土地與工業(yè)化視野下的改革開放四十年

曹錦清

在改革開放即將邁進(jìn)第四個十年之際，對其進(jìn)行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬緒，我們很難做到面面俱到的回顧，只能擇其一面進(jìn)行重點(diǎn)論述。在這里，筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯(lián)系進(jìn)行一些梳理和討論，也就未來我們面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行一些展望。

一、中國土地制度的特殊性及其對改革開放的推動作用

在農(nóng)村地區(qū)推動土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，被視為是改革開放的一項(xiàng)起始性內(nèi)容，具有非常重要的意義。除了其象征性意義，事實(shí)上，土地制度的變化確實(shí)構(gòu)成了認(rèn)識改革的關(guān)鍵性線索之一：人們對土地的認(rèn)識，不同的人與土地之間的關(guān)系，土地在工業(yè)化中扮演的角色，深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，嚴(yán)格說來，已經(jīng)是新中國成立之后的第三次重大的土地制度變革。

1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制，建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級合作社發(fā)展到高級合作社，其核心是解決所有制問題。在初級合作社階段，土地仍然是私有的，勞動是共同的，分配是根據(jù)土地和勞動而作出的；到了高級合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經(jīng)集體化了。土地性質(zhì)的關(guān)鍵性變化，是在初級合作社向高級合作社轉(zhuǎn)變的過程中完成的。對于做出這樣變革的原因，人們從各種角度出發(fā)做出各種解釋：缺糧說、階級分化說、合作增長說、工業(yè)化土地積累說等等。不管怎么說，這都是一次靜悄悄的革命，雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈，但影響深遠(yuǎn)。

高級合作社越來越大，就發(fā)展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢笔侵刚驀以O(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級的農(nóng)民集體組織。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”的制度?！叭墶敝浮肮?生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”指土地所有權(quán)為三級所共同所有，但經(jīng)營使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。

在這種土地制度下，土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。土地所有權(quán)是集體的，這里的“集體”，究竟是公社、生產(chǎn)大隊(duì)還是生產(chǎn)小隊(duì)？說不清。這導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為：土地是國家的。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府，原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會”，原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”；而土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時，土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代，我們在全國很多地方進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時，都會問農(nóng)民與地方干部同一個問題：“土地是誰的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國家的?！?/p>

這種情況的變化出現(xiàn)在城市化擴(kuò)展階段。隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問題。80年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權(quán)問題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。然而，這個“集體”又是什么，文件規(guī)定不是很明確。“集體”一般被理解為村集體；土地屬于村集體所有，由作為村集體成員的農(nóng)戶承包，30年不變。

地少人多是我國的基本國情，直到現(xiàn)在都是一個重大的制約因素。既然地少人多，地租天然就會很高。然而，由于我們實(shí)行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對于地權(quán)相對模糊的認(rèn)識，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對比較少——國家要用地，拿去便好了。中老年農(nóng)民的這些意識，既和我們前30年的集體教育相關(guān)，也與中國傳統(tǒng)社會地權(quán)的相對模糊相關(guān)——在農(nóng)民眼中，土地本來就是國家的。

這種模糊性，為中國在工業(yè)化以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中征用農(nóng)地帶來了極大便利。我們可以把中國和印度做一個比較。印度實(shí)行的是土地私有制。印度議會于2013年通過的《土地征收法》規(guī)定：征收土地用于私營項(xiàng)目的，必須獲得 80%的土地所有者同意；用于公私合營項(xiàng)目的，必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當(dāng)選以后，想招商引資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，他力圖推動《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要內(nèi)容是：因國家建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地時，可免于執(zhí)行《土地征收法》的上述規(guī)定，直接按照相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償安置。然而，選舉失敗的國大黨煽動農(nóng)民群起攻之，他們反對的理由和我們國內(nèi)有些派別的觀點(diǎn)是一樣的：剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)會讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會影響到他所設(shè)想的那些雄心勃勃的工業(yè)化、城市化的計(jì)劃。一個國家如果要以發(fā)展為中心，就必須大量征用土地，問題在于如何征用和補(bǔ)償，而不是要不要征用。

二、工業(yè)化視角下土地-人口-市場的正向循環(huán)

