小城鎮(zhèn)參與國家主場外交：西方經(jīng)驗(yàn)與北京市周邊小城鎮(zhèn)分析

方鹿敏?尹繼武

進(jìn)入21世紀(jì)后，西方主要國家逐漸將主場外交的承辦地遷移至一些小城鎮(zhèn)。這種現(xiàn)象既是出于安全方面的考慮，也是為了緩解大型外交外事活動(dòng)給大城市帶去過多的公共壓力，并帶動(dòng)特定區(qū)域的發(fā)展 。以八國集團(tuán)首腦會(huì)議為例，自2000年起的17屆八（七）國集團(tuán)首腦會(huì)議（以下簡稱G8峰會(huì)，2014～2017年的首腦峰會(huì)由除俄羅斯以外的七大工業(yè)國參與，簡稱G7峰會(huì)）中，有14屆會(huì)議由中小城鎮(zhèn)舉辦。同時(shí)，在幾個(gè)由西方主要工業(yè)國家和新興經(jīng)濟(jì)體共同參與的全球性合作論壇中，西方發(fā)達(dá)國家也傾向于選擇一些小城鎮(zhèn)作為會(huì)議承辦地。如法國南部小城戛納承辦了2011年20國集團(tuán)首腦峰會(huì)，世界經(jīng)濟(jì)論壇年會(huì)則永久定址于瑞士阿爾卑斯山度假小鎮(zhèn)達(dá)沃斯。 越來越多的小城鎮(zhèn)因其地理位置、特色資源、發(fā)展?jié)摿Φ葍?yōu)勢(shì)承擔(dān)起了承辦國家主場外交活動(dòng)的使命。

區(qū)位優(yōu)勢(shì)是獲選關(guān)鍵

一個(gè)小城鎮(zhèn)之所以能夠被選為外交活動(dòng)的承辦地，一定是因?yàn)槠渚邆渲恍皡^(qū)位優(yōu)勢(shì)”，即該地方對(duì)國家承辦外交活動(dòng)的吸引力。從實(shí)踐上看，區(qū)位優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在安全、外事經(jīng)驗(yàn)、特色突出和發(fā)展?jié)摿@四個(gè)方面。

一是所處區(qū)位便于安?；顒?dòng)的展開。安全保障始終是各東道國在承辦主場外交時(shí)所面臨的一項(xiàng)核心任務(wù)和挑戰(zhàn)，恐怖襲擊威脅和抗議示威活動(dòng)增加了外交外事活動(dòng)中的安全隱患。從人員構(gòu)成的復(fù)雜性、恐怖活動(dòng)實(shí)施難易度以及時(shí)間點(diǎn)的特殊性等方面考慮，一些發(fā)達(dá)國家選擇地理上易“被隔離”的小城鎮(zhèn)作為主場外交承辦地，如美國佐治亞州海島和戴維營，英國格倫伊格爾斯和恩尼斯基林。這些地區(qū)因位于易被隔離的地帶，附近可通往主干道路的選擇相對(duì)有限，因而可以減少抗議分子對(duì)其的沖撞和干擾，也有利于安保工作的展開。在美國戴維營舉辦的第38屆G8峰會(huì)原定在芝加哥市召開。戴維營為美國著名的軍事基地和總統(tǒng)度假地，具有嚴(yán)密完善的安保系統(tǒng)和更為私密的地理空間；與此同時(shí)，為了避免可能的抗議者對(duì)會(huì)議的干擾并減少引發(fā)騷亂的幾率，美國政府臨時(shí)決定將會(huì)議地點(diǎn)改為戴維營。

二是具備一定外事經(jīng)驗(yàn)。例如，在2000～2017年間承辦G8或G7峰會(huì)的部分小城鎮(zhèn)在之前就已經(jīng)有了一定承辦外事活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，國際交往經(jīng)驗(yàn)豐富，開放程度高。法國的多維爾就曾成功承辦2008年歐盟27國國防部長會(huì)議和2010年法德俄三國首腦峰會(huì)，英國格倫伊格爾斯曾承辦1977年英聯(lián)邦政府首腦會(huì)議。選擇具備一定外事經(jīng)驗(yàn)的小城鎮(zhèn)承擔(dān)主場外交任務(wù)可依托開放的國際交往平臺(tái)，充分借鑒過往經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升主場外交的實(shí)踐效果。

