上升，由此導(dǎo)致政府基于“公共利益”的征地權(quán)不斷擴(kuò)張，出現(xiàn)大量偏離公共利益甚至不當(dāng)侵犯個(gè)人合法權(quán)益的征地行為?，F(xiàn)實(shí)中由于征地引發(fā)的矛盾沖突不斷加劇，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，征地矛盾作為當(dāng)下中國顯著的社會(huì)矛盾亟需得到解決，本文將就這一問題展開一定的討論。

1.征地矛盾下公共利益界定的缺失

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，在這一過程中，城市化建設(shè)對(duì)于土地資源的需求日益上漲。在現(xiàn)行的法律體系下，政府通過基于公共利益的征地行為將集體所有的土地依法征收為國家所有，極大程度上緩解了城市化建設(shè)中土地資源日益緊張的局面，然而從整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)來看，政府征地行為引發(fā)的矛盾沖突也在不斷加劇，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系失衡，甚至產(chǎn)生了無法調(diào)和的矛盾。深究其原因，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下政府的征地行為，其目的主要在于為城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供必要的土地資源，事實(shí)上超越了公共利益的界定范圍，從而產(chǎn)生大量非基于公共利益的征地行為，由此產(chǎn)生的后果是，政府的征地行為使得社會(huì)公共利益無法有效實(shí)現(xiàn)，同時(shí)不當(dāng)損害了一部分個(gè)人利益，導(dǎo)致征地過程中的公共利益與個(gè)人利益難以平衡，征地矛盾日益嚴(yán)重。

從我國當(dāng)下的法律制度層面分析上述征地矛盾，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，立法對(duì)于公共利益界定的缺失是導(dǎo)致征地矛盾產(chǎn)生與惡化的根本原因。具體表現(xiàn)為，《物權(quán)法》以及相關(guān)的法律規(guī)定，政府基于公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限與程序可以征收集體所有的土地，立法認(rèn)可政府基于公共利益的集體土地征收權(quán)，但是，對(duì)于公共利益這一關(guān)鍵性要件的界定事實(shí)上存在法律實(shí)體與程序上的空白，即我國立法對(duì)于如何界定公共利益并沒有法律實(shí)體與法律程序上的明確規(guī)定。

由于立法缺乏合理有效的公共利益界定機(jī)制，征地行為中公共利益的定義模糊且邊界不明，造成政府濫用征地權(quán)的現(xiàn)象普遍，最終導(dǎo)致征地行為中個(gè)人利益不當(dāng)受損，公共利益與個(gè)人利益關(guān)系失衡，征地矛盾由此產(chǎn)生與加劇。

2.構(gòu)建公共利益界定機(jī)制

2.1相關(guān)見解與設(shè)想

我國法律界基于現(xiàn)實(shí)的征地矛盾，對(duì)于這一問題的解決機(jī)制存在多種不同的見解，其主要可從法律實(shí)體與法律程序兩個(gè)角度進(jìn)行歸納總結(jié)。

從法律實(shí)體角度而言，法律界人士基于國外較為完善的征地制度以及中國的現(xiàn)實(shí)情況，針對(duì)實(shí)體法律中如何界定公共利益這一問題存在不同的見解。部分學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)在立法中通過列舉的方法對(duì)公共利益加以界定，在梁慧星教授主持的物權(quán)法草案中曾以列舉的方法對(duì)公共利益予以界定。該草案第四十八條規(guī)定：所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。征收不得適用商業(yè)目的。與此相對(duì)應(yīng)，以王利明教授為代表的部分學(xué)者認(rèn)為，公共利益這一概念與民法中的誠實(shí)信用、公序良俗概念相類似，是具有高度抽象性與概括性的框架性概念，且其范圍寬泛并具有一定意義上的主觀性，因此，物權(quán)法中仍然應(yīng)該維持憲法關(guān)于公共利益的抽象表述，不必從正面界定和反面排除的方法來對(duì)公共利益加以界定。[1]