1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：（1）全國土地實(shí)行兩種所有制，一為國有制（城市土地屬于全民所有），二為集體所有（農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有，農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。（2）國家為了“公共利益”需要，可以依法對集體土地實(shí)行征用。國家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。（3）被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3?6倍”，安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2?3倍”，土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)則“由各省市自行規(guī)定”。

這里值得注意的是：補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配，換句話說，土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國家所有”或“資本”所有。另一條值得注意的是：這個土地管理法規(guī)定的是土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿谴_定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪?。按此法律?guī)定：全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的，經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn)，可增加安置補(bǔ)償費(fèi)，但兩項(xiàng)總和不得超過前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍。”至于這筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。該法的立法意圖非常明顯：為中國工業(yè)化、城市化所需要的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廉價的土地。

農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多益處，是中國工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。

首先，低廉的征地成本，極大地降低了中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由各級政府主導(dǎo)，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高鐵、高速公路、機(jī)場、港口的建設(shè)，占了很多農(nóng)民的地。征地當(dāng)中有很多復(fù)雜的利益關(guān)系。這些公共設(shè)施建設(shè)，如果對失地農(nóng)民補(bǔ)償過高，成本最終還是會分?jǐn)偨o每一個人。就如同城鄉(xiāng)結(jié)合部高昂的拆遷成本，最終還是要轉(zhuǎn)嫁給新入城買房的人。群體的利益是高度關(guān)聯(lián)的，調(diào)節(jié)不同群體的利益，需要有高度的智慧。

其次，低廉的征地成本，極大地降低了中國工業(yè)制造的成本。相關(guān)政策規(guī)定：工業(yè)批租的租期為50年，商業(yè)批租70年。在“政績考核”的壓力下，各地各級政府為追求GDP的增長率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入（土地出讓金一般列入地方財(cái)政收入），競相展開招商引資的競爭，使用的手段也大體相同：競相壓低土地批租價格。那些不具備優(yōu)勢的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還會常常取消土地租金。十幾年以前，我們在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，如果上海松江工業(yè)用地8萬/畝，浙江、江蘇的就6萬/畝；上海6萬/畝，它們就4萬/畝，上海4萬/畝，它們就3萬/畝……目的就是爭取投資。像安徽省、江西省這些不具備優(yōu)勢地區(qū)，如果企業(yè)投資數(shù)額很高，土地甚至在一段時期內(nèi)可以免費(fèi)使用，就是零地租。

中國作為一個土地稀缺的國家，幾乎能保持零地租，這是中國產(chǎn)品廉價的根本原因。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，商品的價值主要由地租、工資與利息構(gòu)成。如果中國制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中幾乎不含地租（或者地租很低），這一定使中國產(chǎn)品具有極強(qiáng)的國際市場競爭力。中國產(chǎn)品一旦進(jìn)入國際市場，就會把同類產(chǎn)品的價格降低30%?50%。馬克思講英國產(chǎn)品把全世界都打敗的那句話說——廉價產(chǎn)品是摧毀一切萬里長城的重炮。在這種情況下，國際上其他同類資本只有兩條路可以走：要么倒閉，要么到中國來。這就是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的勞動密集型資本大規(guī)模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。

在這種發(fā)展方式的推動之下，到90年代中期，中國已經(jīng)獲得了“世界工廠”的稱號，并廣泛介入了世界市場的交換，“中國制造”不僅占領(lǐng)了發(fā)展中國家的市場，也占領(lǐng)了發(fā)達(dá)國家的中低端市場。這些產(chǎn)品雖然利潤率不高，但總體需求量大，積少成多就能維系中國制造業(yè)的不斷發(fā)展。在這么短短十幾二十年內(nèi)，中國數(shù)億勞動力也因此從農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等等領(lǐng)域就業(yè)。通過發(fā)展加工制造業(yè)、建筑業(yè)，通過積極對接國際市場，中國不僅消化了剩余勞動力，甚至在2000年代中期開始，還出現(xiàn)了“用工荒”問題。這是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代、在重工業(yè)為主時代不可能想象的，也是在人類歷史上是前所未有的。

