淺析如何提升行政司法公信力

本文闡述了行政司法領(lǐng)域存在的執(zhí)行難、行政干預(yù)司法、行政訴訟機(jī)制不完善及行政訴訟呈現(xiàn)“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）態(tài)勢(shì)等問題及這些問題的存在對(duì)司法公信力造成巨大威脅和損害。本文通過建立訴訟外機(jī)制和完善內(nèi)部機(jī)制提升行政司法公信力的思路，并提出了以下舉措：1、完善訴訟機(jī)制，為行政權(quán)運(yùn)行提供司法支持；2、細(xì)化約束機(jī)制，提高違法成本，推進(jìn)將行政訴訟因素納入行政權(quán)考核體系；3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預(yù)司法的問題；4、加強(qiáng)媒體公關(guān)，增強(qiáng)法律信仰，樹立全面的發(fā)展觀。最后，作者相信通過遵循正確的思路，司法機(jī)關(guān)定能在司法改革和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的道路上有所作為。

一、行政司法領(lǐng)域存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

行政訴訟法頒布實(shí)施二十多年來，為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，維護(hù)行政相對(duì)人與賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)提供了法律保障。數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國法院系統(tǒng)共審結(jié)一審行政案件62.4萬件，同比上升32.4%；審結(jié)國家賠償案件8684件，決定賠償金額2.18億元。雖然行政司法審判工作取得了不小的進(jìn)步，但存在以下三個(gè)長(zhǎng)期性問題亟待解決：

1、存在執(zhí)行難和行政干預(yù)司法的現(xiàn)象。執(zhí)行難是指人民法院的生效裁判文書得不到完全執(zhí)行，行政訴訟當(dāng)事人拒不履行法院判決、裁定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政相對(duì)人尤其是非行政機(jī)關(guān)作為行政相對(duì)人時(shí)，其合法權(quán)益往往難以兌現(xiàn)。

2、行政訴訟機(jī)制不完善。近年來，隨著各級(jí)黨委政府和法院的重視，各地陸續(xù)出臺(tái)文件規(guī)定了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度：2006年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》明確提出“倡導(dǎo)并鼓勵(lì)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴”。

3、行政訴訟呈現(xiàn)“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）的態(tài)勢(shì)。以2005年的江蘇省為例，在2005年一審行政案件收案總數(shù)較大幅度下降、同比降幅為15.29%的情況下，2005年的二審行政案件收案總數(shù)達(dá)1722件，升幅為19.83%，上訴率為39.23%，與2004年27.74%的上訴率相比高出了11.49個(gè)百分點(diǎn)。2012年湖北省法院系統(tǒng)共受理各類行政案件3000件，其中行政機(jī)關(guān)敗訴的約占15%，但上訴率為60%-70%，申訴率為30%。

（二）原因分析

上述問題的產(chǎn)生有多層次的原因，分析如下：

一是在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，受歷史因素影響，法治優(yōu)先的理念在行政機(jī)關(guān)中未得徹底貫徹。有些被告在行政行為確有錯(cuò)誤時(shí)仍不積極面對(duì)問題、解決糾紛，甚至在法律文書生效后拒不履行。這種訴訟心理也直接影響了行政訴訟被告的訴訟行為，具體表現(xiàn)就是“兩高一低”。

二是在現(xiàn)有體制領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等資源上的客觀聯(lián)系為行政干預(yù)司法提供了條件。具體表現(xiàn)為：一般而言，地方司法機(jī)關(guān)和地方政府的管轄區(qū)域都是以行政區(qū)劃來劃分的，這也決定了二者的轄區(qū)是基本重合的。

二、解決思路探析及舉措

解決思路探析

誠然，以上列舉問題的存在對(duì)人民法院司法公信力的消極影響是顯而易見的。其中既有歷史造成的意識(shí)因素，又有現(xiàn)實(shí)的制度因素，還有違法成本過低及其他法外因素的影響。司法機(jī)關(guān)采取何種方式推進(jìn)司法公信力建設(shè)更加穩(wěn)妥？筆者認(rèn)為，建設(shè)社會(huì)主義法治國家主體的多樣性決定了提升司法公信力的方式不應(yīng)單一，司法機(jī)關(guān)更不宜采取“單邊主義”行動(dòng)。理由是：

1、行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)是歷史和現(xiàn)實(shí)的規(guī)律，需正視。在過去的幾千年高度集權(quán)社會(huì)中，行政權(quán)在社會(huì)中占據(jù)了主導(dǎo)地位，其對(duì)社會(huì)心理和普遍觀念形成及影響是不容忽視和極難改變的客觀存在。正是因?yàn)樯婕叭祟愓紊鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、生活的不同層次和各個(gè)方面，所以其影響力滲透之深是其他任何權(quán)力無法相比的，社會(huì)生活的紛繁復(fù)雜也要求行政權(quán)的這種滲透必須是廣泛和深遠(yuǎn)的。因此，行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)存在即是“合理”，它是由權(quán)力、政治、和法律的屬性和生產(chǎn)力的發(fā)展所決定的，是已經(jīng)形成的社會(huì)規(guī)律。

2、優(yōu)化行政權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能的需要。行政司法領(lǐng)域的改革和公信力的提升應(yīng)當(dāng)著眼于通過借助行政外力，從優(yōu)化行政權(quán)運(yùn)行和降低行政、司法成本的角度，通過規(guī)范行政當(dāng)事人的訴訟行為、使法院生效裁判文書得到執(zhí)行的途徑來實(shí)現(xiàn)。

