三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機(jī)制初探

包瑞

摘要：由于歷史、地理等原因，青海省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后。資金保障成為建設(shè)三江源國家公園建設(shè)的關(guān)鍵因素，三江源國家公園發(fā)展中亟須建立穩(wěn)定長效的資金投入機(jī)制。本文作者在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外典型國家公園建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出建立國家公園建設(shè)專項資金，進(jìn)行特許經(jīng)營、社會捐贈、生態(tài)效益補(bǔ)償、碳匯交易、金融融資等多元化國家公園建設(shè)資金籌措方式。青海省應(yīng)更新觀念、解放思想、拓寬思路，構(gòu)建三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：青海?。蝗磭夜珗@；建設(shè)資金；長效機(jī)制

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國的環(huán)境問題、資源問題日益突出。三江源地區(qū)作為中國乃至亞洲獨(dú)特的、唯一的、不可替代的生態(tài)屏障，當(dāng)仁不讓引起了社會有關(guān)各界的廣泛關(guān)注。在青海省委省政府的積極爭取和努力建設(shè)下，2015年12月9日，《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》在習(xí)主席主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第19次會議上討論通過。2016年3月5日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同出臺了《三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》，代表國家批準(zhǔn)的我國境內(nèi)首個國家公園試點(diǎn)真正開始運(yùn)行。這個前所未有的嘗試在我國境內(nèi)尚屬首次，青海成為了走在最前面的省份。

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實(shí)現(xiàn)有序經(jīng)營，又要切實(shí)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，三江源國家公園建設(shè)對實(shí)現(xiàn)三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展必將發(fā)揮巨大的作用。

一、 三江源國家公園建設(shè)資金保障主要渠道

（一） 國家公園專項資金

青海省由于歷史、地理等各方面的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，以青海省自身的財力物力建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，三江源國家公園既要實(shí)現(xiàn)有序經(jīng)營，又要切實(shí)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，拓展有效的資金來源渠道和供給保障體系顯得尤為重要，我省應(yīng)該申請中央政府在國家層面設(shè)立三江源國家公園建設(shè)專項資金。三江源國家公園建設(shè)專項資金應(yīng)包含各種專項建設(shè)資金、三江源國家建設(shè)國債、生態(tài)補(bǔ)助資金和扶貧資金等。

（二） 特許經(jīng)營

三江源國家公園經(jīng)營性項目特許經(jīng)營，是指在三江源國家公園管理局的統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范范圍管理下，按照有關(guān)法律法規(guī)，通過競爭性的準(zhǔn)入機(jī)制，依法授權(quán)公民、法人或者其他組織，通過簽訂特許經(jīng)營合同，在一定期限、范圍內(nèi)，投資建設(shè)運(yùn)營并取得合理收益的行為。

在三江源國家公園開展特許經(jīng)營，是順應(yīng)三江源國家公園建設(shè)的需要，是回應(yīng)三江源國家公園地域內(nèi)牧民的關(guān)切，在三江源國家公園合適的范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過建立牧民群眾、社會公眾特許經(jīng)營的機(jī)制，在保持草原經(jīng)營權(quán)不變、不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的條件下通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，積極探索特許經(jīng)營方式對園區(qū)草原進(jìn)行合理經(jīng)營利用。在生態(tài)體驗(yàn)、游憩服務(wù)、環(huán)境教育等領(lǐng)域重點(diǎn)向當(dāng)?shù)啬撩袢罕妰A斜，并逐步向社會開放。引導(dǎo)扶持牧民從事生態(tài)示范、自然體驗(yàn)、環(huán)境教育等服務(wù)業(yè)，鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務(wù)等多種形式開展家庭旅館、牧家樂、民族文化演藝、交通保障、旅行社等經(jīng)營項目等增收致富，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三） 社會捐贈

接受社會捐贈是國外典型國家公園建設(shè)運(yùn)營過程中一個重要的資金來源渠道，有著較為成熟的管理模式。三江源國家公園建設(shè)過程中應(yīng)充分借鑒和吸收國外典型國家公園接受社會捐贈的有益經(jīng)驗(yàn)，主動接受志愿服務(wù)與社會捐贈。青海省要進(jìn)一步加大宣傳力度，使多人了解三江源國家公園的公益性，進(jìn)一步創(chuàng)新社會捐贈的方式方法，可以對三江源國家公園內(nèi)的野生動物進(jìn)行名義上的“認(rèn)養(yǎng)”，對于捐贈的企業(yè)和個人授予“三江源國家公園榮譽(yù)保護(hù)員”稱號等，提高捐贈者的榮譽(yù)感和歸屬感，同時應(yīng)該對募捐到的資金的使用情況進(jìn)行全程公示，提高捐贈資金使用的透明度，從而吸引更多個人、企業(yè)和社會組織參與其中。同時也應(yīng)該考慮社會捐贈的另一種方式，依法建立三江源國家公園發(fā)展國際基金會，依法接受國際組織、大型企業(yè)以及個人的捐助。

