對(duì)自治法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)與地方性法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)的比較分析

一直以來(lái)，許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)自治區(qū)自治條例批準(zhǔn)權(quán)的問(wèn)題爭(zhēng)議較多，但是對(duì)同樣存在批準(zhǔn)權(quán)的地方性法規(guī)學(xué)者們爭(zhēng)議較少，鑒于學(xué)者們?cè)谧灾瘟⒎ㄅc地方性立法上對(duì)于批準(zhǔn)權(quán)的不同態(tài)度，于是對(duì)兩者的比較分析就顯得尤為重要。我國(guó)法律上的批準(zhǔn)權(quán)是立法權(quán)整體集中與部分集中的有效統(tǒng)一，對(duì)于有學(xué)者認(rèn)為批準(zhǔn)權(quán)是對(duì)自治法規(guī)立法之阻礙的觀點(diǎn)，批準(zhǔn)權(quán)之于自治法規(guī)也有其存在的必要性，考慮到兩類(lèi)批準(zhǔn)權(quán)具有同源性所以應(yīng)當(dāng)被同等看待。

一、選題的緣起

當(dāng)代中國(guó)最為顯著的特征之一就是法治中國(guó)，著名學(xué)者哈特在其著述《法律的概念》一書(shū)中明確指出：“對(duì)法律理論的巨大爭(zhēng)議，與其說(shuō)他們是冷靜的定義倒不如說(shuō)他們是那些被過(guò)分忽視的法律真理的巨大夸張，其光芒如此之強(qiáng)，以至于我們對(duì)其他的東西視而不見(jiàn)?！彪m然西方學(xué)者早在古希臘古羅馬時(shí)期，就已經(jīng)對(duì)此形成了大量的概念、范疇、理論以及著述，但是，正如蘇力教授所說(shuō)的：“什么是你中國(guó)的貢獻(xiàn)...重要的問(wèn)題是有沒(méi)有可能作出我們的貢獻(xiàn)?！币虼耍瑢?duì)于中國(guó)法學(xué)的學(xué)者來(lái)講，這個(gè)問(wèn)題顯得尤為迫切。選擇研究批準(zhǔn)權(quán)的問(wèn)題，實(shí)在是因?yàn)檫@之中就有很多我們可以作出的貢獻(xiàn)，加之由于以往學(xué)者們對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的偏政治性的解讀，雖然一談到批準(zhǔn)權(quán)的問(wèn)題，大多數(shù)時(shí)候我們無(wú)法回避政治學(xué)概念，甚至可能用純政治學(xué)的理論來(lái)解讀批準(zhǔn)權(quán)的合法性問(wèn)題，但是從法哲學(xué)的范疇來(lái)講，法學(xué)與政治學(xué)畢竟是兩個(gè)不同的范疇，既然政治學(xué)系統(tǒng)下的批準(zhǔn)權(quán)有這么多東西值得我們驚訝，那么在此基礎(chǔ)上多一點(diǎn)法學(xué)的理解，我想也大有裨益。

二、立法上批準(zhǔn)權(quán)的權(quán)力屬性

（一）自治立法權(quán)的權(quán)力來(lái)源

在探討民族自治地方立法批準(zhǔn)權(quán)的權(quán)利屬性的時(shí)候，我們不得不首先要探討民族自治地方立法上批準(zhǔn)權(quán)的權(quán)利來(lái)源。一是來(lái)源于《憲法》。根據(jù)我國(guó)《憲法》第4條第3款之規(guī)定各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！稇椃ā穼⒆灾瘟⒎?quán)規(guī)定在總綱之中，可見(jiàn)《憲法》第4條第3款主要是從我國(guó)根本法的角度，從整體上賦予民族自治地方一個(gè)自治立法權(quán)，這是自治立法權(quán)總的權(quán)力來(lái)源，緊接著《憲法》第116條規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。同時(shí)尤其要注意的是，《憲法》在第116條之中，對(duì)自治立法權(quán)設(shè)定了批準(zhǔn)的問(wèn)題，所以《憲法》對(duì)民族自治地方立法權(quán)的邏輯思維進(jìn)階就是先賦予再限制，具體來(lái)講就是通過(guò)批準(zhǔn)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)這一立法目的。二是來(lái)源于《立法法》與《民族區(qū)域自治法》?！读⒎ǚā返?5條第1款規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。所以《憲法》在總綱中規(guī)定自治立法權(quán)，在正文中規(guī)定自治立法權(quán)相應(yīng)的批準(zhǔn)權(quán)，是自治立法權(quán)在《憲法》上權(quán)力來(lái)源與權(quán)力實(shí)現(xiàn)進(jìn)路的有效統(tǒng)一，同時(shí)通過(guò)分析《憲法》與《立法法》第75條與《民族區(qū)域自治法》第19條的相關(guān)規(guī)定，又可以發(fā)現(xiàn)這是在《憲法》之下與具體部門(mén)法的統(tǒng)一。