三是特色突出。外交活動(dòng)是宣介相關(guān)小城鎮(zhèn)景觀特色和產(chǎn)業(yè)特色的好機(jī)會(huì)，這些小城鎮(zhèn)可進(jìn)一步擴(kuò)大知名度、推廣地方特色名片并吸引國內(nèi)外投資。例如意大利陶爾米納作為西西里島度假勝地，依傍伊奧尼亞海，曾為著名影片《碧海藍(lán)天》取景地。法國多維爾和德國加米施—帕滕基興，則以特色建筑、歷史古跡和定期的文化展覽吸引周邊都市（主要為巴黎、慕尼黑）的居民休閑觀光。亦有部分小城鎮(zhèn)以某類產(chǎn)業(yè)標(biāo)識(shí)而聞名。典型的例子包括：舉辦第29屆G8峰會(huì)的法國邊境小城埃維昂（依云）是蒸餾水重要產(chǎn)地，著名的礦泉水品牌依云（Evian）便扎根此地。日本名護(hù)市因同時(shí)擁有東側(cè)和西側(cè)的海岸這一地理優(yōu)勢(shì)，漁業(yè)和蝦養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)達(dá)，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)同時(shí)包括了花卉、水果（鳳梨）和蔬菜的栽培。

四是發(fā)展?jié)摿V闊。具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d小城鎮(zhèn)也是西方發(fā)達(dá)國家在舉辦主場外交時(shí)的選項(xiàng)。這些小城鎮(zhèn)往往背靠擁有進(jìn)一步開發(fā)潛質(zhì)的廣闊腹地、交通便利，以自身的特色優(yōu)勢(shì)為基點(diǎn)，在國家政策和外來投資的協(xié)助下，相關(guān)小城鎮(zhèn)可能會(huì)逐漸成為一個(gè)新的發(fā)展點(diǎn)。在國家宏觀政策的助力下，此類小城鎮(zhèn)的特色行業(yè)創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，并帶動(dòng)了其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。經(jīng)國家主場外交的平臺(tái)宣傳，這些新興小城鎮(zhèn)成為了一張新的“國際名片”。如曾舉辦G8峰會(huì)的德國海利根達(dá)姆與日本洞爺湖，就因地區(qū)政府大力開發(fā)特色旅游資源、推動(dòng)服務(wù)業(yè)繁榮而帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

小城鎮(zhèn)參與主場外交：仍需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)突破兩方面障礙

2000～2017年間承辦G8峰會(huì)的小城鎮(zhèn)基本利用了現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括公路、鐵路、機(jī)場、建筑場地和相關(guān)的配套設(shè)施（基本需求供給、能源、通訊等），相關(guān)小城鎮(zhèn)本身都具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，其都具有相對(duì)發(fā)達(dá)的交通體系，這不僅有利于參會(huì)人員的往來，亦給參加外交活動(dòng)的媒體和其他相關(guān)人員帶來了極大的便利。小城鎮(zhèn)的交通運(yùn)輸條件對(duì)承辦外交活動(dòng)的助力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，附近是否有國際機(jī)場方便國際運(yùn)輸，當(dāng)小城鎮(zhèn)周邊有大型國際機(jī)場可利用時(shí)，將吸引更多的國際媒體和相關(guān)人士參與主場外交。第二，區(qū)域內(nèi)是否有發(fā)達(dá)的鐵路、公路以及小型支線機(jī)場以方便區(qū)域運(yùn)輸，發(fā)達(dá)的區(qū)域內(nèi)交通是提高外交活動(dòng)承辦效率和高效處理國內(nèi)緊急狀況的重要保障。

在一些小城鎮(zhèn)，由于缺乏大型展覽場館和會(huì)議中心，一些配有多功能服務(wù)設(shè)施的建筑便被用作承辦主場外交的會(huì)議場地。值得一提的是，一些小城鎮(zhèn)傾向于選擇具有符號(hào)意義的建筑物或酒店作為外交會(huì)場。例如承辦第31屆G8峰會(huì)的格倫伊格爾斯大飯店建于1924年，曾是1977年的第四屆英聯(lián)邦首腦會(huì)議的主會(huì)場。德國政府將海利根達(dá)姆大酒店作為G8峰會(huì)會(huì)場，這座完工于18世紀(jì)末的五星級(jí)酒店建筑如今已成為梅克倫堡—前波美拉尼亞州的文化標(biāo)志之一。德國政府還將第41屆G7峰會(huì)的會(huì)場設(shè)在巴伐利亞州小城加米施—帕滕基興的埃爾毛宮，埃爾毛宮于1916年建成，并自20世紀(jì)90年代起成為國際上各宗教和社團(tuán)進(jìn)行辯論的著名場所。

