新型城鎮(zhèn)化視域下的特色小鎮(zhèn)建設

特色小鎮(zhèn)建設是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措。本文從新型城鎮(zhèn)化角度，闡述了建設特色小鎮(zhèn)的重要意義，結合旌德縣實際，通過分析特色小鎮(zhèn)建設存在的問題，提出了明確小鎮(zhèn)定位、強化產(chǎn)業(yè)支撐、突出市場作用、完善體制機制等方面的對策建議。

2016年2月，國務院頒發(fā)《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。同年7月住建部、發(fā)改委、財政部發(fā)布《關于做好2016年特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》，將特色小鎮(zhèn)建設提升到國家戰(zhàn)略層面。之后，各省市縣也從不同層面出臺支持特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的政策，這些均為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展機遇。

一、新型城鎮(zhèn)化及特色小鎮(zhèn)的基本含義

（一）新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。

（二）特色小鎮(zhèn)，是指相對獨立于市區(qū)，通過對小城鎮(zhèn)功能結構的完善、產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、歷史文脈的傳承、文化內(nèi)涵的塑造、自然生態(tài)的保護以及景觀形象的打造，形成融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、生態(tài)、社區(qū)功能于一體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。它不是行政區(qū)劃單元上的一個鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一個區(qū)，具有特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特征。

二、特色小鎮(zhèn)建設的意義

改革開放以來，我國城市化進程加快，城市面貌煥然一新。大中城市發(fā)展過快，出現(xiàn)了交通擁堵問題、房價問題、及各種基礎設施的供給問題。特色小鎮(zhèn)的提出，對當前城市化發(fā)展路徑提出了一種新的戰(zhàn)略性選擇，是一種新型城鎮(zhèn)化道路。

（一）建設特色小鎮(zhèn)，有助于推動新型城鎮(zhèn)化

2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出“具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃引導、市場運作，培育成為文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工、交通樞紐等專業(yè)特色鎮(zhèn)?！碧厣℃?zhèn)建設正是在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下提出的，是推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要途徑。通過發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民就近就業(yè)。旌德縣白地鎮(zhèn)發(fā)展以宣硯及相關產(chǎn)業(yè)為龍頭的健康制造產(chǎn)業(yè)，為鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展提供了強大動力。該鎮(zhèn)當?shù)厝罕娨浴肮?農(nóng)戶”的形式參與到宣硯產(chǎn)業(yè)手工制作中，2016年至少增收500萬元。黃山膠囊公司2016年為地方經(jīng)濟貢獻利稅0.87億元，帶動700人就業(yè)。

（二）建設特色小鎮(zhèn)，有助于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體發(fā)展速度、發(fā)展水平都慢于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受的醫(yī)療、教育等公共服務質(zhì)量遠不如城市居民所享受的。政府通過制定特色小鎮(zhèn)建設規(guī)劃，向小鎮(zhèn)提供政策指導和資金投入，改善公共基礎設施，招引社會資本投資興業(yè)，為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)崗位，增加他們的收入，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，從而有助于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2016年旌德縣白地“宣硯小鎮(zhèn)”投資了1.5億元建設黃山東大門旅游集散中心，作為宣硯小鎮(zhèn)商貿(mào)服務基地，加強路網(wǎng)等基礎設施建設，改造景觀節(jié)點、沿街立面，使宣硯特色與集鎮(zhèn)風貌融為一體，提高了該鎮(zhèn)輻射帶動鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的能力。

（三）建設特色小鎮(zhèn)，有助于促進產(chǎn)業(yè)集聚

以特色小鎮(zhèn)建設為契機，以特色產(chǎn)業(yè)為核心，促使小鎮(zhèn)原有的特色產(chǎn)業(yè)在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)土地、資本、信息、人才等要素共享，產(chǎn)生聚集效應，提高企業(yè)競爭力。旌德縣白地鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)劃定2.66平方公里作為宣硯小鎮(zhèn)建設規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃區(qū)以宣硯文化產(chǎn)業(yè)園為主體，打造宣硯加工、文房四寶工藝展示和終端體驗、文化藝術交流及原生態(tài)餐飲服務綜合體，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用。該項目總投資1.5億元，園區(qū)占地60畝，2015年初一期工程投入使用，2017年二期工程開工建設。旌德縣旌陽鎮(zhèn)的靈芝健康小鎮(zhèn)依托7家靈芝相關產(chǎn)業(yè)企業(yè)，以靈芝產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，涵蓋生物醫(yī)藥、中藥保健、健康食品、健康用品等，并延伸至健康服務、健康休旅等健康產(chǎn)業(yè)，將逐漸形成靈芝及相關產(chǎn)品種植研發(fā)、檢測檢驗、生產(chǎn)銷售、產(chǎn)品交易的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。