（四） 生態(tài)效益補(bǔ)償

習(xí)近平總書記在2016年8月考察青海的時候，提出四個扎扎實(shí)實(shí)的指示，青海省要貫徹落實(shí)習(xí)總書記的重要指示，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為三江源國家公園建設(shè)工作的重中之重，對于水、土地、礦產(chǎn)、環(huán)境等資源的使用以及管理都需要有所完善，使得草原生態(tài)補(bǔ)償制度得到進(jìn)一步的完善，促使三江源國家公園內(nèi)草原的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有所提升，從而促進(jìn)三江源生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制可以更好地建立。在籌集到的資金里面也需要劃放出一定的比例，使用在三江源國家公園的建設(shè)過程中。在實(shí)施三江源國家公園的補(bǔ)償政策里面，需要將政府的強(qiáng)制作用完全地發(fā)揮出來，使得各項工作都獲得全方面的落實(shí)。

（五） 碳匯交易

市場補(bǔ)償形式是對國家補(bǔ)償形式的有益補(bǔ)充，是一類新的補(bǔ)償形式。碳匯交易也是通過市場機(jī)制展現(xiàn)出價值補(bǔ)償?shù)囊环N正確方法。2016年，環(huán)保部在貴陽舉辦的“生物多樣性與綠色發(fā)展”論壇上透露“三江源區(qū)生態(tài)資源資產(chǎn)價值總量約為14.5萬億元，三江源區(qū)的生態(tài)資源資產(chǎn)流量價值是同期國民生產(chǎn)總值的3.6倍”。 青海省應(yīng)當(dāng)全面借助三江源國家公園天然優(yōu)勢，加速擬訂相關(guān)地方性法規(guī)和管理條例，及時成立碳匯交易基地，正確算出三江源國家公園的碳匯總體數(shù)量，經(jīng)由為西方國家沖減二氧化碳排量，取得其補(bǔ)償性投資，讓三江源地區(qū)的碳匯價值真正得到實(shí)現(xiàn)。

（六） 金融融資

青海省應(yīng)該探索積極有效的金融融資方式，建議通過國家層面發(fā)行三江源國家公園彩票和三江源國家公園建設(shè)債券。發(fā)行三江源國家公園彩票旨在提高人們的環(huán)保意識、生態(tài)意識的同時將社會上的閑散資金集中起來，用于三江源國家公園建設(shè)。由于三江源國家公園涉及地域面積廣袤，人口稀少，平均海拔在4000米以上，自然環(huán)境比較惡劣，建設(shè)工程周期長，直接經(jīng)濟(jì)效益比較低，社會資本很少投入，促使政府補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)作用可以發(fā)揮出來。發(fā)行三江源國家公園建設(shè)債券可行性比較高，青海省應(yīng)該申請中央政府從積極財政政策的角度出發(fā)，發(fā)行中長期記賬式三江源國家公園國債。endprint

二、 三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機(jī)制構(gòu)建

（一） 有效的資金供給機(jī)制

三江源國家公園地處青藏高原腹地，地域廣袤，海拔高，自然環(huán)境惡劣，人口稀少。2016年，青海省GDP為2572.49億元，單靠青海省自身建設(shè)三江源國家公園必將困難重重，建立有效的資金供給機(jī)制顯得非常必要，青海省應(yīng)積極與中央政府溝通，爭取申請設(shè)立國家層面的三江源國家公園建設(shè)專項資金，學(xué)習(xí)借鑒國外國家公園管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，在三江源國家公園內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營。

（二） 強(qiáng)大的政策保障機(jī)制

三江源國家公園建設(shè)涉及面廣，是一個綜合性工程，大到國家公園生態(tài)保護(hù)，小到三江源國家公園區(qū)域內(nèi)牧民群眾生產(chǎn)生活，必須把各個環(huán)節(jié)緊密地結(jié)合起來，在國家公園建設(shè)過程中要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，理清方方面面的利益訴求，才能使國家公園建設(shè)順利推進(jìn)，并取得較好的效果，這同時需要政府的強(qiáng)力推動和強(qiáng)大的政策保障。世界上典型國家的國家公園建設(shè)后，都有配套的政策措施和法律，為國家公園的可持續(xù)發(fā)展提供了政策依據(jù)和法律保障，三江源國家公園建設(shè)應(yīng)在充分借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上從中央層面制定出符合青海省情況和三江源國家公園實(shí)際的管理辦法、配套政策和相關(guān)法律，使三江源國家公園建設(shè)運(yùn)營過程中有法可依，后續(xù)發(fā)展有配套政策，走上一條良性發(fā)展道路。

