新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村住宅區(qū)的構(gòu)建

洞庭湖平原、江漢平原、長(zhǎng)三角、珠三角等廣大平原地區(qū)的農(nóng)村居民住宅，除交通發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)條件較好或政府扶持得到了改造外，大部份住宅還是上世紀(jì)八、九十年代所建，磚木結(jié)構(gòu)的平房占多數(shù)，危房、空置房、老少留守房占一定的比例。

一、農(nóng)村住宅現(xiàn)狀與特點(diǎn)

其居民住宅特點(diǎn)是：大多數(shù)居民住宅以戶為建制，呈線狀型，大部份的村莊建設(shè)用地構(gòu)件是：村級(jí)公路+曬坪+住宅+后檐延伸地+相鄰間距，低洼地區(qū)附帶溝渠，小水塘（土被取出用于填屋基），占地量大，利用率低。以地處南洞庭的沅江市草尾鎮(zhèn)為例，經(jīng)對(duì)該鎮(zhèn)五個(gè)村六個(gè)具有代表性組的實(shí)地勘測(cè)調(diào)查，居民線建設(shè)用地的組成構(gòu)件是：村級(jí)公路寬3.5米-曬平寬5米-宅基地寬11米-后檐延伸地寬4米-小坑塘寬8米-公私溝寬3米，建設(shè)用地均寬20.0米，實(shí)測(cè)長(zhǎng)度（六個(gè)組）3665米，有房屋187棟，198戶，住732人，戶平3.7人，居民建設(shè)用地與閑置地的數(shù)據(jù)如下：

在調(diào)查的五村六個(gè)組187棟農(nóng)村住宅中，磚瓦平房有111棟，占59.3%，破舊危房16棟占8.5%，空置房19棟占10.2%（部份全家長(zhǎng)年在外經(jīng)商或打工，有的已在城鎮(zhèn)購(gòu)房安家），老少留守房28棟占15%，調(diào)查中有68棟準(zhǔn)備在近三年內(nèi)進(jìn)行改造，占總棟數(shù)的36%，依據(jù)當(dāng)前農(nóng)村居民的居住現(xiàn)狀、特點(diǎn)和調(diào)查分析，結(jié)合部份經(jīng)濟(jì)條件較差的想改變現(xiàn)狀居住環(huán)境的群眾心聲，本人認(rèn)為以行政村或幾個(gè)行政村（小行政村三個(gè)適宜）為一單位，設(shè)建新區(qū)，以小區(qū)形式集中居住成為可能，以鎮(zhèn)為單位建立小區(qū)，提供優(yōu)惠政策，吸引農(nóng)村居民搬遷已備條件：

二、創(chuàng)農(nóng)村新居可行性分析

1、農(nóng)村住宅中，真正用于生活的空間不大，大部份空間用于農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)機(jī)具、肥料的倉(cāng)儲(chǔ)地及禽畜的棚欄用地，隨著大機(jī)械耕種和專業(yè)化養(yǎng)殖，土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)代設(shè)備新事物的實(shí)現(xiàn)，這部份用地已經(jīng)多數(shù)閑置，為農(nóng)村居民住小區(qū)提供了條件。

2、大部分農(nóng)村勞動(dòng)力已從田土中解放出來(lái)，從事其它行業(yè)的工作，隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入的不斷提高，大部份農(nóng)民有了一定的儲(chǔ)蓄，為在小區(qū)居住有了資金保障。

3、農(nóng)村空置房、留守房的大部份人員長(zhǎng)期在外，既不放心在家親人的生存生活，又向往城市那種群體生活，在城鎮(zhèn)購(gòu)房資金不足，回鄉(xiāng)建房又不愿意，村莊小區(qū)化對(duì)他們有吸引力。

4、老少留守房越來(lái)越多，老的孤獨(dú)，小的孤單，是線狀農(nóng)村居民點(diǎn)的生存現(xiàn)狀，教育醫(yī)療、供水用電、交通信息、安全清潔、人文環(huán)境等公共設(shè)施和服務(wù)，較大的落后于城市和城鎮(zhèn)郊區(qū)，并且近期難以改變，實(shí)施農(nóng)村小區(qū)后，這一差距將變?yōu)榱恪?/p>

三、農(nóng)村新居模式解構(gòu)

新居模式之一：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃布局，以在不侵害基本農(nóng)田的情況下，選擇村莊中最理想的位置（也應(yīng)是村莊建設(shè)規(guī)劃的布局點(diǎn)）規(guī)劃建新區(qū)，規(guī)劃要起點(diǎn)高，融入城市、農(nóng)村和當(dāng)?shù)仫L(fēng)情特色，要公示，符合大多數(shù)小區(qū)居民的意愿，步梯房，四層為宜，底層設(shè)計(jì)為車庫(kù)倉(cāng)儲(chǔ)兩用，新居套房的平面圖，設(shè)計(jì)方案要有三套以上，提供居民參考選擇。