（二）兩種批準(zhǔn)權(quán)的實(shí)質(zhì)問(wèn)題探討

我國(guó)法律上的批準(zhǔn)權(quán)是立法權(quán)整體集中與部分集中的有效統(tǒng)一。我國(guó)法律只有兩個(gè)批準(zhǔn)權(quán)，一是設(shè)區(qū)市、自治州地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)常委會(huì)批準(zhǔn)；二是自治區(qū)的自治條例、單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，自治州與自治縣的自治條例、單行條例報(bào)省級(jí)常委會(huì)批準(zhǔn)；這兩個(gè)批準(zhǔn)權(quán)分別規(guī)定在《立法法》第75條第1款，第78條第3款，《民族區(qū)域自治法》第19條，以及《憲法》第116條，在這里尤其要指出的是中央與地方的關(guān)系或者說(shuō)中央權(quán)力的集中和下放并不能完全解讀我國(guó)立法上批準(zhǔn)權(quán)的法理性質(zhì)問(wèn)題。民族自治地方的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)解讀為立法權(quán)上的部分集中與整體集中的有效統(tǒng)一，部分集中是在全國(guó)立法權(quán)整體統(tǒng)一的背景下形成若干省一級(jí)立法權(quán)上的集中。

批準(zhǔn)權(quán)無(wú)可避免的會(huì)涉及到中央與地方的關(guān)系，但是批準(zhǔn)權(quán)有其獨(dú)立性。2015年《立法法》修改的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是突出人大主導(dǎo)立法，防止立法活動(dòng)部門(mén)化傾向加重，既然我國(guó)立法是人大主導(dǎo)的格局，無(wú)論是全國(guó)人大還是地方人大，都是我國(guó)的中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而批準(zhǔn)權(quán)批準(zhǔn)的主體無(wú)一例外都是全國(guó)人大或者地方人大，同時(shí)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)或者自治法規(guī)的制定主體也毫無(wú)疑問(wèn)的隸屬于LnczOFtQkC2gA3V1QuJpKg==人大，所以整個(gè)立法活動(dòng)制定和批準(zhǔn)主體往往就涉及到中央權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，這種關(guān)系和批準(zhǔn)權(quán)有什么必然聯(lián)系？在我國(guó)地方立法權(quán)來(lái)源于《憲法》的授權(quán)。所以批準(zhǔn)權(quán)之于聯(lián)邦制抑或者說(shuō)單一制國(guó)家都表現(xiàn)出極強(qiáng)的興趣，并且從立法實(shí)踐上看也不能得出批準(zhǔn)權(quán)究竟對(duì)何種體制更加青睞，所以從這個(gè)角度上說(shuō)批準(zhǔn)權(quán)又具有相對(duì)獨(dú)立性。

三、駁“自治法規(guī)立法批準(zhǔn)權(quán)是剝離自治立法權(quán)”之論點(diǎn)

我國(guó)一共有五大自治區(qū)，幾乎每一個(gè)自治區(qū)都起草過(guò)自治條例，但是至今沒(méi)有一個(gè)自治區(qū)正式出臺(tái)自治條例?；诟鱾€(gè)自治區(qū)自治條例草案數(shù)量之多，又因?yàn)闆](méi)有任何一個(gè)自治區(qū)真正付諸實(shí)施，很多學(xué)者將其原因部分的歸結(jié)到上級(jí)機(jī)關(guān)的審批權(quán)，認(rèn)為由于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)自治區(qū)自治法規(guī)的立法干涉導(dǎo)致自治法規(guī)立法特別是自治區(qū)自治條例立法往往流產(chǎn)。于是有學(xué)者指出報(bào)批制是對(duì)自治法規(guī)立法權(quán)的一種盤(pán)剝。對(duì)此，筆者并不贊同，為此擬從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行探討。

