東亞需要發(fā)展一個新的合作安全機(jī)制

劉鳴

東亞對地區(qū)機(jī)制并不陌生，這些機(jī)制為各國討論共同問題與挑戰(zhàn)提供了平臺。東亞也是中美之間影響力和實力競爭的主要舞臺，發(fā)生沖突的潛在可能性也是最為突出的?；诖?，非常需要一種新的機(jī)制來增進(jìn)東亞的合作安全。

在過去的15年間，東亞地區(qū)存在兩種不對稱的安全，即合作安全與雙邊或三邊的均勢安全，兩者發(fā)展的不平衡基于諸多因素：美國在東亞的戰(zhàn)略重心是放在傳統(tǒng)安全上還是非傳統(tǒng)安全上；中國的鄰國對中國軍事發(fā)展和保護(hù)海上主權(quán)所采取措施的態(tài)度；朝鮮核危機(jī)的升級。

在2003年至2008年布什總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國相對偏向于合作安全，這是由于9.11襲擊完全重塑了其國家安全優(yōu)先等級。美國對威脅的認(rèn)知從國家行為體轉(zhuǎn)向了非國家的恐怖分子。雖然布什政府并未削減其在東亞地區(qū)的軍事優(yōu)勢和行動，但它的焦點不在中國的崛起或大國競爭上。奧巴馬上臺后，美國政策的范式退回到傳統(tǒng)的地緣政治手段，即確保美國的全面主導(dǎo)地位，制衡上升的主要大國。

自從特朗普宣布結(jié)束奧巴馬的“再平衡戰(zhàn)略”以來，特朗普政府并沒有讓我們看到其東亞政策的框架，甚至有可能在他執(zhí)政期間都不會產(chǎn)生一個清晰的戰(zhàn)略。雖然沒有任何一名美國總統(tǒng)會輕言放棄美國長期奉行的基本戰(zhàn)略工具，即美國的軸輻聯(lián)盟體系和軍事制衡手段。但是特朗普似乎對實施一項對中國軍事和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行全面制衡的戰(zhàn)略既沒有興趣，也毫無熱情。就這一點而言，中美之間的地緣政治和經(jīng)濟(jì)競爭將不會像2010年至2016年奧巴馬執(zhí)政期間那么尖銳和緊張。包括南海問題在內(nèi)的政治對抗有顯著緩解。

在這種情況下，一種新的地區(qū)形勢被催生。去年以來，雖然一些東亞國家對中國實力發(fā)展的戰(zhàn)略憂慮并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，但由于美國已經(jīng)調(diào)整對中國崛起和海外經(jīng)濟(jì)影響力擴(kuò)大進(jìn)行遏制的戰(zhàn)略，這些國家也不得不重新校準(zhǔn)他們與美國戰(zhàn)略保持協(xié)調(diào)的標(biāo)尺。這種微妙的政策調(diào)整由幾個因素共同驅(qū)動，但其中最主要的原因是，菲律賓雖然在所謂的《南海仲裁案》中勝出，但并沒有改變中國對南海海洋權(quán)益的歷史所有權(quán)的立場，同時一些國家對于美國無法使中國軟化在其主張權(quán)益的島礁和相關(guān)水域上的立場深感失望。

有關(guān)地區(qū)穩(wěn)定的中國新安全觀

中國長期以來一直反對以美國為首的冷戰(zhàn)同盟體系，該體系的目的就是保障美國及其盟國的絕對安全。針對這種零和博弈，中國從概念上倡導(dǎo)了一種替代品——新安全觀：通過互惠合作實現(xiàn)共同安全，并將安全的概念從狹義的軍事領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、文化等領(lǐng)域。

鑒于自身是一個崛起中的大國，并且是現(xiàn)有超級大國遏制政策的主要目標(biāo)，中國正努力通過推進(jìn)共同安全來避免陷入“修昔底德陷阱”（即當(dāng)一個崛起大國使現(xiàn)有大國感到焦慮時，戰(zhàn)爭就變得不可避免）。習(xí)近平主席提出的中美新型大國關(guān)系既是一種概念，也是一種實踐。

2015年9月，中美兩國軍方首度簽署了關(guān)于建立重大軍事行動相互通報信任措施機(jī)制的諒解備忘錄以及關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則的諒解備忘錄。之后雙方又簽署了就重大軍事行動相互通報機(jī)制新增“軍事危機(jī)通報”附件以及海空相遇安全行為準(zhǔn)則新增“空中相遇”附件的協(xié)議。在今年早些時候習(xí)近平與特朗普會晤時，雙方又決定建立兩軍聯(lián)合參謀部對話機(jī)制。美國參謀長聯(lián)席會議主席約瑟夫·鄧福德今年夏天首度訪問了中國，鑒于美方判斷兩國在南海和朝鮮半島的競爭態(tài)勢愈演愈烈，他強(qiáng)調(diào)了管控中美之間戰(zhàn)略互疑和在未來的危機(jī)中減少誤判的重要性。