當(dāng)然，也有一部分學(xué)者認(rèn)為，由于公共利益這一概念本身的高度概括性與抽象性，結(jié)合當(dāng)下中國復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，無論是概括式的立法表述或者列舉式的立法表述，事實(shí)上都無法從根本上調(diào)和各利益主體間的矛盾與沖突，換言之，僅僅依靠實(shí)體性法律無法從根本上解決公共利益界定的相關(guān)問題。公共利益因時(shí)而別、因勢而異，其本身是一個(gè)公共參與、達(dá)成共識(shí)的程序性概念。[2]基于此，不少學(xué)者從法律程序角度出發(fā)，提出相關(guān)制度設(shè)想，將各方主體引入公共利益界定機(jī)制之中，通過確定的法律程序靈活有效地界定相關(guān)公共利益。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先，引入司法審查程序來界定公共利益， 即通過法院判決來向公眾澄清公共利益的內(nèi)涵。[3]由于公共利益這一概念本身具有高度概括性與抽象性，考慮到現(xiàn)實(shí)的情況復(fù)雜，往往涉及到多方利益主體，因此在具體的實(shí)踐操作中，僅僅通過法律的實(shí)體性規(guī)定很難公正合理地界定其內(nèi)涵與外延，司法機(jī)關(guān)作為一個(gè)中立、權(quán)威的裁判機(jī)構(gòu)，通過一定的法律程序，對(duì)于存在爭議的公共利益界定開展法定的審查程序，針對(duì)政府存在爭議的征地行為進(jìn)行審核，結(jié)合具體情況公正客觀地界定有關(guān)公共利益，調(diào)和各方利益主體間的矛盾，實(shí)現(xiàn)各方主體的利益平衡。

其次，引入法定的民主參與程序來界定公共利益。政府的征地行為中個(gè)人利益與公共利益之間的矛盾尤為凸顯，政府作為征地權(quán)的行使機(jī)關(guān)，存在不當(dāng)擴(kuò)大或?yàn)E用其征地權(quán)的可能，與此相對(duì)應(yīng)，社會(huì)公眾作為政府征地行為中直接受到影響的一方主體，其合法的個(gè)人權(quán)益存在不當(dāng)受損的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，可以借鑒國外成熟的制度設(shè)計(jì)，如建立公開公告制度和聽證質(zhì)詢制度，并在這一基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)情況加以調(diào)整，使之適應(yīng)中國的現(xiàn)實(shí)情況。[4]如此才能做到限制政府權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張的同時(shí)維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益，平衡個(gè)人利益與公共利益。

2.2本文觀點(diǎn)

結(jié)合上文相關(guān)觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從法律實(shí)體與法律程序兩個(gè)角度出發(fā)正確界定公共利益，構(gòu)建體系化的公共利益界定機(jī)制。具體表現(xiàn)為：首先，在實(shí)體法律層面，基于中國當(dāng)下過于復(fù)雜的征地現(xiàn)狀，立法應(yīng)當(dāng)采用列舉模式對(duì)公共利益進(jìn)行正面的列舉與反面的排除，盡可能地排除政府非公共利益的征地行為，這一模式對(duì)于當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)意義巨大。其次，需要認(rèn)識(shí)到，僅僅依靠實(shí)體法對(duì)于公共利益的列舉并不能完全有效地解決現(xiàn)實(shí)問題，而更需要程序性法律制度在公共利益界定機(jī)制中較為靈活變通地發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)的審查程序以及社會(huì)大眾的民主參與程序。構(gòu)建體系化的公共利益界定機(jī)制意味著應(yīng)當(dāng)從法律實(shí)體與法律程序兩個(gè)方面同時(shí)入手，在堅(jiān)持實(shí)體法對(duì)于公共利益相關(guān)界定的同時(shí)，通過相關(guān)程序性法律制度靈活有效地進(jìn)行變通，如此實(shí)現(xiàn)公共利益的合理界定，從根本上制約政府的征地權(quán)力，有效平衡公共利益與個(gè)人利益。

3.結(jié)語

當(dāng)下中國處于社會(huì)發(fā)展的過渡狀態(tài)，社會(huì)各主體的利益互相交織、沖突，現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜，而征地問題又是復(fù)雜情境下的“其中一最”。本文僅僅從國家立法層面對(duì)于公共利益的界定機(jī)制做了淺顯的總結(jié)并闡述了一定的觀點(diǎn)，真正做到合理有效地解決中國征地問題需要合理的立法規(guī)范，但必須認(rèn)識(shí)到，立法規(guī)范僅僅是征地問題形成中較為重要與明顯的一環(huán)。在中國社會(huì)日益發(fā)展的過程中，征地矛盾的解決，除了立法層面的規(guī)制，仍然需要社會(huì)各層面的制度設(shè)計(jì)協(xié)同發(fā)揮作用，當(dāng)然更有賴于社會(huì)各主體切實(shí)落實(shí)相關(guān)制度規(guī)范，做到各司其職。

注釋：

[1]參見：江濟(jì)洋，《如何破解征地糾紛中公共利益的難題》，《管理觀察》總第442期。

[2]劉宗勁，《中國征地制度中的公共利益：異化、反思及超越》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2009年第lO期，第62頁。

[3]劉新華，《對(duì)完善我國征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第39卷（第27期）。

[4]參見：劉新華，《對(duì)完善我國征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第39卷（第27期）。