（一）剝離說(shuō)割裂了我國(guó)《憲法》及其制定主體的最高性

首先立法權(quán)來(lái)源于《憲法》的規(guī)定，《憲法》賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法的批準(zhǔn)權(quán)，賦予了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市，自治州、縣的地方立法批準(zhǔn)權(quán)，我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家做主，全國(guó)人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使權(quán)力履行義務(wù)，立法權(quán)屬于廣義上權(quán)力的一種，必然囊括在全國(guó)人大的權(quán)力范疇之中，同時(shí)基于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，立法權(quán)上的單一性主要表現(xiàn)在立法主體必須有一個(gè)明確的最高性，我國(guó)《憲法》最高性還不能完全回答批準(zhǔn)權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)椤稇椃ā吩谫x予全國(guó)人大批準(zhǔn)權(quán)的同時(shí)，也同樣賦予了地方人大（主要是省級(jí)人大）的批準(zhǔn)權(quán)，這樣就無(wú)法解釋全國(guó)人大是否存在剝離地方人大立法權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)閮烧叨家?guī)定在《憲法》第116條之中，并且從法條上看二者并無(wú)先后高下的區(qū)分，因此單從立法文件上的最高性去考慮還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（二）剝離說(shuō)對(duì)中央與地方權(quán)力概括的表達(dá)，忽略了在位階上的不平等性

毫無(wú)疑問(wèn)，單從法律上來(lái)講，中央與地方在權(quán)力性質(zhì)上是平等的，但是在權(quán)力位階上是不平等的。如果籠統(tǒng)的去強(qiáng)調(diào)二者在法律性質(zhì)上的平等性，而忽略在位階上的實(shí)質(zhì)差別就會(huì)陷入到無(wú)所適從的境地，而這種窘?jīng)r在批準(zhǔn)權(quán)的問(wèn)題上就會(huì)表現(xiàn)的更加明顯。但是這種態(tài)度下的做法實(shí)際上都是規(guī)定在各國(guó)的基本法之中的，所以談兩者的平等是在基本法之下談平等，更明白的來(lái)講，中央與地方立法權(quán)的平等性是基于基本法的，是在基本法之下的平等性，是基本法對(duì)中央權(quán)力和地方權(quán)力的屬性做了平等的闡釋規(guī)定之后，在性質(zhì)上的平等，而不是籠統(tǒng)的平等性。

（三）全國(guó)人大的審批權(quán)是一種共有立法權(quán)，是權(quán)力共同行使而非盤(pán)剝

全國(guó)人大對(duì)地方人大的權(quán)力行使擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)，一般表現(xiàn)為事前的審批監(jiān)督和事后的備案監(jiān)督，前文中所述的對(duì)于批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)有三種看法，在這里擬作出更深入細(xì)致的探討，一是認(rèn)為報(bào)批制使得自治立法權(quán)受到削弱，對(duì)于民族自治地方的立法權(quán)具體還包括哪些權(quán)利范疇，二是認(rèn)為報(bào)批制使得自治法規(guī)等同于全國(guó)人大制定的規(guī)范性法律文件，三是認(rèn)為報(bào)批制是一種監(jiān)督權(quán)，是中央權(quán)力對(duì)地方權(quán)力的一種監(jiān)督，這種監(jiān)督既是我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的客觀需要，也是中央與地方權(quán)力配置的劃分的現(xiàn)實(shí)需要。全國(guó)人大的審批權(quán)就是一種中央與地方權(quán)力劃分的典型模式，是共有立法權(quán)。