在朝核問題上，中美也在心照不宣地開展合作，涉及范圍包括安理會最嚴(yán)苛的2371號決議；在管理朝鮮核導(dǎo)試驗及朝鮮半島日益緊張的局面時加強(qiáng)溝通。但是，北京和華盛頓在更長遠(yuǎn)的議題上——朝鮮政權(quán)最終前途上仍然各說各的。

成功的模式

中國2016年堅決拒絕接受所謂的南海仲裁案裁決，認(rèn)為該裁決是無效的，對中方?jīng)]有約束力，但中國也認(rèn)識到，必須關(guān)注小國在海洋領(lǐng)土爭端中的訴求。自去年下半年以來，特別是杜特爾特當(dāng)選菲律賓總統(tǒng)后，南海問題峰回路轉(zhuǎn)，被炒作的熱點逐步降溫。中國和東盟之間關(guān)于行為準(zhǔn)則的談判正在取得進(jìn)展，8月6日雙方在馬尼拉正式通過了《南海行為準(zhǔn)則》框架文件，正式的談判進(jìn)程將會在11月東盟峰會之后不久開啟。而且，中國和菲律賓正在討論如何聯(lián)合勘探和開發(fā)南海資源。

除了這些由中國推動的合作安全行動之外，最奪人眼球和成功的合作安全案例是由中國、泰國、老撾和緬甸參與的瀾滄江—湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法。自2011年12月開展聯(lián)合巡邏行動以來，巡邏隊已查獲22起瀾滄江—湄公河沿岸的涉毒案件。

聯(lián)合巡邏執(zhí)法的成功源于該議題既屬于低級政治，又較少牽涉主權(quán)問題。此外，還可歸結(jié)于對主權(quán)的互相尊重，對各方利益的平衡，對諸如打擊恐怖主義、走私、非法移民、販毒等共同安全議題的聚焦。

危險幽靈仍在游蕩

但也不是所有的趨勢都朝著合作安全的積極面發(fā)展，區(qū)域內(nèi)部仍然存在單邊主義、聯(lián)盟威懾或者軍事對抗。朝鮮的核武器和導(dǎo)彈開發(fā)、美韓日的軍事外交回應(yīng)，都顯示出該地區(qū)緊張的局勢。美國在韓國部署“薩德”導(dǎo)彈系統(tǒng)引發(fā)中國的強(qiáng)烈不滿，也折射出小國在中美戰(zhàn)略競爭中所處的尷尬境地。

朝鮮加大步伐研發(fā)核武器和導(dǎo)彈，有悖于時代潮流。美國和其他各方未能阻止朝鮮頻繁的核試驗表明，平壤的軍事行為已經(jīng)完全處于大國影響和區(qū)域制度之外。這種對朝鮮行為的無奈，表明缺乏一個有效和有約束力的機(jī)制，或反映了大國間的離心離德。

另外一個具有長期性的棘手問題是，美國、日本、澳大利亞、印度正在加強(qiáng)其戰(zhàn)略合作來應(yīng)對中國的崛起。這四個國家除了擔(dān)憂中國對以美國為首的自由區(qū)域秩序存在潛在的挑戰(zhàn)以外，對中國在東海、南海和印度洋日益增長的海上實力和經(jīng)濟(jì)影響也表現(xiàn)出難以名狀的忌憚。

地區(qū)多邊制度一體化需求在上升

有鑒于上述種種因素，非常有必要探索一種新的合作安全途徑和具有約束力的多邊機(jī)制。為此，東亞國家首先需要投身于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和多邊合作中，將各國的注意力轉(zhuǎn)向能力建設(shè)和利益互換上。如此，一個可持續(xù)安全的概念便應(yīng)運(yùn)而生：我們無法成功控制所有不安全的結(jié)果，但我們必須盡力處置不安全滋生的原因。

中國主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行就為此應(yīng)運(yùn)而生，目前成員已達(dá)80個，超過了亞洲開發(fā)銀行。亞投行的地緣覆蓋范圍當(dāng)然并非僅僅是東亞地區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它將創(chuàng)造一個平臺，讓區(qū)域內(nèi)各國同區(qū)域外其他工業(yè)化成員共商大事，為各國爭取綠色能源、扶貧、鐵路公路建設(shè)、貿(mào)易設(shè)施等急需項目的資金，以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。這種域內(nèi)和域外的合作將促進(jìn)國家間建立互信及相互依賴，有助于減少分歧。不過，經(jīng)濟(jì)合作并不一定會帶動傳統(tǒng)的安全合作，因此，構(gòu)建互信、管控沖突、解決領(lǐng)土爭端等，還需要一種新型的安全方面的制度性合作來發(fā)揮重要作用。

