檢察機(jī)關(guān)對行政強制措施實行法律監(jiān)督制度的研究

行政強制執(zhí)行一部分是由法院執(zhí)行的，司法權(quán)的介入可以在一定程度上避免行政權(quán)的恣意。與行政強制執(zhí)行不同的是，行政強制措施全部是以行政機(jī)關(guān)為實施主體的，行政權(quán)易于濫用的經(jīng)驗與教訓(xùn)決定了必須要加強對行政強制措施的監(jiān)督。而且，行政強制措施實施主體的多元化和復(fù)雜性也決定了要對其進(jìn)行監(jiān)督。有人根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)計出我國法律規(guī)定有行政強制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有40多個，涉及主體有：縣級以上各級政府和公安、國家安全、海關(guān)、環(huán)保、林業(yè)、審計、衛(wèi)生、動植物檢疫機(jī)構(gòu)等；行政法規(guī)規(guī)定有行政強制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有50多個，涉及主體有：工商、技術(shù)監(jiān)督、城建、土地、規(guī)劃、教育、民政、邊防、港務(wù)監(jiān)督、漁政、水產(chǎn)管理及商品流通部門。這樣算起來，在我國，能夠行使行政強制措施實施權(quán)的主體確實不少。其次，從實踐上來看，除了法律法規(guī)明確規(guī)定的主體行使行政強制措施實施權(quán)外，實施中往往又延伸出一些具體的、層次更低的實施機(jī)構(gòu)，例如所謂的執(zhí)法大隊、稽查大隊等；再加上由于人員的緊缺，執(zhí)行機(jī)構(gòu)中大量使用臨時人員或其他不具備實施條件的人員，出現(xiàn)了不少超越權(quán)限、違反正當(dāng)程序、濫用強制權(quán)、損壞公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，除了要進(jìn)行機(jī)構(gòu)理順外，也要加強對其進(jìn)行監(jiān)督。要加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，檢察權(quán)也是一種司法權(quán)，對行政權(quán)的監(jiān)督將抑制和減少行政強制權(quán)違法濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

檢察機(jī)關(guān)對識別出的行政強制措施實施檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)采取合理有效、具有操作性的監(jiān)督方式。構(gòu)建行政強制措施檢察監(jiān)督方式體系，是加強對行政權(quán)力運行監(jiān)督的有力武器。

一、檢察建議

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第一條：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實施、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！币蚨?，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法濫用行政強制措施，完全可以以檢察建議的方式督促其糾正。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合實際情況，可以向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。但檢察建議系柔性的法律監(jiān)督方式，它通過被建議單位的自覺接受、主動采取行動而發(fā)揮作用。這也是當(dāng)前學(xué)界及司法界普遍認(rèn)為檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因，為了更好地實施檢察監(jiān)督，必須切實提升檢察建議的法律效力和實施效果?？梢詮囊韵路矫嫱晟疲?/p>

（一）法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察建議接收者的義務(wù)。對于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，接收者必須按照檢察建議書中的要求，限期審查自己的有關(guān)行為，承認(rèn)確有違法情況和漏洞的，要及時糾正或采取有效措施，并將糾正或改進(jìn)情況通報發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)；認(rèn)為沒有違法情況的，應(yīng)當(dāng)及時回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在必要時，可以向其上級主管部門反映情況，上級主管部門接到檢察機(jī)關(guān)反映的違法情況，應(yīng)當(dāng)及時審查了解，并回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提請懲戒權(quán)。對于違法實施行政強制措施的人員和單位，在收到檢察建議后，沒有正當(dāng)理由仍然不予糾正或者改進(jìn)的，或者發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)行為的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向其所在單位、有關(guān)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大及其常委會提出對其進(jìn)行違法、違紀(jì)審查的建議，并且根據(jù)審查結(jié)果決定是否提請懲戒處分。

（三）建立檢察建議約談制度。即指檢察機(jī)關(guān)在發(fā)送檢察建議的同時，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內(nèi)容，共同研究整改措施，幫助行政機(jī)關(guān)預(yù)防和減少違法濫用行政強制措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結(jié)合起來的一項創(chuàng)新性工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可以事先約談相關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)人，直接溝通，了解案情、釋法說理，這樣既保證檢察建議有的放矢、言之成理又可以提高被建議單位履行檢察建議的積極性和主動性，同時與跟蹤回訪制度相結(jié)合，有利于實現(xiàn)監(jiān)督督促效應(yīng)，確保檢察建議的實效性與時效性。

二、支持訴訟

《行政訴訟法》已經(jīng)明確將對行政強制措施的不服納入行政訴訟的受案范圍，檢察機(jī)關(guān)可以支持公民、組織訴訟，有效緩解弱勢群體不敢起訴、起訴難的問題。雖然行政訴訟法沒有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以支持行政相對人訴訟，但《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！笨梢钥醋魇侵С制鹪V的原則性規(guī)定，而民事訴訟法作為行政訴訟法的法律淵源之一，對于行政訴訟法沒有規(guī)定的，可以適用與行政訴訟性質(zhì)不沖突的民事訴訟規(guī)則。還有《人民檢察院組織法》第四條的規(guī)定，則可以認(rèn)為是法律對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的一種概括性授權(quán)。

相對民事起訴而言，行政相對人起訴壓力更大、起訴更難，實踐中行政訴訟高撤訴率就是實證。基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，從有效監(jiān)督行政權(quán)，解決行政相對人在受侵害后無力、不敢或不能進(jìn)行訴訟的實際情況來看，支持訴訟應(yīng)該作為一種監(jiān)督措施。特別是針對實踐中，符合起訴條件的行政相對人向法院提起訴訟，法院拒絕接收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據(jù)、不予答復(fù)的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)以支持訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督將會很有實際效果。（作者單位為遼寧省鐵嶺市調(diào)兵山市人民檢察院）