為什么把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面

萬里鵬

【摘要】對黨紀(jì)黨規(guī)與國法關(guān)系的認(rèn)知，關(guān)系到中國特色社會主義法治體系的構(gòu)建，“紀(jì)在法前”是對兩者關(guān)系的高度概括，對全面依法治國和法治政府建設(shè)具有重要意義。“紀(jì)在法前”是從黨的層面維護(hù)法治，有助于反腐倡廉建設(shè)和限制公權(quán)力。目前，立法上已初步形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)的運作體系，司法實踐中黨紀(jì)反腐逐步成為司法反腐的必要補充。

【關(guān)鍵詞】黨紀(jì) 國法 紀(jì)在法前 【中圖分類號】D901 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩始終挺在法律的前面，這是由黨的性質(zhì)和宗旨決定的?！凹o(jì)在法前”體現(xiàn)了一種全新的法治觀，對于執(zhí)政黨建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨意義重大，也屬于全面依法治國重大戰(zhàn)略部署的必要一環(huán)。黨紀(jì)與國法不是一個概念，不能混同。黨紀(jì)黨規(guī)不能與國法相抵觸，這是處理二者關(guān)系的根本原則。國家治理需要法治，政黨治理不僅需要法治，還需要嚴(yán)明的紀(jì)律，即依規(guī)治黨?！凹o(jì)在法前”法治觀的內(nèi)涵集中體現(xiàn)為“在先性”上，這側(cè)重于黨紀(jì)黨規(guī)適用上的“在先性”，與傳統(tǒng)法治觀對“良法、善治”的核心要義相比較，前者具有更高的道德約束力和特殊的適用場域，兩者是特殊性與一般性的辯證關(guān)系。

“紀(jì)在法前”法治觀的內(nèi)涵和作用

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨逐步走向成熟的法治觀與其領(lǐng)導(dǎo)和推動的社會主義法治實踐相輔相成，并對治黨、治國等層面產(chǎn)生深刻影響。具體而言，“紀(jì)在法前”法治觀主要涵蓋以下四方面內(nèi)容：一是治理在先，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨治理好黨組織自身是治理好國家的前提，黨紀(jì)黨規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家法律為中國共產(chǎn)黨管黨治黨提供有力抓手；二是觸犯在先，即違紀(jì)先于違法，在現(xiàn)實中更多的情況可能是違紀(jì)與違法并存；三是懲處在先，從邏輯上講違紀(jì)不一定違法，一般情況下，黨組織對于涉嫌違紀(jì)行為的調(diào)查和懲處會先于執(zhí)法部門對違法行為的查處，而在違紀(jì)問題查辦過程中一旦發(fā)現(xiàn)違法問題則會將其移送司法機關(guān)；四是雙重懲處，受到國法懲處的黨員干部也會受到黨內(nèi)的紀(jì)律處分，就是要追究違紀(jì)與違法的雙重責(zé)任?！凹o(jì)在法前”是黨組織先進(jìn)于社會團(tuán)體、黨員先進(jìn)于普通群眾的邏輯推演，具有重大作用。

有助于從黨的層面維護(hù)法治。加強黨的制度建設(shè)是貫徹全面從嚴(yán)治黨的重要舉措，其中，黨的紀(jì)律建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是最主要的制度建設(shè)內(nèi)容，這對中國特色社會主義法治體系的完備具有里程碑意義。從黨內(nèi)法規(guī)的功能屬性上看，就是專門從黨的層面維護(hù)法治，也就是依規(guī)治黨。相對而言，國家法律是從更為宏觀的國家層面維護(hù)法治。在我國的現(xiàn)有政治體制下，黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)由中共黨員擔(dān)任，如果廣大黨員干部能夠始終將紀(jì)律放在法律的前面，從而使得自己能夠嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)的要求去規(guī)范自己的日常言行，可能很多涉嫌違法行為會被遏制在違紀(jì)階段，起到防微杜漸的作用。黨要管黨，從嚴(yán)治黨，如果黨員干部能夠遵循黨內(nèi)法規(guī)，做到“勿以惡小而為之”，我國的法治建設(shè)必會大有成效。

有助于反腐倡廉建設(shè)。十八大以來，黨中央堅決懲治腐敗的態(tài)度是十分明確的，反腐敗一直保持高壓態(tài)勢且成為一項常態(tài)化工作。黨的紀(jì)律建設(shè)正是從微觀角度，以“抓早抓小”為抓手，不斷實現(xiàn)反腐敗的戰(zhàn)略目標(biāo)。在反腐敗建設(shè)中之所以要將黨紀(jì)放在國法之前，一方面是由于反腐敗建設(shè)的制度供給相對不足，即單純依托法律難以有效地抑制腐?。涣硪环矫媸且驗橹袊鴰浊陚鹘y(tǒng)文化所衍生出的一套滋生腐敗的潛規(guī)則及其社會土壤。這些制約反腐敗斗爭的因素，又會進(jìn)一步助長腐敗現(xiàn)象。當(dāng)公眾主觀上認(rèn)為腐敗是普遍存在的，官員們的廉潔程度就會被降低。因為如果他抵制腐敗，可能發(fā)現(xiàn)自己難以履行職責(zé)?？梢?，加強紀(jì)律建設(shè)以給黨員立規(guī)矩十分必要，黨紀(jì)反腐是全面從嚴(yán)治黨的有力抓手。