（三） 科學(xué)的決策機(jī)制

科學(xué)的決策機(jī)制是三江源國家公園建設(shè)資金保障的核心，一旦決策失誤，將會對三江源國家公園建設(shè)產(chǎn)生不可逆的影響。決策作為科學(xué)研究的對象第一次出現(xiàn)在管理學(xué)中，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，社會生產(chǎn)發(fā)展，現(xiàn)代決策科學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。在三江源國家公園建設(shè)過程中要建立科學(xué)的決策機(jī)制，要確定由誰決策；其次要確定在三江源國家公園建設(shè)中資金從哪里來、到哪里去、用到哪里；再次要確定由誰來監(jiān)管等都需要有科學(xué)的決策，否則將會造成資金的浪費(fèi)，項目重復(fù)建設(shè)，甚至?xí)躺瘮　?/p>

（四） 穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制

本文中所指的運(yùn)行模式，即系統(tǒng)當(dāng)中的組成內(nèi)容，以及在不同內(nèi)容之間所形成的一個相互影響、相互作用的模式。本文筆者認(rèn)為，三江源國家公園建設(shè)保障運(yùn)行機(jī)制由兩個方面的要素構(gòu)成，一個要素是“資金保障”，即三江源國家公園建設(shè)一定要有持續(xù)不斷的資金供給，一旦資金供給出現(xiàn)問題，將會影響三江源國家公園建設(shè)全局。第二個要素是“運(yùn)行機(jī)制”，它是指與三江源國家公園建設(shè)資金有關(guān)的管理方式和手段，以及該機(jī)制運(yùn)行時的“套路”。從形式上看，這兩個要素緊密聯(lián)系，相輔相成，后一個要素是為前一個要素服務(wù)的。沒有有效的資金供給，管理方法和手段是一句空話，有了資金，沒有科學(xué)合理的管理手段和方法，也將會造成大量資金的浪費(fèi)，從而影響三江源國家公園的建設(shè)進(jìn)程。概括起來，可以這樣來理解“三江源國家公園建設(shè)資金保障運(yùn)行機(jī)制”：它是一個動態(tài)的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，包含兩個方面的內(nèi)容：一是多元化、多渠道的資金籌措保障體系，另一個是與之相配套的合理的管理方式和手段。

（五） 合理的績效評價機(jī)制

建立合理的三江源國家公園建設(shè)資金績效評價機(jī)制是三江源國家公園建設(shè)順利推進(jìn)的重要保障，三江源國家公園建設(shè)資金績效評價就是根據(jù)三江源國家公園建設(shè)的目的、要求以及資金的需求、實(shí)際使用情況，確立考核評價標(biāo)準(zhǔn)，對三江源國家公園建設(shè)資金實(shí)際效果進(jìn)行價值判斷的過程。它為全面提高國家公園建設(shè)資金使用效果，確保國家公園建設(shè)資金的有效管理和科學(xué)決策提供可靠的依據(jù)。同時，三江源國家公園建設(shè)資金績效評價也是推動三江源國家公園建設(shè)不斷前進(jìn)的動力?？冃гu價主要是根據(jù)國家公園建設(shè)實(shí)際資金使用情況，對國家公園建設(shè)情況進(jìn)行綜合、分析、總結(jié)，最后綜合評定建設(shè)資金使用效果。同時，通過績效評價所獲得的結(jié)果又可以把新的信息反饋出來，為三江源國家公園下一步建設(shè)提供信息指導(dǎo)，不斷推進(jìn)三江源國家公園建設(shè)進(jìn)程。

（六） 順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

三江源國家公園建設(shè)是人與人或者是人與自然構(gòu)成的行為，而且各個利益相關(guān)者因?yàn)槔娴拇嬖?，也會產(chǎn)生很多的問題和矛盾，對于這些問題和矛盾無法使用法律的手段解決時，就應(yīng)該利用合理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來解決。順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是三江源國家公園建設(shè)順利推進(jìn)的重要抓手，三江源國家公園建設(shè)要解決人與人、人與自然和諧相處的關(guān)系，通過構(gòu)建順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制使矛盾化解在萌芽之中，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)，縱向和橫向溝通聯(lián)系更加密切，政令暢通，各項政策措施落實(shí)到位，使國家公園建設(shè)取得切實(shí)成效。

在三江源國家公園的建設(shè)中，關(guān)鍵問題就在于資金的保證，沒有充足的資金保證一切都是空談。資金問題是制約三江源建設(shè)順利推進(jìn)的一大難題，面對三江源國家公園在建設(shè)過程中所存在的資金問題，需要深入研究三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機(jī)制的構(gòu)建問題。在下一步的研究工作中，要重視三江源國家公園建設(shè)投融資體系的研究，可以為三江源國家公園的建設(shè)給予更多的保證。在研究的工作中，也需要將三江源國家公園建設(shè)的需求點(diǎn)作為考慮的重點(diǎn)，繼續(xù)尋求獲得國家投資的有效方式，在吸引社會資金投入的時候，也需要選擇行之有效的辦法，讓三江源國家公園的資金來源渠道更加多元、更加通暢，在做好績效評估的前提下，構(gòu)建起三江源國家公園建設(shè)資金保障長效機(jī)制。

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