我國土地征收過程中突顯的社會問題及其對策探究

王思雨

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京211100）

我國土地征收過程中突顯的社會問題及其對策探究

王思雨

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京211100）

土地是農(nóng)民賴以生存的基本經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民依靠土地獲得生活所需的物質(zhì)資料，對農(nóng)民而言，土地是最寶貴的財(cái)富。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多。由于土地征收制度不完善以及執(zhí)行不到位，產(chǎn)生了農(nóng)民的合法權(quán)益受損、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張、人與地關(guān)系被破壞、影響社會穩(wěn)定發(fā)展等社會問題。因此，需要政府部門加強(qiáng)監(jiān)管，提高征收土地的條件，采取多方監(jiān)督的形式，規(guī)范土地征收行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收；社會問題；失地農(nóng)民；對策

引言

根據(jù)2011—2015年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2011—20015年，我國城鎮(zhèn)化率依次為51.3%、52.6%、53.73%、54.77%、56.10%。城鎮(zhèn)化率的提高意味著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展迅速，標(biāo)志著人民生活水平的提高。但是我們需要認(rèn)識到，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是有利有害的，在獲得不斷發(fā)展的同時(shí)，也將失去一些寶貴的東西。

根據(jù)《第5號：關(guān)于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》，截至1996年10月31日，全國耕地面積為13 003.92萬公頃?！兜诙稳珖r(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第六號）》數(shù)據(jù)顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積（未包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省的數(shù)據(jù)）12 177.59萬公頃。十年內(nèi)，全國耕地面積縮減了826.33萬公頃。耕地面積縮減的原因之一是為滿足國家發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，不斷征收土地，從而導(dǎo)致耕地面積的減少。由于土地征收制度不完善等問題，導(dǎo)致征收過程中出現(xiàn)了一系列的社會問題，影響社會穩(wěn)定。

一、土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國《土地管理法》的第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”

可見，征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的比較合理。土地是存在永久價(jià)值的，一次性支付的費(fèi)用需要考慮多方面的因素。除了支付相應(yīng)的費(fèi)用，還需要考慮失地農(nóng)民未來的收入來源，征用土地還應(yīng)當(dāng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)，并安置剩余勞動力。但是國家政策只是在宏觀上發(fā)揮指導(dǎo)作用，具體如何落實(shí)是根據(jù)地方基本情況，落實(shí)結(jié)果如何難以掌控，因此出現(xiàn)了許多需要解決的問題。

二、土地征收過程中存在的社會問題

（一）婦女權(quán)益受損，影響婦女在家庭的話語權(quán)

根據(jù)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度，農(nóng)民對土地具有使用權(quán)，按照人口數(shù)量劃分土地。由于農(nóng)村家庭男性外出務(wù)工居多，女性需要照顧小孩或者老人，便在家務(wù)農(nóng)。相比于男性，女性對家里土地的付出較大。所以，當(dāng)政府根據(jù)發(fā)展需要征收土地時(shí)，被征收土地的家庭中，女性損失比男性大。一方面是失去土地的女性失去了收入來源，糧食不能自給自足，生活費(fèi)的提高增加了家庭負(fù)擔(dān)；另一方面會影響婦女在家庭中的話語權(quán)，失去土地意味著其對家庭的付出減少。在一個家庭中，沒有付出的人往往處于劣勢，面臨家庭重大問題時(shí)，話語權(quán)較低。因此，失去土地對婦女損失比較大。

不僅如此，在征收土地之后，國家對失地農(nóng)民進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往是以家庭為單位的，而農(nóng)村家庭內(nèi)部管錢的男性居多。也就是說，婦女失去了賴以生存的土地，獲得的補(bǔ)償款卻不由自己管理，這也是婦女權(quán)益的一種損失，甚至她自己都沒有意識到這個問題。當(dāng)然，這不是普遍的現(xiàn)象，家里由女性管錢的也很多，但是這種現(xiàn)象的存在就值得我們?nèi)プ⒁?、去思考。社會性別問題一直受到人們探究，因此，如何提高婦女的社會地位，保障婦女的社會權(quán)益是目前需要正視的問題。世界銀行在很多涉及婦女的項(xiàng)目中都特別強(qiáng)調(diào)對婦女群體的影響，對如何去規(guī)避負(fù)面影響都要求納入考慮范圍。一直以來，婦女群體被視為弱勢群體，是需要特別關(guān)注的群體。那么在土地征收的過程中，婦女的權(quán)益問題也應(yīng)該受到重視。

