鐵路公司化改革后如何加強審計工作

為深入貫徹黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革和加強國有企業(yè)黨的建設的戰(zhàn)略部署，2017年11月19日，鐵路局集團公司正式掛牌，標志著鐵路運輸企業(yè)以嶄新的面貌昂首闊步邁入新時代，這是我國鐵路發(fā)展史上具有重要意義的時點，標志著國鐵企業(yè)發(fā)展全面踏上了建立現代企業(yè)制度、著力推進法制化市場化經營的新征程。在當前 鐵路行業(yè)公司化改革的關鍵時期，如何結合實際貫徹和落實好總公司要求、如何服務好路局改革和發(fā)展實踐、如何轉變觀念做好鐵路內部審計工作進行了分析。

一、鐵路改革的背景

（一）基于十八大后黨中央國務院對審計工作提出了系列要求。在十八大后中央頒布了一系列文件，根據文件提煉出一些新的要求。一是明確了審計工作體制機制的要求。要求建立審計部門向董事會負責的工作機制；二是要求拓展審計的功能作用。要求發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用；要求重點審計企業(yè)黨組織和董事會在重大決策事項中的職責履行情況，要求審計國有企業(yè)境外資產情況；三是明確了審計監(jiān)督的標準。要求審計監(jiān)督全覆蓋；四是強調了要提供審計監(jiān)督的保障作用。

（二）其他央企內部審計工作的發(fā)展水平為我們鐵路審計工作提供了參考和借鑒。通過對國內四家大型集團公司內部審計的架構以及運行情況進行深度調研后發(fā)現，鐵路內部審計與其在管理體制、發(fā)展理念等方面還存在一定的差距。

二、鐵路公司化改革后的新要求

（一）審計功能更加全面。①監(jiān)督功能。一是對單位的監(jiān)督 ，重點是聚焦企業(yè)是否合規(guī)經營，加大對違規(guī)違紀問題的查處力度，促進依法治企和合規(guī)經營能力的提升；二是加強對領導人員的監(jiān)督。這是全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的要求。②保障功能。不僅要發(fā)揮監(jiān)督作用，還要在促進國家重大政策落實方面發(fā)揮保障作用。③評價功能。根據審計的工作特性，作為第三方相對比較獨立，評價比較公正，要對重點政策的落實和決策的執(zhí)行做出評價，還要對項目投資的效益性、效率性以及經濟支出的合理性做出評價。

（二）關于審計工作的標準。一是在審計頻次上，要實現審計的全覆蓋，確保應審盡審；二是在審計內容上，要圍繞新定位發(fā)揮好三大功能作用，拓展審計領域，突出審計作用；三是在問題整改上，建立多層面的制度體系，全面推動問題的整改到位。

（三）關于審計工作的保障方面。一是在組織的保障上，要完善審計管理體制；二是在人員的保障上，要加強審計隊伍的建設；三是在制度的保障上，要強化審計的基礎管理；四是在審計的信息化建設上，要求全面運用信息化系統(tǒng)。

（四）對審計人員提出的新要求。一是眼界要寬。要創(chuàng)新審計工作思路，主動地將審計嵌入企業(yè)法人治理結構，作為法人治理的一個部分。要盡快轉變工作思路。隨著形勢的發(fā)展和需要以及企業(yè)內部控制體系的逐步建立和完善，要盡快樹立拋開賬本搞審計的工作思路，要拓寬審計視野。要創(chuàng)新審計工作思路，審計監(jiān)督作為八大監(jiān)督體系中的一環(huán)不是孤立存在的，要善于溝通協調，共享審計成果，形成合力；二是素質要高。持之以恒地提升審計專業(yè)水平，以適應新的工作要求。

三、鐵路內部審計工作存在的問題面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計服務運用經驗有待進一步提高。

鐵路內部審計不同于政府部門的國家審計和中介機構的社會審計，它是服務于企業(yè)及管理層的一種內部監(jiān)督形式，它的主要職責是在審計監(jiān)督的前提下圍繞企業(yè)發(fā)展目標，服務企業(yè)經營管理，是企業(yè)發(fā)展壯大過程中的“清道夫”。在確保監(jiān)督職能的基礎上，要不斷強化保障和評價職能，更好的體現審計職能，提高服務經驗是迫在眉睫需要解決的問題。

（二）非運輸企業(yè)內部審計管理中存在的問題和不足。一是內部審計機構編制不一，執(zhí)行弱化。目前各直屬非運輸企業(yè)內部審計機構的編制范疇并不統(tǒng)一，有的單位為了加強審計力量借用財務編制設立兼職審計人員，或者利用內部審計機構編制補充財務人員的情況；二是內部審計人員配備不足；三是內部審計職責定位不準，履職不夠。大部分公司僅僅完成財務及財務監(jiān)察的工作職能，與內部審計監(jiān)督的職責要求相差甚遠；四是制度體系不健全，修訂不及時；五是數量完成無標準，參差不齊。

