中央—地方關系視角下的中國環(huán)境治理

草蒼

自2012年以來，中國環(huán)境治理進入一個嶄新階段。在中央政府的持續(xù)努力下，環(huán)境治理的形勢大為轉變，在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理之間，天平越來越向后者傾斜。面對這一環(huán)境治理的新態(tài)勢，Genia Kostka和Jonas Nahm兩位學者從中央-地方關系出發(fā)，系統(tǒng)分析了過去一個時期內中國環(huán)境治理的成績及其面臨的挑戰(zhàn)，也指出了中央重新集中環(huán)境治理權力的種種可能結果。

眾所周知，近五年來，在環(huán)保數(shù)據(jù)采集、官員績效考核、環(huán)境指標設定和環(huán)保執(zhí)法等方面，中國政府都進行了深度改革，結果是環(huán)境治理目標和經(jīng)濟發(fā)展指標成為地方政府必須權衡對待的“孿生兄弟”，是影響其仕途的兩輪。在此形勢之下，原先地方政府借助自身的自主性，大力發(fā)展經(jīng)濟并無視環(huán)境的狀況，得到了很大程度的改變，但問題在于，地方政府自身的利益訴求（稅收和政商關系等），及其環(huán)保執(zhí)法能力的限制，都迫使他們采取各種舉措來應對中央的環(huán)保政策和考核要求。

既有研究大多集中于揭示在中央政令之下，地方政府如何應變，以及其如何導致各地不同的環(huán)保施政后果。而Kostke和Nahm則希望把“中央帶回來”，重新審視中央集中環(huán)境治理權力的可能影響。中央對環(huán)境治理權的集中，包括建立垂直的管理體系、中央主導的經(jīng)費劃撥方式，以及對地方黨政領導人新的考核目標的設定，經(jīng)此努力，中國的環(huán)境治理得到很大程度的改善。當然，在這一過程中，NGO和媒體的角色亦不可或缺，他們在監(jiān)督政府執(zhí)法和暴露實際存在的環(huán)境問題中，發(fā)揮著極為重要的作用，有助于各級政府從這一渠道獲取信息，并制定相應的政策，推動環(huán)境執(zhí)法。

但正如兩位作者所指出的，這一新模式也面臨一些潛在的風險和挑戰(zhàn)。

一是中央政府整治環(huán)境問題的決心是否可持續(xù)，因為這一模式建立在中央領導人對日益突出的環(huán)境問題的認識之上，因而能夠把環(huán)境治理置于突出的位置，并借助各種政策工具，來推動地方政府有所作為；一旦失去這一動力，中央政府重新把經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先目標，那么環(huán)境治理的前景難料。

二是中央政府政策的有效性，很大程度上依靠其能充分和準確地獲取相關信息，而中國地方政府的數(shù)據(jù)可信程度一直是存疑的。雖然中央政府致力于從多渠道獲取相應的數(shù)據(jù)，并檢驗數(shù)據(jù)的準確性，以改善信息的準確性，但是地方政府在其中依然扮演相當重要的角色。

基于此，兩位作者指出中國環(huán)境治理是一個極為復雜的政治過程，我們不能把環(huán)境治理的責任都歸咎于地方政府松懈執(zhí)法，也不能假設中央政府重新集中此項權力就能一勞永逸地解決環(huán)境治理的問題，而要看到中央政府在制定政策時，仍然受制于地方政府的行政能力和配合程度，仍然必須面對在信息不準確和不全面的情況下，如何去制定政策的難題。