四、兩種批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)當(dāng)同等看待

（一）自治立法權(quán)有限制的必要

平等看待的前提是學(xué)者們對(duì)某一個(gè)批準(zhǔn)權(quán)還存在其他看法，確切的說(shuō)是對(duì)自治立法權(quán)中的批準(zhǔn)權(quán)存在其他看法，相比較一般地方性法規(guī)上的批準(zhǔn)權(quán)或者是矮化或者是褒揚(yáng)，但總體上對(duì)與自治立法上的批準(zhǔn)權(quán)總是呈現(xiàn)出特殊看法。所以，首先要強(qiáng)調(diào)的是批準(zhǔn)權(quán)在自治立法權(quán)上存在的必要性。前文中其實(shí)就已經(jīng)探討過(guò)，我國(guó)屬于單一制國(guó)家，所有的立法活動(dòng)必須服從于《憲法》，但是我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，地域廣袤，同時(shí)又由于近代以來(lái)受內(nèi)憂外患的影響，民族問(wèn)題，歷史問(wèn)題交錯(cuò)影響著我國(guó)的立法活動(dòng)，根據(jù)我國(guó)《憲法》之規(guī)定，通過(guò)建立民族區(qū)域自治制度解決民族問(wèn)題，通過(guò)建立特別行政區(qū)制度解決歷史遺留問(wèn)題，反映到立法活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)上，就形成了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)民族自治地方自治立法的批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)特別行政區(qū)自治立法的發(fā)回權(quán)，發(fā)回權(quán)實(shí)際上也是一種批準(zhǔn)權(quán)。

（二）兩種批準(zhǔn)權(quán)具有實(shí)質(zhì)上的同源性，應(yīng)當(dāng)同等看待

什么叫同源性，怎么定義同源性是首先要說(shuō)明的問(wèn)題，實(shí)際上這個(gè)問(wèn)題本身就存在一定問(wèn)題，批準(zhǔn)權(quán)的“同源性”實(shí)際上可以更加簡(jiǎn)略的解讀為“一致性”，既然具有一致性，那么又為何是“兩種”批準(zhǔn)權(quán)，所以這里不得不作出一個(gè)說(shuō)明，為了在形式上對(duì)兩者作一區(qū)分，不得不犧牲其實(shí)質(zhì)上的一致性，但這樣做也恰恰是為了突出證成兩種批準(zhǔn)權(quán)其實(shí)質(zhì)上的一致性。這里所講的兩種批準(zhǔn)權(quán)的同源性主要是指權(quán)力的批準(zhǔn)主體具有一致性，和立法目上的一致性。在《立法法》第72至74條之中，從法律文件的類(lèi)型上可以說(shuō)都是地方性法規(guī)，但是從法的適用范圍來(lái)看，他不僅包含了一般的行政區(qū)域，也包含了民族自治地方這一特別的地方行政區(qū)域，所以這是立法類(lèi)型與法適用范圍的有效統(tǒng)一，因而我們可以這樣看，從單個(gè)法規(guī)內(nèi)我們可以看到兩者橫向適用上的統(tǒng)一性，因?yàn)椤读⒎ǚā穼烧咭?guī)定在同一個(gè)發(fā)條之中，從數(shù)個(gè)發(fā)條上下之間的邏輯關(guān)系上看，兩者又在縱向上形成了統(tǒng)一性，因?yàn)椤读⒎ǚā穼⒌胤叫苑ㄒ?guī)和自治法規(guī)規(guī)定在同一節(jié)之中，所以無(wú)論是從縱向上看還是從橫向上看，地方性法規(guī)與自治法規(guī)都通過(guò)批準(zhǔn)權(quán)的方式各自協(xié)調(diào)著不同法律文件之間的兼容性，這從立法目的上就很好的詮釋了兩者的同源性。同時(shí)在實(shí)踐中，對(duì)于地方性法規(guī)與自治法規(guī)又存在許多難以一時(shí)辨明的情況，具體來(lái)講，對(duì)于一個(gè)民族自治地方來(lái)講，哪些事項(xiàng)需要制定自治法規(guī)哪些事項(xiàng)需要制定地方性法規(guī)，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐上都不甚了然，正如有學(xué)者指出：“自治立法規(guī)定了大量屬于依同級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)管理的地方性事務(wù)”。所以當(dāng)前我國(guó)的自治立法與地方立法從立法實(shí)踐上看也具有很大的一體性。（作者單位為湖北民族學(xué)院）