（三）審計功能全面發(fā)揮面臨挑戰(zhàn)。

1.發(fā)揮審計對重大決策部署貫徹落實的保障作用，加大跟蹤審計的力度。一是把政策落實納入跟蹤審計，讓“政策審計”成為常態(tài)。在鐵路改革的大背景下，圍繞推動各項政策盡快落到實處、取得實效、實現目標，內部審計應持續(xù)對重大決策部署落實情況進行跟蹤審計。跟蹤審計內容包括各項政策的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等情況，特別是重大政策落地、專項資金使用情況、制度執(zhí)行的推進情況等；二是將重大決策部署落實情況跟蹤審計作為鐵路內部審計一項重要職責。現階段，將內部審計嵌入企業(yè)法人治理結構，這就要求總公司層面、路局層面的每一項政策是否能真正落到實處，在制度推進的過程中存在什么樣的問題、困難，以及有哪些好的經驗做法，都要靠跟蹤審計來完成，讓跟蹤審計成為內部審計的一項重要職責；三是開展重大決策部署跟蹤審計是內部審計的一項新任務。為了使內部審計在更高層次和更大范圍上推動政策措施落實、服務鐵路改革發(fā)展、促進完善法人治理結構，今后一段時間開展好政策落實情況跟蹤審計將成為鐵路內部審計的一項常規(guī)性的審計任務。總公司、路局重大政策措施落實、重大項目落地等都將被納入審計范圍，并以此來監(jiān)督各部門對重大政策措施的執(zhí)行情況，推動政策措施“最初一公里順利起步，最后一公里切實落地”，力破“中梗阻”，確保政令暢通、令行禁止，防止政策措施在執(zhí)行的過程中變形、走樣；四是開展重大決策部署落實情況跟蹤審計需要提升審計能力。政策落實情況跟蹤審計在某種層面上來說也是績效審計，與財務收支有很大的聯系，也有很大的差別。審計過程中除了需要用到傳統(tǒng)的審閱帳表、查閱資金項目的方法外，可能還要根據實際情況運用管理學、政策科學領域的分析方法。

2.強化審計在促進依法合規(guī)經營、推動廉政建設和推動履職盡責方面的評價作用。一是在面對傳統(tǒng)審計中應根據變化的新環(huán)境、新背景，創(chuàng)新探索，關注發(fā)展中的新情況、新問題，積極提出解決突出問題和推動長遠發(fā)展的建議，促進形成有利于創(chuàng)新的機制，強化審計評價的力度；二是在推動廉政建設和領導人員履職盡責方面應拓寬審計領域，加大審計監(jiān)督評價力度。傳統(tǒng)的任中審計、離任審計側重的都是財務收支審計的內容，對貫徹落實黨和國家方針政策和上級決策部署方面；“三重一大”事項決策和落實方面內容披露的較少，反映高質量信息的能力較弱，對一個單位的領導人員的評價職能就會體現的較為薄弱。

（四）公司化改制后如何服務于法人治理結構，如何建立有效的報告制度面臨挑戰(zhàn)。

公司改制后，面對審計職能的深化，審計報告頻次將要相應的提高和強化，以應對深化鐵路改革的需要，內部審計應該每半年向董事會、黨委會和監(jiān)事會匯報審計半年度發(fā)現問題的總體情況、普遍性問題和典型問題的分析等內容進行匯報，以便更好的為管理層提供及時有效的信息。

（五）審計關口前移引發(fā)服務與知識體系不對等，服務與監(jiān)督角色定位的矛盾。

為實現增值型審計、適應審計全覆蓋的要求，內部審計不能只是扮演單一角色，而是要同時扮演監(jiān)督、保障、評價、服務等多個角色，這也會引發(fā)服務與現有知識體系不對等、服務與監(jiān)督職能的矛盾，主要表現在：一是審計服務與知識體系不對等的矛盾。在現階段，一些部門制定某些經營方針時，會向審計部門事前事先征求意見，有些業(yè)務已超越審計知識體系，為避免征求意見流于形式，如何更好的履行審計服務職能是目前一個迫切需要解決的問題；二是審計工作服務和監(jiān)督角色定位的矛盾。審計服務職能是近幾年被賦予的新的內涵，服務職能增加了審計的外延含義，審計部門與被審計單位除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，更深層次的還是一種捆綁互助的關系，審計在履行監(jiān)督職能的過程中如何舉一反三，防微杜漸，既能保持審計的獨立性又能為審計提供增值服務，是做好保障和評價職能的一個基礎。

（六）審計質量管理與審計工作高質量要求仍有較大距離。

在鐵路改革快速發(fā)展的同時，內部審計工作也暴露出管控的業(yè)務數據分散、數據挖掘不深等問題，審計質量管理在制度、整改、信息化建設上，離高質量的標準還有一定差距，主要表現在：一是審計質量規(guī)范仍需完善。對于被審計單位整改質量控制、信息質量控制等內容以及具體業(yè)務的審計流程操作要點尚待進一步細化；整改問責辦法、跟蹤審計、審計成果利用等細則還需要建立和補充；二是整改機制仍不健全。被審計單位對審計問題的嚴重性意識不夠、存在整改形式化、拖沓化的現象，審計整改力度和威懾力還不夠強，問責手段有限，整改責任追究過輕，審計整改效果不明顯，審計成果利用較弱；三是審計信息化水平還需要進一步提高。審計信息系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)還未完全實現無縫對接、審計模塊管理還未被開發(fā)使用、審計信息成果未實現共享、大數據挖掘和分析技術應用不強等問題。