中國有13億的人口規(guī)模，但人口規(guī)模大，對于發(fā)展來說有時是正面的要素有時是負(fù)面的要素。第一次鴉片戰(zhàn)爭之后，英國人想象了一個圖景：中國有如此多的人，每個人買一件英國產(chǎn)品，英國工廠全部開工都供應(yīng)不了。然而，中國當(dāng)時有人口，卻沒有購買力。只有隨著中國工業(yè)化程度的加快，財(cái)富在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)的過程中迅速增加，巨大的財(cái)富增量雖然造成了兩極分化，但財(cái)富增量部分也在國內(nèi)勞動者中分配，才能產(chǎn)生普遍的購買力，創(chuàng)造一個巨大的國內(nèi)市場。中國有這樣一個隨著改革開放出現(xiàn)的巨大的國內(nèi)市場，中國的產(chǎn)業(yè)升級也才有很大的可能性。后發(fā)國家在工業(yè)化之后，如果沒有市場支撐自身的產(chǎn)業(yè)升級，一般都會陷入中等收入陷阱。與此同時，面對已經(jīng)非常擁擠，并且高度等級化（產(chǎn)業(yè)鏈等級）的國際市場，單純的開放并不會帶來巨大紅利，還有可能喪失自主性。中國恰恰是綜合利用自身的資源稟賦（勞動力眾多）和制度優(yōu)勢（國家調(diào)控能力）的基礎(chǔ)上，才在國際市場中奪取和收獲了日益重要的位置。

對中國這樣體量的國家來說，它不可能只滿足于“世界工廠”，不可能只停留在中低端制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級是它的必然選擇。然而對于后發(fā)國家而言，要想取得產(chǎn)業(yè)突破，除了人口規(guī)模、國內(nèi)市場等基本條件之外，還需要幾個條件。第一，要有國家的保駕護(hù)航；第二，要有高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家。凡是高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家，比如路風(fēng)在《光變》中寫的京東方的王東生，都有家國情懷。他當(dāng)然知道企業(yè)要盈利，但他也知道企業(yè)承擔(dān)著民族工業(yè)崛起的使命，民族工業(yè)崛起背后是中華民族復(fù)興的使命，這樣的使命感，讓他們可以看準(zhǔn)目標(biāo)不動搖。即使他們失敗了，也是情有可原的，他們畢竟是為民族復(fù)興在進(jìn)行艱難的探索；第三，要有學(xué)習(xí)能力。光引進(jìn)技術(shù)是不夠的，必須要有自主的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，在引進(jìn)技術(shù)之后對技術(shù)進(jìn)行吸收消化，經(jīng)過多次失敗，取得突破，把競爭對手淘汰出去。比如京東方今天在柔性屏領(lǐng)域取得的突破，據(jù)路風(fēng)在《光變》中的描述，京東方連續(xù)多年也都只能砸錢，先后砸了一千多億進(jìn)去，形成七八條生產(chǎn)線，技術(shù)突破到了某個臨界點(diǎn)，就擠進(jìn)了高端市場。

到目前來說，中國仍然是最有希望的發(fā)展中國家。我們有空前廣大的內(nèi)部市場，這個市場隨著人均購買力的提高而不斷擴(kuò)大，天然有吸收高端產(chǎn)品的能力，這為中國制造從中低端邁向中高端預(yù)設(shè)了一個內(nèi)部條件。當(dāng)然，光有這樣的條件還不夠，轉(zhuǎn)型升級的確需要國家意志的保障以及企業(yè)家的自主精神。京東方搞探索時，所有媒體都冷嘲熱諷，是因?yàn)楫?dāng)時整個經(jīng)濟(jì)學(xué)被自由主義意識形態(tài)所占領(lǐng)，只接受短期財(cái)務(wù)收益的邏輯，并把產(chǎn)業(yè)和民族相剝離。這也是GDP取代GNP成為評價標(biāo)準(zhǔn)所帶來的負(fù)面效應(yīng)，GNP講國民，GDP講國內(nèi)?，F(xiàn)在有些人說，不要提什么內(nèi)資外資，只要在國內(nèi)，都是我們的資本。這是徹底把經(jīng)濟(jì)行為去價值化、去民族化，只有經(jīng)濟(jì)沒有政治，把以民族國家為基礎(chǔ)的國際競爭給忘了，也把近代百年的慘痛經(jīng)驗(yàn)給忘了。