新居模式之二：用本鎮(zhèn)農(nóng)民舊住宅，置換本鎮(zhèn)小區(qū)新商品住宅。工作方式是：鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)，國(guó)土資源等部門配合，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投入，依據(jù)國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民原宅基地還耕后的土地作為建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)流通，賣給需求方，該模式已準(zhǔn)備在草尾鎮(zhèn)進(jìn)行試驗(yàn)。

新居模式的資金來(lái)源：1、農(nóng)戶自籌一部份。2、舊宅基地還耕中的新增耕地納入增減掛鉤項(xiàng)目，市場(chǎng)運(yùn)作（作為建設(shè)用地指標(biāo)掛牌交易）解決一部份。3、整合國(guó)家、政府投入提供一部份。如危房改造 、沼氣設(shè)施投入，農(nóng)村道路、水電等國(guó)家政府投入，用于小區(qū)公益設(shè)施建設(shè)。

創(chuàng)農(nóng)村新居試驗(yàn)：2011年8月，本人一篇《農(nóng)村農(nóng)民集中居住與土地資源節(jié)約利用的可行性調(diào)查與分析》的材料，在《益陽(yáng)內(nèi)參》第九期刊發(fā)后，益陽(yáng)市委按該方式于2012年初在草尾鎮(zhèn)新安村啟動(dòng)試驗(yàn)，試驗(yàn)情況如下：該村有農(nóng)戶近640戶，自愿報(bào)名申請(qǐng)并簽訂合同的有210余戶，第一期規(guī)劃小區(qū)新居313套（戶），總用地量34932m2 （52.4畝），戶均占地111.6m2 （0.17畝），戶均建筑面積160m2 （住宅135m2 ，倉(cāng)儲(chǔ)25m2 ），戶均建筑占地24m2 ，公益綠化占地87.6m2 ，住宅占地只有總用地面積的21.5%。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的公益事業(yè)設(shè)施建筑面積7400m2 ，內(nèi)含幼兒園、文體活動(dòng)中心、村委會(huì)、便民超市，居民娛樂(lè)活動(dòng)室，垃圾站等公共設(shè)施，建筑密度32.5%，綠地率38%，容積率1.42，建四層步梯房14棟，現(xiàn)已竣工9棟，180套，居民已進(jìn)入新房裝修階段，年底可搬遷完畢。套房建設(shè)成本540元/m2 （135*540=7.29萬(wàn)元），倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)成本300元/m2 （25*300=7500元），合計(jì)戶均80400元；拆舊補(bǔ)貼170元/m2 ，人口搬遷費(fèi)3000元/人，戶均可得補(bǔ)貼36000元，農(nóng)民實(shí)際投入（不含裝修）44400元/戶，預(yù)估舊房拆遷180戶，可還耕119.6畝（不含坑塘廢渠），新居占地30.1畝，可凈增耕地89.5畝。（即就是土地增減掛鉤中的建設(shè)用地指標(biāo)），戶均可增加耕地0.5畝，坑塘廢渠還耕還可新增耕地38.9畝（只按70%計(jì)算），戶均0.2畝。以上實(shí)驗(yàn)的農(nóng)民自身投入和當(dāng)前該地農(nóng)民的自主建設(shè)投入相比較，在同等建筑面積下，其費(fèi)效比如下：（元、平方米）

從以上比較中，試驗(yàn)新居可為農(nóng)民節(jié)省自身投入資金7.36萬(wàn)元，戶均增加耕地464.7m2 （0.7畝），同時(shí)在防洪抗震、用水、用電、交通信息、醫(yī)療教育、人文環(huán)境等方面都有較大的改善。事實(shí)證明，農(nóng)村新居是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約利用資源的新途徑。

四、創(chuàng)農(nóng)村新居的工作原則與實(shí)施方案

（一）農(nóng)村新居的工作原則：建立在依法、農(nóng)民自愿、公開(kāi)、公平、公正、互信的基礎(chǔ)上，原宅基地還耕可開(kāi)墾為有效耕地的工作原則。工作方法是：政府主導(dǎo)和監(jiān)管，國(guó)土、規(guī)劃、交通、教育、水電等部門積極支持配合，村民委員會(huì)或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為建設(shè)主體。