此外，由于面臨著恐怖襲擊的威脅和抗議示威人群可能帶來騷亂等一系列安全隱患，東道主和承辦地均投入了大量人力、物力和技術(shù)用于公，共安全的維護(hù)，這也是目前各個(gè)東道國承辦主場外交所面臨的核心任務(wù)和挑戰(zhàn)。與大城市人口流動(dòng)性大、人口構(gòu)成多樣、區(qū)域結(jié)構(gòu)復(fù)雜等因素相比，啟用小城鎮(zhèn)承辦主場外交活動(dòng)，可在一定程度上降低公共安全維護(hù)的成本和難度。盡管如此，承辦G8峰會(huì)的各東道國和承辦地仍采取了一些嚴(yán)格的安保措施，具體包括：投入高額公共安全維護(hù)費(fèi)用，如2002年G8卡納納斯基斯峰會(huì)；在區(qū)域上將主會(huì)場和媒體中心分離，如2004年G8佐治亞海島峰會(huì)；利用已有的高標(biāo)準(zhǔn)安保系統(tǒng)，如2012年G8戴維營峰會(huì)。endprint

從實(shí)踐效果上看，2000～2017年間的14個(gè)承辦G8（G7）峰會(huì)的小城鎮(zhèn)均順利完成了國家主場外交的承辦任務(wù)，并在很大程度上提升了城鎮(zhèn)的地位和國際知名度。然而，由于小城鎮(zhèn)本身不具備較高的城市平臺(tái)，也缺少社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和外事活動(dòng)承辦經(jīng)驗(yàn)，要想更好參與主場外交實(shí)踐，必須在統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上突破以下兩點(diǎn)主要障礙。

一是媒體參與度和信息傳播效率略低。由于在社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源上的相對(duì)欠缺，小城鎮(zhèn)往往不是主流媒體的關(guān)注對(duì)象，與大城市相比，亦缺少大型媒體資源和平臺(tái)。這就導(dǎo)致當(dāng)小城鎮(zhèn)承辦國家大型外交活動(dòng)時(shí)，媒體的工作效率降低、信息流動(dòng)速度放緩。特別是當(dāng)出于安全考慮而把媒體中心與活動(dòng)場地分離時(shí)，可能導(dǎo)致一些信息無法在第一時(shí)間及時(shí)對(duì)外傳播。同時(shí)，將主場外交承辦地定在小城鎮(zhèn)，亦會(huì)增加一些媒體進(jìn)駐報(bào)道的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

二是外事活動(dòng)與城鎮(zhèn)日常運(yùn)作之間欠平衡。眾所周知，各主辦地在外事活動(dòng)期間不得不采取一些必要的安全措施或?qū)嵭斜绕饺崭鼮閺?fù)雜嚴(yán)格的秩序管理，以確保外交活動(dòng)可以安全、順利進(jìn)行。其中，一些以風(fēng)景名勝聞名的小城鎮(zhèn)在會(huì)議期間會(huì)出于安全考慮，關(guān)閉區(qū)域內(nèi)的部分景點(diǎn)，這將不可避免的對(duì)游客和本地經(jīng)營人員的活動(dòng)造成沖擊。據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道，在日本洞爺湖舉行的G8峰會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘＝?jīng)營和生活帶來了諸多不便，會(huì)議期間，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和商業(yè)活動(dòng)均受到較大沖擊。同時(shí)，小城鎮(zhèn)日常安保壓力較小，突如其來的大型外交活動(dòng)對(duì)公共秩序的維護(hù)帶來了很大壓力，由于缺乏具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一些混亂的現(xiàn)象不可避免。如德國海利根達(dá)姆在舉辦G8峰會(huì)期間，抗議示威人員便與維護(hù)公共安全的警察產(chǎn)生了一些肢體沖突。