總的來說，中國改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關(guān)系。因而，在“一帶一路”沿線發(fā)展中國家要想復(fù)制我們的發(fā)展模式，筆者看還是很難，這些國家普遍不具備我們這樣的土地制度。筆者去過印度兩次，深刻體會到，印度人很清楚自己的基礎(chǔ)設(shè)施很差，應(yīng)該向中國學(xué)習(xí)，但很難學(xué)。莫迪的土地改革失敗了，征地困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就很難開展。印度的廣大農(nóng)民被束縛在農(nóng)村，要解放他們，就需要工業(yè)化。然而，2008年以后，中國的大發(fā)展基本堵住了印度工業(yè)化的路，印度不可能生產(chǎn)出替代中國制造的工業(yè)產(chǎn)品。世界市場已經(jīng)要飽和了，想把中國產(chǎn)品擠出世界市場談何容易。此外，印度的氣候炎熱，宗教問題突出；印度的勞動者的工資雖低，但勞動力使用的效率和強(qiáng)度都遠(yuǎn)不及中國。這些都導(dǎo)致印度轉(zhuǎn)型很困難。

三、中國的土地制度為農(nóng)民提供了基礎(chǔ)性的生活保障

土地制度是理解改革開放以來中國的工業(yè)化、城市化的重要視角；但是，中國這種土地制度下的征地成本的降低，并不是沒有負(fù)面效應(yīng)的。

中國各級地方政府大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地，這對工業(yè)發(fā)展來說當(dāng)然是好事，但失地農(nóng)民也有得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，激發(fā)了社會矛盾。此外，1994年分稅制改革以后，地方政府對土地財(cái)政依賴性太高。在這樣的模式下，一個地方如果工業(yè)園區(qū)招商引資成功，資本和人員的大規(guī)模聚集就會導(dǎo)致周邊地價上升，從而帶動商品住房和商業(yè)用房的建設(shè)，最終由進(jìn)城人員來購買比較貴的住房。地方政府雖然從工業(yè)批租中虧了錢，卻能從商業(yè)批租中把錢賺回來。如果這個循環(huán)完成了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是健康的。如果招商引資失敗，大量房子造好了，就會成為鬼城。就中國（尤其是沿海地區(qū)）的發(fā)展歷程而言，這種發(fā)展模式是非常曲折的。有成功的也有失敗的。

首先，土地制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，也增強(qiáng)了農(nóng)民對征地?fù)p失的消化能力。

隨著工業(yè)化不斷擴(kuò)大內(nèi)部市場，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了極大改善。有些農(nóng)民還抓住機(jī)會成為了企業(yè)家。因此，農(nóng)民雖然有牢騷，但并沒有普遍出現(xiàn)群體性抗議事件。個別的抗議事件往往都是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償款分配不均——烏坎事件就是如此。這也在一定程度上解釋了我們的轉(zhuǎn)型為什么相對較為平穩(wěn)。

另外，地方政府在財(cái)政充足之后，對農(nóng)民的補(bǔ)償力度也逐漸加大。事實(shí)上，地方政府有時并不按照法律確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，而是根據(jù)自身財(cái)力，提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在江浙一帶與某些發(fā)達(dá)地區(qū)，土地征收過程中，有“房換房”、“耕地?fù)Q保障”的實(shí)踐。地方政府在征收農(nóng)民房屋，以等面積或是更高的比例形式給予農(nóng)民新房，視面積不等，農(nóng)民有可能獲得幾套房子作為補(bǔ)償。對征收耕地的，作為補(bǔ)償，政府將失地農(nóng)民納入到社會保障體系中去。在上海，農(nóng)民耕地被征收后，可視情況或納入到農(nóng)村社會保障體系，或者是城鎮(zhèn)社會保障體系中。

因而我們可以說，一方面，中國的工業(yè)化成本，在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民；另一方面，中國的工業(yè)化成果，又通過很多途徑反哺了農(nóng)民的損失，為農(nóng)民的生活提供了保障。

其次，農(nóng)村土地的集體所有制，也為農(nóng)民的生活提供了最后一道防線。

現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地制度的法律，規(guī)定了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”，集體所有，農(nóng)戶承包，流轉(zhuǎn)之后適度規(guī)模經(jīng)營。按規(guī)定，農(nóng)民的土地有四種類型：林地，耕地，宅基地以及屬于村集體的非農(nóng)建設(shè)用地。