迄今為止，在東亞地區(qū)存在若干安全方面的論壇，比如創(chuàng)立于1994年的東盟地區(qū)論壇，是亞太地區(qū)第一個進(jìn)行和平安全議題正式磋商的多邊論壇，為區(qū)域內(nèi)建立互信和預(yù)防性外交做出了巨大貢獻(xiàn)。此外，還有亞太安全合作理事會、東亞峰會、亞太經(jīng)合組織、東盟10+3、亞洲相互協(xié)作與信任措施會議等。然而，這些組織中卻沒有一個擁有解決區(qū)域熱點安全問題的權(quán)限。

六方會談的啟示

目前，大多數(shù)東亞國家傾向于接受松散的安全論壇和在東盟主導(dǎo)下的合作，因為它們擔(dān)心主權(quán)和戰(zhàn)略活動空間會受到具有偏向性和約束力的規(guī)則限制，并且美國、中國、日本會爭奪組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。然而，越來越復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境將迫使區(qū)域內(nèi)國家接納一個更具權(quán)威性的組織來應(yīng)對安全議題以及管控海洋競爭和其他危機(jī)。

2003年至2008年的六方會談是冷戰(zhàn)后一次創(chuàng)新性的外交探索，雖然各國的安全觀和戰(zhàn)略很不相同，但仍然成功地構(gòu)建了一個多邊機(jī)制來處理朝鮮半島問題。盡管會談最終因為平壤堅持擁核的決心而失敗，但其派生出的許多機(jī)制仍可以稱得上是獨具匠心，其中就包括了兩個特別工作組：東北亞和平與安全機(jī)制工作組和朝鮮半島無核化工作組。

雖然六方會談沒能繼續(xù)下去，但這并不意味著構(gòu)建一個東亞安全機(jī)制的努力是毫無價值的。討論這樣一個安全架構(gòu)的出發(fā)點在于中國和美國需要首先達(dá)成共識，但華盛頓總是對中國發(fā)展類似機(jī)制的提議持懷疑態(tài)度。

大約十年前，美國曾有將目前重疊的地區(qū)安全架構(gòu)簡化的計劃，設(shè)想把東盟地區(qū)論壇和東亞峰會合并為一個正式的安全組織，并且設(shè)立一個輪值性的領(lǐng)導(dǎo)體系，同時把亞太經(jīng)合組織降格為經(jīng)濟(jì)部長級會議。但美國最終未正式推出這一計劃。

更上一層樓的東亞峰會

中國和東盟一直把東盟視作共同體建設(shè)進(jìn)程的中心、核心，10+3是中心外的一環(huán)，最外環(huán)是東亞峰會。

如果我們想要創(chuàng)造一股新的更有效推動區(qū)域一體化的動力，就不能僅僅停留在經(jīng)濟(jì)合作層面，為此就必須對現(xiàn)狀做出某種改變，包括結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和原則等方面。作為一個擁有10個成員國的組織，東盟在面對一些高爭議性的安全問題時，較易受東亞外部勢力的干預(yù)，這在一定程度上削弱了其引領(lǐng)作用。因此，從提高效率的角度考慮，應(yīng)該歡迎其他大國擔(dān)當(dāng)參與性的領(lǐng)導(dǎo)者角色。10+1與10+3在地緣范圍上主要集中在東南亞與東北亞的合作，在過去20多年里取得了很大成就，但無論是東亞的經(jīng)濟(jì)合作，還是安全治理，其涉及的地緣范圍必然包括南太的澳大利亞、南亞的印度等地區(qū)，其關(guān)聯(lián)的力量更包括地區(qū)外部的大國——美國與俄羅斯。因此，從多邊機(jī)制的效能看，東亞峰會或許更適合成為引領(lǐng)共同體建設(shè)的制度。

在最近舉行的中共十九大上，習(xí)近平總書記再次提出了推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的目標(biāo)。作為這個共同體的地區(qū)基石，就是需要逐步提高多邊機(jī)制的效能，促進(jìn)東亞國家在多邊合作組織內(nèi)培植戰(zhàn)略信任，擴(kuò)大各國的利益交匯點，促進(jìn)普遍安全與共同繁榮。東亞峰會應(yīng)當(dāng)是這個機(jī)制與目標(biāo)的最佳形式。為了使東亞峰會更上一層樓，需要建立憲章、秘書處、確立新的目標(biāo)和一系列的工作指導(dǎo)方針，特別是獲得所有大國認(rèn)真的承諾。當(dāng)然，我們應(yīng)該對可以實現(xiàn)的進(jìn)程和目標(biāo)持務(wù)實的態(tài)度，但是愿景和認(rèn)同應(yīng)該足夠清晰。10+3現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合作職能可以被引入或者繼續(xù)保留，但東亞峰會應(yīng)被授以現(xiàn)在由亞太經(jīng)合組織（APEC）引導(dǎo)亞太自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的職責(zé)，同時東盟地區(qū)論壇需要轉(zhuǎn)型成為東亞峰會框架內(nèi)的部長理事會。如果以上設(shè)想真能付諸實施，未來的東亞峰會將可以處理所有傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全議題。

（作者為上海社科院國際問題研究所常務(wù)副所長、研究員）