（四）建設特色小鎮(zhèn)，有助于保護傳統(tǒng)文化

2017年7月，住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設部關于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色若干問題的通知》，明確表示特色小鎮(zhèn)的建設，應尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局、不盲目拆老街區(qū)，保持小鎮(zhèn)宜居尺度、不盲目蓋高樓，傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化。這有利于小城鎮(zhèn)加強文化遺存和歷史遺跡保護，傳承有價值的傳統(tǒng)民俗和文化習俗。旌德縣白地鎮(zhèn)“宣硯小鎮(zhèn)”建設宣硯文化產(chǎn)業(yè)園，保護和傳承宣硯文化，通過文旅融合，吸引游客前來旅游觀光，傳播宣硯文化和以宣硯制作所展示的精雕細琢的工匠文化。2016年游客接待量超過20萬人次。宣硯公司通過“互聯(lián)網(wǎng)+眾創(chuàng)”，同清華美院等高校開展產(chǎn)學研合作，為“書法進課堂”提供100萬方的學生硯。

（五）建設特色小鎮(zhèn)，有助于推動生態(tài)文明建設

特色小鎮(zhèn)建設強調(diào)生態(tài)文明理念，以生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好為目標，突出生態(tài)環(huán)境保護，打造宜居宜業(yè)宜游的空間。旌德縣白地鎮(zhèn)結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)風貌和美麗鄉(xiāng)村建設編制特色小鎮(zhèn)專項規(guī)劃，把生態(tài)文明建設擺在突出位置。2016年，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水和垃圾收集處理系統(tǒng)，集鎮(zhèn)污水集中處理率達到90%以上，垃圾無害化處理率達到90%。

三、旌德縣特色小鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀

2016年以來，旌德縣十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合自身特點，開展特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建工作，如養(yǎng)生慢城旌陽鎮(zhèn)、賞石小鎮(zhèn)孫村鎮(zhèn)、茶香小鎮(zhèn)廟首鎮(zhèn)、宣硯小鎮(zhèn)白地鎮(zhèn)、木活字小鎮(zhèn)版書鎮(zhèn)、靈芝小鎮(zhèn)云樂鄉(xiāng)等。2017年6月，旌德縣印發(fā)了《旌德縣加快特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育工作方案》，設立縣級專項資金5000萬元，明確了特色小鎮(zhèn)建設“三步走”戰(zhàn)略。第一步梳妝打扮階段（2016年），要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地開展“兩治理一加強”整治建設，重點做好特色小鎮(zhèn)整體規(guī)劃和風貌設計，完善基礎設施建設，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色風貌。第二步整容塑型階段（2017年），要求在入選的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，開展“4個1”項目建設，即建設一條主體街道、搭好一個主題平臺、打造一個3A級以上主題景區(qū)、培育一個主導產(chǎn)業(yè)。第三步內(nèi)涵提升階段（2018年），要求緊扣主題，融合特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)四項功能，全面提升特色小鎮(zhèn)內(nèi)生動力。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“健康主題、人文底蘊、實物承載、重在風貌”的要求確定特色小鎮(zhèn)主題，根據(jù)“主題要鮮明、規(guī)劃要先行、當前抓風貌、產(chǎn)業(yè)是核心”的原則創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，一批獨具特色、產(chǎn)城融合、惠及群眾、具有徽風皖韻的特色小鎮(zhèn)建設已初見成效。2016年10月旌陽鎮(zhèn)由國際慢城聯(lián)盟授牌“國際慢城”；2017年9月該鎮(zhèn)的靈芝健康小鎮(zhèn)入圍安徽省第一批特色小鎮(zhèn)名單。2016年10月白地宣硯小鎮(zhèn)成為首批國家級特色小鎮(zhèn)；三溪騎行小鎮(zhèn)先后舉辦了“健康安徽江淮行自行車越野賽”、“徽游鐵騎摩托車越野賽”等活動。

四、旌德縣特色小鎮(zhèn)建設存在的問題

（一）對特色小鎮(zhèn)的定位存在偏差。從浙江省特色小鎮(zhèn)建設的實踐看，特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元上的一個鎮(zhèn)，而是相對獨立于市區(qū)，按照“五大發(fā)展理念”，以特色產(chǎn)業(yè)為主導，集產(chǎn)業(yè)支撐、文化旅游和居住生活等功能于一身“產(chǎn)、城、人、文”有機融合的特定區(qū)域。如杭州市上城區(qū)玉皇山南基金小鎮(zhèn)，以前是一個城中村，村內(nèi)原是一些舊廠房、舊倉庫、舊民居，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃改造，吸引私募機構進駐辦公。通過配套和完善醫(yī)療、教育等基礎設施，實現(xiàn)產(chǎn)城人的融合。截止2017年5月底，小鎮(zhèn)已集聚各類金融機構1556家。目前，旌德縣對特色小鎮(zhèn)的認識局限于行政區(qū)劃的概念上，把特色小鎮(zhèn)建設置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體規(guī)劃內(nèi)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確一個特定區(qū)域用于特色小鎮(zhèn)建設。