在這其中，最被密切關(guān)注的是宅基地問題。2007年制定的《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民的宅基地和宅基地上的房子可以出租，但不能買賣、不能抵押。立法意圖是明顯的：這些房子的所有權(quán)屬于農(nóng)民工，他們是很難完成城市化的一批人，萬一他們在城市失業(yè)，他不能失房又失地。

在中國的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，有一個頗具特色的現(xiàn)象：城市化將長久地滯后于工業(yè)化。“工業(yè)化”是指農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城打工，“城市化”則是指農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和居住以及相應(yīng)的社會保障。絕大部分農(nóng)民工在城市的就業(yè)是不穩(wěn)定的、高流動的，他們無力擁有高價的城市住房。城市的高價住房和無失業(yè)保障將他們擋在“城市化”外。因而，對于他們來說，住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來承擔(dān)。在中國整個社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，“農(nóng)民工”這一奇怪稱謂所指代的全新社會階層可能會長久存在。這一龐大階層的“前鋒”會自動地“長入城市”，但絕大多數(shù)農(nóng)民工將長期往返城鄉(xiāng)之間，并在一定年齡段退回到農(nóng)村。這是一個“事實(shí)判斷”，任何“價值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實(shí)。

時至今日，農(nóng)民工的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障依然是以縣為單位，以村為基礎(chǔ)。農(nóng)民工有一份耕地、一份宅基地；他們的孩子的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老，也是在農(nóng)村提供保障。一般來講，城市政府不承擔(dān)這些職能。當(dāng)然，最近幾年，中央也強(qiáng)調(diào)，隨父母居住的農(nóng)民工的孩子應(yīng)該就近入學(xué)，企業(yè)應(yīng)該給農(nóng)民工交社保。但現(xiàn)在農(nóng)民工是流動的，企業(yè)給他們交的社保是帶不走的，所以社保到目前為止的作用也很有限。

因而，我們?yōu)槭裁匆恪靶罗r(nóng)村建設(shè)”——現(xiàn)在的提法是“振興鄉(xiāng)村”計(jì)劃，為什么要堅(jiān)持土地承包制，反對土地（包括宅地）私有化，一個重要而充分的理由在于，確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時，有房、有地且有一個較好的生存環(huán)境。

四、土地制度在當(dāng)前逐步顯現(xiàn)的問題

十九大報(bào)告明確提出了延長土地承包權(quán)，這表明，土地的三權(quán)分置目前基本定下來，土地私有制現(xiàn)在也不會推行。但當(dāng)前的土地制度還是面臨幾個很嚴(yán)肅的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）城市化、農(nóng)業(yè)升級帶來的土地制度與現(xiàn)實(shí)訴求的脫節(jié)

首先，現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地不能抵押，是擔(dān)心農(nóng)民失房，成為流民。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入是不斷增加的，農(nóng)民需要資金，因此需要貸款。不允許宅基地抵押，農(nóng)民基本沒有抵押品用來貸款。這個矛盾怎么解決？經(jīng)營者要投入大量資金，他們對資金的需求比小農(nóng)戶緊迫得多。那么，用什么東西來抵押？是用農(nóng)業(yè)建設(shè)投入來抵押，還是用土地本身來抵押？

其次，當(dāng)前有些農(nóng)民確實(shí)已經(jīng)穩(wěn)定地進(jìn)入了城市，那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地，既沒有新增宅基地，已廢棄的宅基地又不能買賣，既不合理，又浪費(fèi)資源。因此，在全國范圍內(nèi)，村內(nèi)的宅基地買賣都是普遍發(fā)生的。對于這個現(xiàn)象，法律上是禁止的，但在實(shí)踐中又是默許的。那么，村內(nèi)如果可以買賣宅基地，那么外村能不能買賣？

（二）三權(quán)分置的內(nèi)在矛盾逐步凸顯

現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制，從1998年開始，30年不變，現(xiàn)在又延長30年。土地的三權(quán)分置基本明確，但這三權(quán)之間的內(nèi)在矛盾，卻日益嚴(yán)峻。