北京市周邊小城鎮(zhèn)可依托自身優(yōu)勢(shì)參與國家主場外交

北京市周邊圍繞著眾多特色小鎮(zhèn)，如密云縣的古北口鎮(zhèn)、巨各莊鎮(zhèn)、房山十渡鎮(zhèn)等。這些小城鎮(zhèn)距離北京市區(qū)約50～70公里，交通便利，空氣狀況良好，自然景觀豐富多樣。2014年亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）北京峰會(huì)和2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇主會(huì)場就位于在京郊懷柔的雁棲湖，這也是北京周邊小城鎮(zhèn)以首都核心區(qū)為依托，參與國家主場外交的積極嘗試。如何讓更多周邊小城鎮(zhèn)參與到國家主場外交中來，結(jié)合北京自身的特點(diǎn)和西方國家小城鎮(zhèn)相對(duì)豐富的主場外交實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾方面入手。

一是以本地特色為依托。北京市周邊的許多城鎮(zhèn)在自然資源、文化景觀、實(shí)體產(chǎn)業(yè)等方面具有各自的特色，這些城鎮(zhèn)應(yīng)突出本地特色，將其作為一張本地名片對(duì)外推廣，以吸引更多的觀光、投資和建設(shè)項(xiàng)目。國家的主場外交正是這些特色進(jìn)一步對(duì)外推廣的積極平臺(tái)。例如2014年北京APEC峰會(huì)將媒體中心設(shè)在懷柔影視基地內(nèi)的紅樓夢(mèng)古都文化園，正是對(duì)中國古典文學(xué)和懷柔影視基地的一次國際性宣傳。另外，如小湯山鎮(zhèn)的溫泉特色、密云古北口鎮(zhèn)的長城古跡、延慶的自然保護(hù)區(qū)等亦可以作為國家在外事活動(dòng)中的特色依托。

二是平衡外交活動(dòng)和居民日常生產(chǎn)生活需求。承辦主場外交不可避免對(duì)居民的日常生活帶來一些影響。因此，如何科學(xué)統(tǒng)籌會(huì)務(wù)安排，最大程度平衡外交活動(dòng)和居民日常生活之間的關(guān)系，將外交活動(dòng)對(duì)居民日常生活帶去的不便降到最低，是對(duì)會(huì)議主辦方一項(xiàng)不小的考驗(yàn)。對(duì)于北京周邊小鎮(zhèn)而言，在承辦主場外交活動(dòng)時(shí)，首先要做到事務(wù)性信息的公開。具體包括通過互聯(lián)網(wǎng)將會(huì)議期間的限制性區(qū)域、關(guān)閉的景區(qū)景點(diǎn)和酒店入住等相關(guān)情況告知居民。其次，可以開辟專門的快速通道，方便參會(huì)人員和媒體工作者往返于北京市區(qū)和京郊，提升會(huì)議工作效率，并減少對(duì)居民日常出行的影響。

三是加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)。北京周邊城鎮(zhèn)在地理上呈圍繞北京市區(qū)的相連環(huán)狀分布，位于北部郊區(qū)的延慶、昌平、懷柔和密云四地相連，自然景觀優(yōu)越、旅游資源集中豐富、配套基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。四地可以展開廣泛合作，充分發(fā)揮區(qū)域集群的優(yōu)勢(shì)，共同承擔(dān)主場外交的承辦任務(wù)，緩解某個(gè)小鎮(zhèn)或北京市區(qū)的承辦壓力。同時(shí)，隨著京津冀一體化的深入和雄安新區(qū)的設(shè)立，北京周邊城鎮(zhèn)可與津、冀二地展開廣泛合作，充分利用天津的港口運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)和河北的能源產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)，通過區(qū)域間的協(xié)同布局和優(yōu)勢(shì)互動(dòng)，提升外交活動(dòng)的承辦效率，推廣雄安新區(qū)的戰(zhàn)略建設(shè)，并帶動(dòng)津、冀二地的發(fā)展。尤其是，目前雄安特區(qū)尚處于早期規(guī)劃階段，在京津雄三角形的交通網(wǎng)線附近，可加強(qiáng)建設(shè)原有的一些特色產(chǎn)業(yè)、文化和旅游小鎮(zhèn)，為未來的國際交往和主場外交提供前期基礎(chǔ)。

（本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“北京市參與中國主場外交的實(shí)踐研究”<項(xiàng)目編號(hào)：15KDB018>的階段性成果。作者方鹿敏為柏林洪堡大學(xué)亞非學(xué)院博士生，作者尹繼武為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、國際關(guān)系學(xué)院教授）endprint