（七）審計隊伍職業(yè)化還需進一步加強，隊伍建設與人才培養(yǎng)還需要跟進。

為適應鐵路改革的需要，適應更高的發(fā)展目標，應當樹立先進的審計人才培養(yǎng)理念，引進適當的人才競爭機制，促進個人目標與路局改革發(fā)展長遠目標的統(tǒng)一。一是審計隊伍知識結構單一。整個路局具備工程造價、土建、資產評估等背景的審計人員占比很低，審計人員面對復雜的環(huán)境，責任擔當、溝通協調能力、心理抗壓能力、創(chuàng)新思維能力不強，工作任務繁重的情況下，內部審計人員的培訓及學習往往讓位于繁忙的工作，知識與能力不能得到及時的更新與提升；二是對審計工作的績效考核機制仍不完善。在考核指標上，仍以考核工作量完成度為主，未將審計人員素質發(fā)展、方式方法創(chuàng)新等設置為一定的指標，影響個人長遠發(fā)展與部門目標的有效融合。

四、新時期加強內部審計監(jiān)督的措施

（一）在審計管理體制方面。一是根據管理體制要求進一步完善審計機構向企業(yè)主要負責人和黨組織負責和報告機制，立足于重要性事件、典型性問題、普遍性苗頭向企業(yè)主要負責人、黨組織及時、有效地報告情況，對報告的方式、頻次以及相關文書格式進行明確細化；二是探索和完善上市公司向董事會負責機制，立足公司治理和合法規(guī)范，逐步完善上市公司內部審計監(jiān)督機制，使之更加有效；三是研究和完善審計問題匯報制度、通報制度；四是開展審計人員責任教育，強化審計人員的責任意識和擔當意識；五是在審計后續(xù)工作實施細則等相關制度的基礎上，進一步完善部門間的協調溝通機制，進一步提高審計效率、擴大審計成果利用。

（二）在發(fā)揮審計功能作用方面。一是立足規(guī)范性，加大對各類違規(guī)問題的查處力度；二是立足風險性，強化崗位監(jiān)督，助力反腐倡廉工作，持續(xù)關注中央八項規(guī)定執(zhí)行落實情況；三是立足執(zhí)行力，加大對重大決策執(zhí)行力的監(jiān)督力度，為路局決策落地提供動態(tài)保障；四是立足提質增效，持續(xù)關注企業(yè)經營效益性決策效果；五是立足風險防控，充分發(fā)揮審計的優(yōu)勢作用，促進企業(yè)經營風險的識別、預防和化解；六是立足審計評價，獨立客觀地做好審計評價工作，促進企業(yè)健康、高效的發(fā)展。

（三）在突出審計重點工作方面。一是堅持“逢離任必委托、逢委托必審計”的原則，提高任期經濟責任審計的實效性，規(guī)范開展任中經濟責任審計，實現領導人員任期滿3年審計1次的目標；二是建設項目審計全覆蓋，堅持建設期超過3年的建設項目至少審計2次的原則，完成總公司委托項目審計和路局計劃審計目標，探索開展建設項目概預算執(zhí)行情況審計，對項目投資活動全過程進行監(jiān)督評價；三是加大經營業(yè)績（財務收支）審計力度，運輸站段、運輸輔助單位每年開展一次審計，非運輸企業(yè)2年內實現每年審計一次，建設單位、合資公司按照總公司相關要求進行審計；四是逐步開展管理效益審計、風險審計、跟蹤審計，創(chuàng)新審計方法，提高審計作用發(fā)揮。

（四）在推動審計問題整改方面。一是進一步落實審計后續(xù)工作機制，落實整改第一責任人責任，推動問題及時有效整改；二是落實審計聯席會議制度，發(fā)揮部門聯動作用，研究解決歷史遺留及普遍性問題；三是強化整改督導檢查，完善和細化審計問題整改的督導檢查機制。

（五）在加強審計隊伍建設方面。一是適應管理需要，拓展招聘渠道，合規(guī)選拔任用優(yōu)秀人才充實審計隊伍；二是探索和規(guī)范適合路局實際的外購服務管理體制；三是建立和完善審計人員激勵約束機制，加強審計文化建設。

（六）強化審計基礎管理方面。一是進一步完善審計制度體系，在總公司指導下形成一套《審計工作手冊》，指導實踐；二是全面運用審計管理信息系統(tǒng)，加強審計過程管控。（作者單位為山西省太原市杏花嶺區(qū)中國鐵路太原局集團有限公司審計處）