有利于約束權(quán)力。權(quán)力制約是習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略思想的核心內(nèi)容，他反復(fù)強調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。法治的核心要義是限制權(quán)力，即通過對公權(quán)力的規(guī)范約束而保障私權(quán)利、維護(hù)社會秩序，通過黨紀(jì)限制權(quán)力就是為任性的權(quán)力套上紀(jì)律之籠。一般而言，用法律為權(quán)力套上牢籠是法治構(gòu)建的基本路徑，但也存在兩方面天然缺陷：一方面，法律規(guī)定往往是對權(quán)力行為的底線規(guī)定，這就可能存在著權(quán)力的觸角會越過法律而不受其約束；另一方面，由于法律的滯后性成為了官員弄權(quán)的漏洞，法律監(jiān)督的滯后也會助長權(quán)力任性以致釀成無可挽回的大錯。因此，用紀(jì)律之籠補缺法律之籠的短板是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的必要手段。進(jìn)一步講，用黨紀(jì)編制的權(quán)力牢籠比法律之籠更為細(xì)密，兩者相互補缺才能真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實現(xiàn)有效制約權(quán)力的法治目標(biāo)。

“紀(jì)在法前”法治觀的貫徹路徑

經(jīng)過多年的實踐與探索，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以準(zhǔn)則、條例為主干的框架性的黨內(nèi)法規(guī)體系已初步形成。依此科學(xué)配置權(quán)力，優(yōu)化權(quán)限、責(zé)任等要素，能嚴(yán)肅黨內(nèi)政治規(guī)矩。

在立法上，黨內(nèi)法規(guī)體系要與國家法律協(xié)調(diào)運作?！凹o(jì)在法前”是對中共黨員的行為要求，以往黨紀(jì)黨規(guī)與國法存在交叉重疊，導(dǎo)致出現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的職權(quán)沖突或是相互推諉的情況。2015年10月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》刪除和現(xiàn)有法規(guī)重復(fù)的地方，并整合了黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于紀(jì)律的規(guī)定，統(tǒng)一劃分為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等六大類，相當(dāng)于為廣大黨員編制了一份“負(fù)面清單”，體現(xiàn)出對黨員同志的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，具有鮮明的黨紀(jì)特色。根據(jù)該條例，對于黨紀(jì)黨規(guī)如何與國家法律相互協(xié)調(diào)做出了詳細(xì)規(guī)定。比如，“對于相關(guān)職能部門先于查辦的案件，黨組織可以依據(jù)相應(yīng)處理決定及其認(rèn)定的事實、情節(jié)等內(nèi)容，對違法違規(guī)的黨員做出黨紀(jì)處理，從而尊重司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)等有關(guān)方面據(jù)以做出的生效裁決或者決定”。這些規(guī)定已經(jīng)明確地把紀(jì)律放在法律前面，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)運作提供基本遵循。

在司法實踐中，黨紀(jì)反腐是職務(wù)犯罪類案件偵辦的必要補充。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系在立法層面雖然作了區(qū)分，但要真正實現(xiàn)兩者的銜接和協(xié)調(diào)，還需要在實踐中依托于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的互動協(xié)調(diào)。司法實踐中，在職務(wù)犯罪類案件的查辦過程中黨紀(jì)反腐為司法反腐開路正日益成為中國法治反腐的新樣態(tài)。對于一名黨員涉嫌違紀(jì)案件的審查處理，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)首先是審查違紀(jì)問題，在此過程中若另外發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的問題再移送司法機關(guān)。這在近年來對腐敗官員審查公開的話語表述中已成慣例，即“某某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在接受組織調(diào)查”，然后才是后續(xù)的司法程序。黨紀(jì)反腐為司法反腐鋪路，也是為了克服司法的不足。特別是在職務(wù)犯罪類案件的查辦過程中，受制于檢察院反貪職權(quán)的局限性以及貪腐案件的隱蔽性，檢察院常常陷于難以取證甚至是無法辦案的境地。在這種情形下，由于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的大量事務(wù)都有寬泛的調(diào)查權(quán)，同時在立法上也有黨紀(jì)黨規(guī)做基礎(chǔ)，從而發(fā)揮司法偵察難以達(dá)到的效果。職務(wù)犯罪類案件必然涉及違紀(jì)問題，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)以違紀(jì)問題的查處為契機進(jìn)而發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的事實與證據(jù)，然后再將案件交由司法機關(guān)，從而有效彌補司法機關(guān)的短板。

黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律之間相協(xié)調(diào)的機制正逐步被打通，更為關(guān)鍵的是如何在司法實踐和執(zhí)紀(jì)實踐中相互補充、形成合力，將法紀(jì)之網(wǎng)真正扎根于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的心中。這有待于“紀(jì)在法前”法治觀的培育和提升，是長期性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，不僅是理論問題，更是重要的實踐課題。在全面推進(jìn)依法治國過程中，要堅持宣傳教育與實踐養(yǎng)成相結(jié)合、制度供給與嚴(yán)格落實相統(tǒng)一，多措并舉地培育中國特色社會主義法治觀。

（作者為上海行政學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①陳加喜：《黨紀(jì)與國法：分化抑或協(xié)同》，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》，2016年第1期。

②肖金明：《改革開放以來中國共產(chǎn)黨的法治觀及其實踐形式》，《法學(xué)論壇》，2011年第7期。