PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的探究

【摘要】：由于PPP融資模式的引進，促進了我國政府部門職能的轉(zhuǎn)變，在很大程度上解決了基礎設施和公共服務項目建設的資金缺口問題，加快了我國政府與社會資本的共同發(fā)展，但由于我國引進PPP投融資模式時期較晚，在PPP的推廣過程中仍存在許多問題，社會資本需要得到政府部門的大量支持，相關法律法規(guī)的完善，政府與社會資本共擔風險、共享利益，從而加速我國經(jīng)濟的發(fā)展。

【關鍵詞】：PPP模式；社會資本；政府扶持；基礎設施

1.PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

1.1國外PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式是1982年由英國政府提出的，是指私營企業(yè)與政府簽訂的基礎設施和公共服務建設項目的長期協(xié)議。PPP模式在國外發(fā)展相當成熟，已經(jīng)形成很有借鑒意義的模式，主要有英國模式、美國模式等。其中英國模式是最典型、最前端、最完善的模式。其最大的特點在于對PPP模式運作范圍進行明確界定：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）和公共不動產(chǎn)管理等是首選，政府給予優(yōu)先支持。美國PPP模式也有很大的亮點，其主要啟示在于法律法規(guī)保障措施完善，以合同為核心貫穿整個項目運作過程，并且通過合同來確定利益相關方的權責劃分以及利益分配。這些經(jīng)驗對于我國在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。

1.2國內(nèi)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年中央政府開始大規(guī)模推廣PPP模式以來，經(jīng)過三年的政策動員、知識普及和項目跟進，PPP在中國已成燎原之勢。過去的三年，我國PPP改革工作成果顯著，項目數(shù)量大幅增加，落地率穩(wěn)步提高。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《中國PPP模式運營情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》整理數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，我國入庫的PPP項目達到12287個，累計投資金額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元，落地率34.5%。其中，國家示范項目已簽訂PPP項目合同進入執(zhí)行階段的示范項目464個，投資額達11900億元，落地率66.6%。

2.PPP項目在我國發(fā)展存在的問題

經(jīng)過近10年的發(fā)展，PPP模式取得了一定的成效，但相比而言，成功率還是比較低，數(shù)據(jù)顯示有近70%的PPP模式在運作初期和執(zhí)行過程中困難重重。這主要是目前PPP模式存在的問題帶來的。

2.1 投資-收益周期長

PPP模式涉及的項目多為基礎設施建設，這種項目最大的特點就是投資周期長，收益回報慢，加之與人們的日常生活緊密相關，是政府提供公共產(chǎn)品的主要形式，相關制度、保障沒有配套，但融資風險卻依舊存在，經(jīng)營中虧損風險加大，投資人投資預期就會降低。

2.2項目運營難度大、成本高

PPP模式參與的項目與公共設施有關，這種公共設施除了建設周期長以外，后期運作也是長期工程。在地方政府引資的初期，企業(yè)大量資本注入，成為項目建設資金主要來源。而公共設施項目后期的運作同樣需要大量資金投入，而且相比較于初期建設費用，后期運作費用也相對較高，這部分資金是政府公共財政補貼。資金來源不同，因此在項目實施過程中企業(yè)和政府就存在博弈問題。博弈結果可能會導致后續(xù)運營成本高攀，以及運營的風險出現(xiàn)。

2.3 地方政府資助力度有限

國家對于地方政府承擔的公共服務給予財政支持，但地方政府過多地參與市場行為，造成地方政府逐漸成為市場主體，為了地方財政收入，將本應以PPP融資模式的公益項目市場化，以期獲得地方政府收益最大化。因此公益項目缺少了政府財政支出，變成了由市場運作的產(chǎn)物。

2.4 相關法律法規(guī)保障欠缺

目前中國還沒有有關PPP應用完備的法律法規(guī)。另外，地方政府對于PPP項目實施法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)差異，實施起來也是千差萬別，造成地區(qū)之間聯(lián)動效應差，甚至相互矛盾。由于中國引入PPP模式較晚，其發(fā)展水平和規(guī)模與國外也是有差距的，因此相關法律法規(guī)的完善程度遠不如國外，出現(xiàn)一些涉外的項目就存在國別差異，實施起來甚至發(fā)生糾紛時，解決的難度就更大。

3.PPP模式在我國的發(fā)展對策建議

3.1 健全PPP法律法規(guī)制度

PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

3.2 加大地方政府扶持力度

地方政府在PPP 項目定價時要同時考慮自身財政支出和社會資本收益兩個因素，政府機構應定期審計，加強財政支出管控，放權給市場，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟作用，完善政府的價格調(diào)整機制，維護公共利益，保障社會資本的投資回報率。加強地方政府財政扶持力度，出臺更多的優(yōu)惠政策吸引投資者，允許社會資本進行廣告投入，讓利給對方，在政府財政支出的范圍內(nèi)給予財政補貼，促使社會資本的正常運轉(zhuǎn)。

3.3 公平分配風險與收益

政府與社會資本的合作，其特點之一就是利益共享、風險共擔。對于PPP模式推進過程中產(chǎn)生的風險，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中對風險的分配原則和要求，應在政府和社會資本間合理分配風險。由社會資本承擔的風險，私人部門要獨立承擔，由政府承擔的風險，政府不能逃避，對于兩者共同承擔的風險兩者要共擔責任。同樣，收益也是如此，屬于企業(yè)所得，政府不得占有；分配給政府的收入，企業(yè)不得覬覦。在PPP模式中，參與者所承擔的風險與獲得的收益往往與他們的付出相匹配，面臨的風險越大，為應對風險做出的努力就越多，獲得的收益也該越多；反之，承受的風險越小，付出的努力小，獲得的收益就相對少一些。因此，在PPP模式的運行過程中，應公平分配風險與收益。

4.總結

PPP投融資模式解決了我國地方政府進行基層設施和公共服務項目的建設問題，政府與社會資本合作，同時使社會資本獲取了經(jīng)濟效益并樹立了企業(yè)良好形象，雙方共同合作，實現(xiàn)了各自的目標。我國應加強PPP投融資模式的推廣和運行，充分利用現(xiàn)有資源，促進我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。

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