（二）部分小鎮(zhèn)建設產(chǎn)業(yè)帶動作用不足。產(chǎn)業(yè)特色是特色小鎮(zhèn)的核心。產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的最重要因素。目前，旌德縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在打造特色小鎮(zhèn)過程中缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐或產(chǎn)業(yè)特色不突出，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用。

（三）缺少專業(yè)人才隊伍。目前，旌德縣的特色小鎮(zhèn)建設尚處于起步階段，缺少特色小鎮(zhèn)建設、管理的專業(yè)人才隊伍，對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎、市場吸引力、品牌效應、投入產(chǎn)出比等方面缺乏深入研究。

（四）對特色小鎮(zhèn)公共服務基礎設施建設投入不足。特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)、文化、公共服務的綜合體，不只是包括水電路網(wǎng)等基礎設施，還應提供良好的醫(yī)療、教育、公共交通等基本公共服務。旌德縣特色小鎮(zhèn)建設處于初創(chuàng)期，政府是推動特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的主體，受財力限制，政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、交通配套設施建設等方面的投入不足，不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對基本公共服務的需求。

五、推進旌德縣特色小鎮(zhèn)建設的對策建議

（一）明確小鎮(zhèn)定位，凸顯小鎮(zhèn)特色。特色小鎮(zhèn)建設的關鍵是保持小鎮(zhèn)的鮮明的“特色”。一是突出特色小鎮(zhèn)作用。特色小鎮(zhèn)應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分區(qū)域，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應在土地、城建、產(chǎn)業(yè)和設施配套等方面優(yōu)先考慮特色小鎮(zhèn)建設。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人口集聚、資源稟賦、人居環(huán)境、空間布局、地域風貌的實際情況，做好小鎮(zhèn)發(fā)展方向的定位，發(fā)揮小鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域經(jīng)濟中的主導作用。二是深挖文化內(nèi)涵。注重文化的挖掘與傳承，保護具有地域特色的建筑景觀，保護和傳承傳統(tǒng)民俗。三是凸顯生態(tài)文明理念。注重生態(tài)環(huán)境保護，保存鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村原風原貌。

（二）強化產(chǎn)業(yè)支撐，增強特色小鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力。根據(jù)旌德縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，可以重點從以下幾個方面打造特色小鎮(zhèn)。一是打造精致農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)。旌德縣山多田少，不適合發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，可以充分利用生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，打造具有皖南山區(qū)特色的精致農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)。二是打造旅游觀光小鎮(zhèn)。利用河、湖、山、田等自然景觀，挖掘旅游資源，持續(xù)開展景區(qū)“創(chuàng)A”行動，打造多個3A級以上景區(qū)，建設以景區(qū)為平臺的旅游觀光小鎮(zhèn)。三是打造康養(yǎng)小鎮(zhèn)。重點在生態(tài)優(yōu)良、交通便捷的城鄉(xiāng)結合部，打造以“適宜居住、健康養(yǎng)生”為主題的康養(yǎng)小鎮(zhèn)。

（三）突出市場作用，構建特色小鎮(zhèn)建設社會化平臺。作為經(jīng)濟轉型升級和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形態(tài)，特色小鎮(zhèn)需要以基礎設施投入為前提，而穩(wěn)定的資金來源以及持續(xù)的運營管理是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的必備條件。發(fā)揮市場主體的積極性、引導企業(yè)參與小鎮(zhèn)建設，構建可持續(xù)的運營模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展至關重要。在資金上可采用PPP合作模式，研究設立特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導基金，發(fā)揮財政資金導向和杠桿放大作用，最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設，逐步形成多方參與、良性互動的特色小鎮(zhèn)建設模式。

（四）完善體制機制，落實特色小鎮(zhèn)建設責任。一是加強溝通協(xié)調(diào)。2017年6月，旌德縣成立了特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建工作領導小組，還應形成定期溝通協(xié)調(diào)機制，研究解決工作中遇到的困難和問題。二是推進創(chuàng)建工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建的責任主體，要搞好規(guī)劃建設，建立工作推進機制，確保取得工作實效。三是完善監(jiān)督考核機制。制定科學的審批流程與評估標準，按照成熟一批上報一批，驗收合格后給予相關財政補貼。對已經(jīng)批建的特色小鎮(zhèn)，加強指導和監(jiān)管。對已經(jīng)掛牌的特色小鎮(zhèn)，定期復核，形成“能上能下”的機制。四是樹立開放合作理念。招引專業(yè)團隊，依托優(yōu)質(zhì)投資主體，對小鎮(zhèn)進行建設和運營，解決規(guī)劃層次不高、專業(yè)人才缺乏、管理經(jīng)驗不足等問題。

（五）完善公共基礎設施建設，增強特色小鎮(zhèn)活力。按照“產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)”功能融合的理念，加大醫(yī)療、教育、文娛等公共基礎服務設施建設投入，落實政府提供公共服務的職能，把特色小鎮(zhèn)打造成宜居宜業(yè)宜游宜商的平臺，保持特色小鎮(zhèn)活力。（作者單位為中共旌德縣委黨校）