3、司法公信力的建設(shè)不是一朝一夕能夠完成，也不是僅憑司法機(jī)關(guān)一家的宣傳能夠達(dá)到，而是需要包括司法、行政機(jī)關(guān)和媒體各類社會(huì)團(tuán)體在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，來穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施的。

（二）措施

怎樣結(jié)合司法實(shí)踐，搭橋行政權(quán)，從規(guī)范和優(yōu)化行政權(quán)的行使、降低行政運(yùn)行成本、推進(jìn)行政審判改革的角度來提升司法公信力之目的呢？以下分述幾點(diǎn)措施：

1、完善訴訟機(jī)制，為行政權(quán)運(yùn)行提供司法支持。

一要將行政權(quán)領(lǐng)域已經(jīng)形成的行政首長(zhǎng)出庭責(zé)任制納入行政訴訟法。在法律由于自身的滯后性不能適應(yīng)時(shí)代需求時(shí)，可能產(chǎn)生外部的力量或在外部出現(xiàn)一些現(xiàn)象，為法制建設(shè)指明方向。目前不少地區(qū)的政府已經(jīng)明顯加快了建設(shè)法治政府的進(jìn)程，將行政首長(zhǎng)出庭作為一項(xiàng)公務(wù)員義務(wù)，這表明行政權(quán)和司法權(quán)在尊重法律程序這點(diǎn)上達(dá)成了一致。

二要設(shè)立行政訴訟公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和行政建議制度，深度融入法治型政府建設(shè)。實(shí)踐中，行政訴訟代理制度不完善是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率低的一個(gè)重要原因。如何解決這一矛盾？筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮服務(wù)職能，利用法學(xué)界和律師界的力量，參與法治政府建設(shè)。

（三）細(xì)化約束機(jī)制，提高違法成本，推進(jìn)將行政訴訟因素納入行政權(quán)考核體系。

一要以考核反促執(zhí)行。與訴訟過程相比，有效的執(zhí)行可防止隱形敗訴的出現(xiàn)，它對(duì)行政相對(duì)人的意義更大、更直接。將是否執(zhí)行司法文書作為干部遵守法紀(jì)和“德”（法律道德）考核評(píng)分的一個(gè)方面，作為是否參與危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的考核中的一項(xiàng)指標(biāo)。山東省日照市對(duì)將行政訴訟納入行政績(jī)效考評(píng)評(píng)分已有所探索：對(duì)于市直單位，行政訴訟每敗訴1起，扣1分。

二要以人事權(quán)促行政執(zhí)行。在外部監(jiān)督上，可參照行政首長(zhǎng)出庭負(fù)責(zé)制實(shí)施辦法，由省級(jí)以上的組織部門和辦公廳直接下文，各地遵照?qǐng)?zhí)行，監(jiān)察部門對(duì)執(zhí)行情況予以監(jiān)督。并可考慮將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴和執(zhí)行司法機(jī)關(guān)生效裁判文書納入重大行政決策實(shí)施評(píng)價(jià)制度，形成“有績(jī)必獎(jiǎng)、有過必問、有責(zé)必究的行政問責(zé)制與行政評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制”，提高內(nèi)部行政決策水平。

三要完善處罰體系。現(xiàn)行行政訴訟法第五十六條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)。

3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預(yù)司法的問題。

審判回避指的是A行政區(qū)域內(nèi)的A行政機(jī)關(guān)為被告時(shí)，該行政機(jī)關(guān)區(qū)劃內(nèi)的A法院對(duì)該案不享有管轄權(quán)，而另由B行政區(qū)劃內(nèi)的B法院對(duì)該行政案件予以審理，這種地域回避式的交叉審理能夠在一定程度上減少地方行政機(jī)關(guān)對(duì)法院行政審判工作的干預(yù)。如果采取審判回避方式仍然不能消除該行政影響，則可有AB區(qū)共同的上級(jí)法院D法院提審或者由D法院指定與AB同級(jí)的C法院進(jìn)行審理。

4、加強(qiáng)媒體公關(guān)，增強(qiáng)法律信仰，樹立全面的發(fā)展觀。

一要擅用媒體進(jìn)行宣傳教育。美國法學(xué)家伯爾曼曾就法律信仰論述道：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！?/p>

二要注重對(duì)象和層次。在行政司法領(lǐng)域，要以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)和對(duì)象進(jìn)行宣傳法治理念，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的工作人員從經(jīng)濟(jì)法治政治環(huán)境全面發(fā)展的高度來理解人的全面發(fā)展，包括人和社會(huì)共同生活于其中的各自自然環(huán)境的、政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)歷史文化的諸多方面”，從而真正讓法律不僅被遵守，而且讓公平正義看得見、被感受。

結(jié)語：司法改革既要恪守規(guī)律，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，摒棄過時(shí)的理念甚至在過去很長(zhǎng)時(shí)間、很多經(jīng)典著作提到過、已經(jīng)被證明過非常多次的規(guī)律，這需要勇氣，需要撕裂我們已有思維或記憶的勇氣，更需要敢于實(shí)踐的勇氣。只有如此，我們的司法工作才能進(jìn)行得更加順暢、穩(wěn)妥。凡事有經(jīng)有權(quán)，在經(jīng)難以發(fā)生變化時(shí)，則需用新的變?nèi)ピ黾痈淖兘?jīng)的力量，從而建立新的經(jīng)，行政司法領(lǐng)域公信力的提升亦是如此。

（作者單位：太原科技大學(xué)）