（二）失地農(nóng)民數(shù)量增加，影響城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和發(fā)展

農(nóng)民失去了土地，意味著失去了生活來源。土地的利用價(jià)值是永久的，獲得的補(bǔ)償卻是暫時(shí)性的。特別是那些不在勞動力年齡的農(nóng)民，無法尋找合適的工作崗位獲得穩(wěn)定的收入來源，失去土地等同于失去生活保障。雖然有一種補(bǔ)償方式是為其提供就業(yè)崗位或者尋找新的耕地，但是工作的穩(wěn)定性難以得到保證，新的耕地的土壤情況、離家遠(yuǎn)近等等都會存在一些阻礙，或多或少對失地農(nóng)民生活造成影響。

我國《土地管理法》第二十二條規(guī)定，“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。”但是實(shí)際上的趨勢卻不由國家控制。建設(shè)用地面積越來越大，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多。雖然說有耕地面積的最低線，但是耕地面積逐年減少是事實(shí)。大量耕地被征收，肯定會影響整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展。中國是人口大國，農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)壓力很大，必須要保證足夠的耕地生產(chǎn)足夠的農(nóng)產(chǎn)品，才能滿足中國老百姓需求。

（三）地方政府征收土地存在隨意性，影響政府與村民之間的關(guān)系

政府部門征收的隨意性體現(xiàn)在兩個方面。其一是“順便”征收。筆者曾經(jīng)去浙江省的一個農(nóng)村做調(diào)查，該項(xiàng)目涉及到征地。政府部門表示，地早就征好了，先前有個項(xiàng)目需要征地就一起征了。其二是“過早”征收，項(xiàng)目還沒有定下來或者進(jìn)展不夠順利而造成的土地閑置。例如，某村有一個引進(jìn)自來水的項(xiàng)目，需要建水廠和自來水管道。政府部門根據(jù)需要將自來水水廠需要占用的土地征收過來，但是項(xiàng)目進(jìn)展情況并不順利，政府將土地征收回來卻遲遲不用。這兩種情況都會導(dǎo)致土地資源的間接浪費(fèi)，也體現(xiàn)了地方政府對土地征收權(quán)的濫用。

我國《土地管理法》規(guī)定，“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地?！比魏螁挝换蛘邆€人閑置、荒蕪耕地是禁止的，那么政府部門的行為也需要約束，真正做到盡量不占或者少占耕地。

（四）土地征用過程中腐敗現(xiàn)象增多

土地征收涉及方方面面，特別是征收回來的土地用來做什么，這其中能產(chǎn)生許多問題。例如，在這個土地要建一個行政大樓，那么，由誰來做，這是政府招標(biāo)決定的，采取哪家的建筑材料，這也是政府決定的。這就容易造成受賄行為，產(chǎn)生腐敗的政治。習(xí)近平總書記一直在強(qiáng)調(diào)反腐，并做出了實(shí)際行動，打壓了不少惡勢力。在土地征收以及后續(xù)運(yùn)用過程中，同樣需要加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，提高懲罰力度，盡量減少腐敗現(xiàn)象。

（五）人與地的關(guān)系遭到破壞

《土地管理法》的第三十一條規(guī)定，“國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地?！?/p>

耕地的重要性是顯而易見的，國家也要求嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。但是現(xiàn)實(shí)與理想狀態(tài)存在很大差別，“占多少、墾多少”其實(shí)是不合理的。土壤的肥力在不斷退化，之前提倡的退耕還林就是對此提出的解決措施?，F(xiàn)在耕地不斷被占用，開墾新的耕地不一定適合耕種，而且也會因此破壞生態(tài)環(huán)境的平衡。古代的時(shí)候，人們什么都沒有，但是生態(tài)和諧，人與地是相互依存的關(guān)系。而現(xiàn)在，人對地的過分開墾，終將會引起人與地的關(guān)系破裂。