保護(hù)承包權(quán)是保護(hù)去城市就業(yè)的農(nóng)民工。目前大部分的農(nóng)民工還是有土地承包權(quán)的，他們的土地和土地的權(quán)益就是他們的保障。有經(jīng)營權(quán)的是土地經(jīng)營者，他們一般繼續(xù)在農(nóng)村經(jīng)營土地，向城市提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。從經(jīng)營權(quán)一方來說，希望合同時間長一點(diǎn)，地租低一點(diǎn)；從享有承包權(quán)的角度講，希望合同時間短一點(diǎn)，地租高一點(diǎn)，隨時可以漲租。此外，經(jīng)營權(quán)一般要連片經(jīng)營，經(jīng)營者需要和很多農(nóng)戶談判，其中只要有一個農(nóng)戶不愿意，整個的農(nóng)田設(shè)施建設(shè)就會遭到破壞。一言以蔽之，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的矛盾很突出。如果過多保護(hù)承包權(quán)，那么對經(jīng)營權(quán)權(quán)屬會帶來什么影響？

承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾，造成的實(shí)際問題是地租流向城市、經(jīng)營者在高地租基礎(chǔ)上經(jīng)營的局面。這樣的局面，對農(nóng)業(yè)發(fā)展本身是利還是弊？經(jīng)營者的土地地租到底應(yīng)該由誰來支付？地租應(yīng)該由經(jīng)營者支付嗎？還是說，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是受保護(hù)的弱勢產(chǎn)業(yè)，所以地租應(yīng)該由國家承擔(dān)？

在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的矛盾凸顯的背后，所有權(quán)與承包權(quán)的矛盾卻日益淡化——隨著承包權(quán)的權(quán)重不斷擴(kuò)大，集體所有權(quán)的權(quán)重日益削弱。馬克思有句經(jīng)典的話：什么叫土地所有權(quán)？地租是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的充分形式。如果地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，而地租又全部交給承包戶，承包權(quán)就內(nèi)含著所有權(quán)。

十九大之后，表面上土地權(quán)利種類沒有變，所有權(quán)還是集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)還是承包權(quán)；但實(shí)際上，三權(quán)里面的權(quán)重發(fā)生了很大的變化。承包權(quán)延長以后，就使得原來農(nóng)民的承包權(quán)的權(quán)重繼續(xù)增大；而隨著這種內(nèi)涵著所有權(quán)的承包權(quán)的權(quán)重?cái)U(kuò)大，延長30年以后，筆者認(rèn)為，農(nóng)民的私有觀念會強(qiáng)化。這種私有觀念對于國家長遠(yuǎn)發(fā)展，是一種什么樣的影響呢？

（三）市場經(jīng)濟(jì)與土地制度之間的內(nèi)在張力

這些現(xiàn)實(shí)需求與正在發(fā)生的變化，都構(gòu)成了農(nóng)村土地私有化的強(qiáng)大沖動。集體所有權(quán)能不能按照法律的規(guī)定長期維持不變，是很值得研究的。

村集體所有的土地經(jīng)由承包而私有化，這種事例并不鮮見。例如，俄羅斯傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會基本組織是米爾。廢奴以后，很多村莊的土地由村集體所有，村集體共同承擔(dān)對國家的稅負(fù)。當(dāng)時俄國的民粹主義者想把這種集體土地所有制固定住。但是，這種制度無力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平來支持工業(yè)化發(fā)展。由此，斯托雷平出臺改革政策，宣布農(nóng)民可以退出村社也可以賣掉，土地就逐漸私有化了。

我們再來看馬克思與恩格斯的敘述。馬克思批判蒲魯東，恩格斯批判杜林——蒲魯東和杜林都是被視為社會主義陣營的人物。只不過他們的“社會主義”的要義在于，私有制是不好的，但市場是好的，因?yàn)槭袌鍪枪浇灰椎?。他們主張用集體合作制替代私人所有制，并與市場結(jié)合；國家設(shè)立國家銀行，來解決各合作社的融資問題。馬克思批判的是：合作制與市場是不兼容的，市場本身會用各種辦法來違背法律的規(guī)定，為自己開辟道路。

市場具有強(qiáng)大的力量，它能對各種要素標(biāo)明價格，有價格就會有買賣。市場不只是資源配置的有效手段，它還會選擇一種與它相適應(yīng)的所有制形式。我們可能很難把所有制形式固定在我們原有的價值觀念上。面對這些問題，我們還是要堅(jiān)持事實(shí)判斷，我們要看到，在這個過程中，某些意義上是市場在選擇所有制形式，這種變化不以人的意志為轉(zhuǎn)移。問題在于，土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢？即使法律有心保護(hù)原有的土地所有制形式，也只能且戰(zhàn)且退，以進(jìn)攻姿態(tài)維持原有的土地所有制形式估計(jì)更成問題。如果是這樣，該怎么應(yīng)對？這是一個時代挑戰(zhàn)，是我們在今后必須認(rèn)真對待的新問題。