（二）農(nóng)村新居的實(shí)施方案

1、農(nóng)村新居的基本條件：新居房農(nóng)民自費(fèi)成本低于自建新居房成本或市場(chǎng)商品房成本；折價(jià)收購(gòu)拆舊住宅中可用于小區(qū)新居的建筑材料；自行拆遷復(fù)墾舊宅基地的農(nóng)戶，還耕后的土地，交該農(nóng)戶承包或流轉(zhuǎn)；新居中的基礎(chǔ)公共設(shè)施如：綠化、消防、供水、排污、道路、電力等由政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)投入；新居的檢修、環(huán)衛(wèi)、治安等長(zhǎng)期維護(hù)費(fèi)用不在新居居民中收取，可在公共資源中的便民超市、活動(dòng)中心、幼兒園、醫(yī)療保健等有償服務(wù)項(xiàng)目中收費(fèi)解決；置換指標(biāo)（舊宅基地還耕后的多余建設(shè)用地指標(biāo)）資金及政府投入資金支出平衡后的盈余沖減農(nóng)民新居成本；房地產(chǎn)證、用水、供電、有線等新居憑證只計(jì)算成本。

2、進(jìn)入農(nóng)村新居的三項(xiàng)優(yōu)先：居民線上已破舊的危房、空巢、閑置房、老少留守房?jī)?yōu)先；承包耕地已流轉(zhuǎn)或承包耕地面積較少的優(yōu)先；單宗宅基地（四方為農(nóng)用地）或連片住宅統(tǒng)一置換的優(yōu)先。

3、農(nóng)村新居對(duì)五種情況不予接納。原宅基地用地面積小于或等于小區(qū)居住用地面積的暫不接納；原宅基地復(fù)墾難度大或不能復(fù)墾為有效耕地的不接納；原宅基地復(fù)墾影響鄰居生產(chǎn)生活的或造成水土流失的不接納；原宅基地有權(quán)屬糾紛，經(jīng)濟(jì)糾紛或已納入國(guó)家文物保護(hù)范圍的不接納；一戶一基的宅基地戶主要求享受轉(zhuǎn)換兩套新居的，一戶二基的戶主要求享受置換二套或二套以上新居的不接納。

4、農(nóng)村新居的工作程序：選址規(guī)劃建新區(qū)并公示；拆舊區(qū)農(nóng)戶戶主代表全家向村民委員會(huì)自愿遞交申請(qǐng)和家庭人員相關(guān)信息資料；戶主與村民委員會(huì)或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商簽訂建新區(qū)新居及拆舊區(qū)拆遷還耕的相關(guān)合同，交納“兩區(qū)”相關(guān)合同事項(xiàng)的保證金；國(guó)土資源部門勘測(cè)備案，審查條件是否符合“兩區(qū)”建設(shè)要求；依據(jù)符合條件并簽訂了合同的戶數(shù)，修訂規(guī)劃面積報(bào)批用地，村民委員會(huì)或業(yè)主集體公開(kāi)招投標(biāo)，選擇承建商；政府、相關(guān)部門、村民委員會(huì)成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保資金投入安全到位，監(jiān)督協(xié)調(diào)“兩區(qū)”建設(shè)的質(zhì)量，時(shí)間和相關(guān)事項(xiàng)。

五、創(chuàng)農(nóng)村新居面臨的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)辦法

創(chuàng)農(nóng)村新居的可行性，是建立在國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，在調(diào)研和實(shí)踐中存在如下問(wèn)題和應(yīng)對(duì)解決辦法：

（一）建新區(qū)必須選建（占），拆舊區(qū)方可拆（補(bǔ)），不符《實(shí)施辦法》的原則，因?yàn)闃O大多數(shù)農(nóng)戶只有一戶一基，如果先拆，將有一年半的時(shí)間難以安身，影響身心健康誤農(nóng)時(shí)，農(nóng)戶很難積極配合，不切現(xiàn)實(shí)。

應(yīng)對(duì)辦法：

村民委員會(huì)與拆舊區(qū)農(nóng)戶簽訂拆遷時(shí)限合同，村民委員會(huì)與上級(jí)政府或國(guó)土資源部門簽訂借還建設(shè)用地指標(biāo)的合同。

（二）新建區(qū)占用的建設(shè)用地指標(biāo)和拆舊區(qū)還耕的建設(shè)用地通過(guò)占補(bǔ)平衡后，多余的拆舊區(qū)還耕指標(biāo)如何變成資金，用于農(nóng)戶的拆遷貼補(bǔ)，開(kāi)墾還耕，以及建新區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織土地的征補(bǔ)費(fèi)用。

應(yīng)對(duì)辦法：

1、國(guó)家或國(guó)土資源部制訂規(guī)章，在適合區(qū)域內(nèi)嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)，使商業(yè)性項(xiàng)目用地在市場(chǎng)中（用地指標(biāo)交易所）通過(guò)有償方式尋找用地指標(biāo)。

2、建立規(guī)范的建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，建設(shè)用地指標(biāo)交易不受區(qū)域限制，對(duì)確認(rèn)后的建設(shè)用地指標(biāo)掛牌交易，成為商業(yè)性用地項(xiàng)目的主要來(lái)源，國(guó)家為彌補(bǔ)市場(chǎng)不足而下達(dá)的商業(yè)用地指標(biāo)也要進(jìn)入市場(chǎng)交易，方顯公平。