三、對策與建議

（一）根據(jù)婦女實(shí)際需求，對其提供新的耕地或者工作崗位補(bǔ)償

既然一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對婦女的權(quán)益難以保障，那么盡量選擇提供新的耕地或者工作崗位的補(bǔ)償可以使婦女權(quán)益得到保障。她們可以繼續(xù)為家庭帶來收入，可以為家庭做貢獻(xiàn)，因此，她在家庭中的地位可以得到保持。根據(jù)婦女個人需求，遵循她們的選擇，采取不同的補(bǔ)償方式。例如，如果家里有小孩需要照顧，提供就業(yè)崗位就是不合適的補(bǔ)償措施。如果年紀(jì)較大，或者不想?yún)⑴c就業(yè)則不能強(qiáng)行進(jìn)行補(bǔ)償。這兩種情況下，提供耕地補(bǔ)償是最好的方式，耕地的土壤肥力以及離家距離需要遵循最優(yōu)原則。在婦女自身具有勞動能力，有合適的勞動時(shí)間，可以提供工作崗位補(bǔ)償，工作崗位的穩(wěn)定性需要得到保障。

（二）提高征收土地的條件，加強(qiáng)審核的嚴(yán)謹(jǐn)度

根據(jù)《土地管理法》，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體土地或公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。那么，公共利益的界定范圍是什么？沒有一個明確的劃分，很容易被曲解，也導(dǎo)致現(xiàn)在政府在征收土地時(shí)表現(xiàn)出來的隨意性。因此，政府相關(guān)部門需要界定公共利益的范圍，提高征地審核的嚴(yán)謹(jǐn)度，考察需要進(jìn)行的項(xiàng)目的可行性，可能遇到的阻礙等等。提高征收土地的條件，不僅僅能有效的限制政府隨意征收土地，也可以提高項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)對政府部門的監(jiān)督

加強(qiáng)監(jiān)督是老生常談的對策之一，但是仍然難以將監(jiān)督落到實(shí)處?？梢圆扇《喾奖O(jiān)督的辦法，例如，居民對政府的監(jiān)督，社會組織對政府的監(jiān)督，政府部門間的相互監(jiān)督。三方之間的關(guān)系并不是權(quán)力大小的關(guān)系，也不是直接的上下級關(guān)系。而是僅僅作為第三方。提倡匿名舉報(bào)的方式，加強(qiáng)對舉報(bào)者的保密措施，從而可以提高居民或者社會組織參與政治事務(wù)的積極性，熱衷于思考祖國的發(fā)展問題。

四、結(jié)論

綜上所述，土地征收過程中存在許多社會問題，如婦女權(quán)益受損，影響婦女在家庭的話語權(quán)；失地農(nóng)民數(shù)量增加，影響城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和發(fā)展；地方政府征收土地存在隨意性，影響政府與村民之間的關(guān)系；土地征用過程中腐敗現(xiàn)象增多；人與地的關(guān)系遭到破壞等等。這些都是由于土地征收制度還不完善所導(dǎo)致的，而制度的不完善無法避免。一切與人相關(guān)的事都具有一定程度的復(fù)雜性，由人類制定出來的制度也不能將所有的可能都考慮進(jìn)來。需要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，需要不斷嘗試、不斷改進(jìn)。只有經(jīng)歷失敗，才能發(fā)現(xiàn)政策與制度的漏洞，才能綜合考慮制定出適合中國國情的政策與制度。政策制定是不斷完善的過程，沒有任何缺陷的政策是不存在的。在意識到問題的時(shí)候，應(yīng)該及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以避免再次出現(xiàn)同樣的問題。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]

F301

A

1673-291X（2017）23-0023-02

2017-04-18

王思雨（1992-），女，安徽安慶人，碩士研究生，從事社會性別等領(lǐng)域研究。