總的方向筆者覺得還是清晰的。筆者把農(nóng)業(yè)發(fā)展概括為土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模連片經(jīng)營；這些年還有一個明顯變化是農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品種植開始逐步規(guī)?；?jīng)營了；另一個就是說目前對整個農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從生態(tài)文明的角度賦予了新的含義。這些都是正在發(fā)生的變化。

結(jié)語：土地制度背后的效率與公平

總體而言，中國的土地制度的復(fù)雜性在于，其關(guān)涉的不僅僅是“三農(nóng)”問題——農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，還關(guān)涉到工業(yè)化和城市化。土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民生存的保障；既是工業(yè)化積累、工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施的來源，也是城市化的必要條件。前三十年，我們建立的土地國有和集體所有制度，為中國的工業(yè)化積累，為大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到了改革開放階段，這一制度紅利進(jìn)一步得到釋放：土地國有和集體所有制度，大幅度降低了城市化和工業(yè)化的成本。改革開放的成功，在很大程度上有賴于中國在土地制度與工業(yè)化、城市化之間建立的正向反饋：土地國有和集體所有保障了低地租，低地租降低了城市化和工業(yè)化的成本，也使得農(nóng)村剩余勞動力積極向城市和工業(yè)領(lǐng)域流動，而工業(yè)生產(chǎn)力的提高，不僅支持了城市化的持續(xù)發(fā)展，吸納了農(nóng)村剩余勞動力，也向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村回饋了資源和資金。這一正反饋機(jī)制解釋了，為什么盡管中國的“三農(nóng)”問題一度凸顯，但又逐步得到緩解，中國的農(nóng)民盡管農(nóng)業(yè)、從農(nóng)地的非農(nóng)使用中獲益不大，但卻能從就業(yè)機(jī)會的增多而獲得補(bǔ)償。也正是如此，改革開放以來，中國的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展大體上是相匹配的，中國的土地制度在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率的同時，大體上還能維持公平。

但是到了今天，中國已經(jīng)發(fā)展到了新的階段，出現(xiàn)了新的趨勢和新的問題，需要探索新的平衡：首先，中國的工業(yè)化和城市化到了新的階段，一方面是工業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級趨勢正在凸顯，信息化與制造業(yè)深度結(jié)合使得制造業(yè)對傳統(tǒng)勞動力的需求不斷下降，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新生服務(wù)業(yè)能否有效吸納農(nóng)村出身的勞動群體依然需要觀察；另一方面，城市化、土地制度帶來的土地財(cái)政問題刺激了高房價，帶來了城市定居的高成本問題日益凸顯，土地增值分配的不合理正在催生出老市民與新市民之間的不平等結(jié)構(gòu)。其次，農(nóng)業(yè)發(fā)展也到了新的階段，隨著中國深度融入世界市場，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家戶式的小農(nóng)業(yè)承包模式，無法與國外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式競爭，農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)內(nèi)外倒掛，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加劇。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行工業(yè)化改造勢在必行——集約化經(jīng)營、高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)成為發(fā)展方向。而農(nóng)地的集中又涉及保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（新農(nóng)民、農(nóng)業(yè)公司）或是農(nóng)村居住者（傳統(tǒng)意義上的農(nóng)戶）的矛盾，或者說如何合理分配農(nóng)民城市化的成本，這就涉及農(nóng)地的集中及其法律制度問題。

這些新趨勢背后，就是我們需要在新的時代背景下，重新定位土地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化、城市化的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)新的條件下的效率與公平的平衡。這是全球化背景下的工業(yè)轉(zhuǎn)型（包括農(nóng)業(yè)的工業(yè)化）升級與社會轉(zhuǎn)型成本和紅利的相對公平分配（共同富裕）之間的平衡命題，是中華民族復(fù)興所需要應(yīng)對的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（作者單位：華東理工大學(xué)社會學(xué)院）