（三）新居建設(shè)中，除申請(qǐng)農(nóng)戶的資金能迅速到位外，其余大部份建設(shè)資金需要一年以上的時(shí)間方可到位，影響新建區(qū)的工程進(jìn)度。

應(yīng)對(duì)辦法：

1、政府協(xié)調(diào)銀行，把國(guó)土及相關(guān)部門認(rèn)可的拆舊建設(shè)用地指標(biāo)，評(píng)估后抵押貸款，指標(biāo)交易成功后，優(yōu)先還貸。

2、國(guó)家當(dāng)年投入地方用于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，由地方政府按比例進(jìn)行新居投入，如道路、供水、危房改造、教育、電力維護(hù)等投入資金。

（四）有的地區(qū)村莊小、農(nóng)戶少需跨村集體組織聯(lián)建新區(qū)應(yīng)對(duì)辦法：

新建區(qū)域內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織，內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一后，申請(qǐng)合拼村級(jí)機(jī)構(gòu)。

（五）農(nóng)民擔(dān)心小區(qū)新居同城鎮(zhèn)小區(qū)一樣收取物業(yè)管理費(fèi)

應(yīng)對(duì)辦法：新建區(qū)規(guī)劃的公益事業(yè)用地如幼兒園、居民活動(dòng)中心、便民超市、居民紅白喜事服務(wù)中心等公益項(xiàng)目，以承包方式收取一定的有償使用費(fèi)，用于小區(qū)的修繕管理。

（六）農(nóng)民住進(jìn)新區(qū)后，與承包耕種的田土、養(yǎng)殖的禽、畜、水產(chǎn)品有了一定的距離，對(duì)管理加大了難度，尤其是收獲的大宗產(chǎn)品如何處置。

應(yīng)對(duì)辦法：

1、農(nóng)戶購(gòu)置物美價(jià)廉的微型電動(dòng)運(yùn)輸車，作為代步運(yùn)輸兩用工具，解決距離問(wèn)題。

2、依據(jù)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部對(duì)禽畜水產(chǎn)品養(yǎng)殖的相關(guān)規(guī)定，由國(guó)土資源部門指定設(shè)置專業(yè)養(yǎng)殖的生產(chǎn)棚點(diǎn)用地。

3、收獲的大宗農(nóng)產(chǎn)品如稻谷、小麥等與糧食加工儲(chǔ)存企業(yè)聯(lián)系掛鉤，直接運(yùn)送糧倉(cāng)風(fēng)烤進(jìn)倉(cāng)、寄存或變賣，大宗肥料投入由農(nóng)資部門直接運(yùn)送田土中，大型農(nóng)機(jī)具的放置就近寄存于養(yǎng)殖棚點(diǎn)中或在小區(qū)設(shè)置專門棚點(diǎn)存放。

（七）建新區(qū)的用地補(bǔ)償與拆遷補(bǔ)償：

1、參照本地區(qū)國(guó)家征收土地和房屋拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予建新區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行一次性補(bǔ)償。

2、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自行協(xié)定以地?fù)Q地的方式解決，也可采取按當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)長(zhǎng)期提供年租金，待土地能調(diào)整時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（八）自給自足的蔬菜、水果用地及燃源沼氣的使用

應(yīng)對(duì)辦法：在建新區(qū)周邊的集體經(jīng)濟(jì)組織中，流轉(zhuǎn)相應(yīng)數(shù)量的土地由專業(yè)技術(shù)人員設(shè)計(jì)專業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)、沼氣池、蔬菜基地，實(shí)施生態(tài)種養(yǎng)殖循環(huán)利用提供保障，水果種植可在拆舊還耕區(qū)的旱土中零星種植。

以上八種情況，是創(chuàng)新農(nóng)村新居的普遍情況，可能存在的特殊或個(gè)別情況，應(yīng)以當(dāng)?shù)貙?shí)際與相關(guān)法規(guī)、政策結(jié)合解決。

六、結(jié)論

從圖紙上、電視、電腦中以及周邊縣市目睹之農(nóng)村現(xiàn)狀中了解到，在廣褒的中國(guó)平原農(nóng)村地區(qū)，只要是呈線狀未改造的村莊居民點(diǎn)，在做好了用地情況調(diào)查，吃透了國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施辦法》的相關(guān)政策后，無(wú)需附設(shè)條件，無(wú)需外部因素支撐，各地都可創(chuàng)農(nóng)村新居（不一定是本文中的兩種模式），促資源節(jié)約利用，緩?fù)恋毓┬杳埽平y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。（作者單位為中共沅江市委黨校）