論地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

董宣成

【摘要】本文基于中國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)現(xiàn)狀及需求，聯(lián)系地方政府預(yù)算執(zhí)行情況等指標(biāo)，進(jìn)行地方政府信用評(píng)級(jí)進(jìn)行研究，期望能為人們投資決策及政府集資過程中提供一些有益的視角。

【關(guān)鍵詞】地方政府；信用評(píng)級(jí)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府各項(xiàng)職能也日漸完善，向著“服務(wù)型”、“責(zé)任型”政府目標(biāo)靠攏，同時(shí)致力于完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，保障和改善民生，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等等。而資金的籌集是實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)的基礎(chǔ)和源泉，如何確定地方政府籌集資金的數(shù)目成為亟待解決的問題。我國(guó)地方政府信用主體與投資主體間信息不對(duì)稱程度較大，政府財(cái)政信息披露程度較小，尚未形成統(tǒng)一科學(xué)完善的地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，不利于地方政府集資進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)建設(shè)等。地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系是指投資人或?qū)I(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在對(duì)地方政府的信用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)采用的評(píng)級(jí)要素、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重、等級(jí)等項(xiàng)目的總稱，能幫助地方政府籌資，以及幫助投資人進(jìn)行科學(xué)的投資決策。而國(guó)內(nèi)關(guān)于信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的研究構(gòu)建多應(yīng)用于企業(yè)和銀行業(yè)，鮮有基于地方政府的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究。因此，在我國(guó)，形成統(tǒng)一科學(xué)完善的地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系勢(shì)在必行且迫在眉睫。

一、地方政府信用評(píng)級(jí)的影響因素

地方政府的信用評(píng)級(jí)，是指對(duì)地方政府這一主體獲取用于民生建設(shè)、城市建設(shè)等資金以及償還其債務(wù)的能力和意愿。地方政府信用評(píng)級(jí)影響因素主要有以下幾點(diǎn)：

（一）財(cái)政政策影響

切實(shí)落實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的財(cái)政政策，著眼于改善民生能提高地方政府的償債能力和公信力，從而提高政府的信用等級(jí)：反之，則使地方政府信用等級(jí)有所下降。

（二）財(cái)政收支狀況

地方財(cái)政收支狀況是指地方財(cái)政收入以及財(cái)政支出的具體情況，若是地方財(cái)政收入與以前年度相比有較為穩(wěn)定的增幅，財(cái)政支出多用于民生建設(shè)，則判斷該地地方政府有較好的償債能力和政府公信力，有較為良好的政府信用。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響其財(cái)政收支情況，從而影響其地方政府的償債能力和信用評(píng)級(jí)。一地經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于平穩(wěn)較快發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，其財(cái)政收入定是較為穩(wěn)定向好，且良性循環(huán)，有利于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的順利推進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、帶動(dòng)文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，易被認(rèn)定該地政府具備良好的信用。

（四）預(yù)算管理情況

我國(guó)的政府預(yù)算管理由預(yù)算審批、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算與績(jī)效評(píng)價(jià)這幾部分組成，是對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)有計(jì)劃地進(jìn)行管理的過程。一地政府預(yù)算審批、編制、執(zhí)行、決算活動(dòng)科學(xué)合理，績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)良，則判斷該地的政府具有良好的資金管理水平以及較好的信用評(píng)級(jí)。若該地政府缺乏審核預(yù)算的有效方法和手段，預(yù)算編制形式、程序、內(nèi)容不盡合理，尚未建立健全預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，則判斷該地預(yù)算管理不夠科學(xué)合理，該地政府管理水平不夠高，不具備良好的信用評(píng)級(jí)。

二、地方政府信用評(píng)級(jí)體系的指標(biāo)選擇

（一）財(cái)政政策指標(biāo)的設(shè)置和含義

通過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系中，具體評(píng)級(jí)指標(biāo)的選擇是至關(guān)重要的，且是地方政府信用評(píng)級(jí)的關(guān)鍵所在。地方政府信用評(píng)級(jí)條例將出，人們對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)日漸重視，如大公國(guó)際、中債資信等公司相繼提出評(píng)級(jí)的主要指標(biāo)。

財(cái)政政策包括收入政策及支出政策，財(cái)政收入政策主要是指當(dāng)?shù)氐亩愂照撸С稣邉t主要包括政府采購(gòu)制度及政府轉(zhuǎn)移支付制度。

1、財(cái)政收入政策

稅收政策。在我國(guó)，各地方政府均有其特定的稅收優(yōu)惠政策，用以吸引外地或國(guó)外的資金，發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。在判斷一地的政府信用評(píng)級(jí)時(shí)，應(yīng)充分考慮該地的稅收優(yōu)惠政策、以前年度的稅收政策表現(xiàn)及其一系列后續(xù)影響。因此，地方政府的稅收政策作為一項(xiàng)財(cái)政政策指標(biāo)，是其信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的重要組成部分。

2、財(cái)政支出政策

（1）政府采購(gòu)制度

我國(guó)的地方政府的政府采購(gòu)資金運(yùn)作納入政府預(yù)算管理當(dāng)中，采購(gòu)制度的科學(xué)、公開與否直接影響地方政府的財(cái)政支出，與地方政府的信用評(píng)級(jí)直接掛鉤。若一地的政府采購(gòu)制度科學(xué)合理，采購(gòu)過程公平、公正、公開且有競(jìng)爭(zhēng)性，則對(duì)該地政府信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生積極影響：反正，則產(chǎn)生消極影響。

（2）轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分，是均衡各級(jí)預(yù)算主體間收支規(guī)模不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度，是政府為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策之一。轉(zhuǎn)移支付是地方政府以稅收形式籌集的部分資金，作為財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)福利金的支付。在我國(guó)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度尚不科學(xué)完善，省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的制度尚未建立，這使轉(zhuǎn)移支付制度的作用受到限制，嚴(yán)重影響了地方政府的信用評(píng)級(jí)。同樣，在這樣一個(gè)政策大環(huán)境下，若一地政府轉(zhuǎn)移支付制度較為科學(xué)完善，則能脫穎而出，獲得良好信用。

（二）財(cái)政收支狀況指標(biāo)分析

地方政府財(cái)政收支狀況是由地方政府財(cái)政收入狀況和支出狀況組成的。財(cái)政收入是地方政府借債的信用保證，也是其債務(wù)償還的主要來源：財(cái)政支出則是地方政府按照其預(yù)算計(jì)劃，為實(shí)現(xiàn)其職能或滿足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的財(cái)政資金的支付。二者共同影響地方政府的信用評(píng)級(jí)。

1、地方政府財(cái)政收入

（1）稅收收入

稅收收入作為地方政府財(cái)政收入、政府預(yù)算資金的主要來源，具有強(qiáng)制性、無償性、固定性三大特征，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和資源的配置均有重要的調(diào)節(jié)作用。稅收收入所占比例較大且其絕對(duì)值穩(wěn)中有升的地區(qū)，該地被認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)良好，政府有較好的信用；反之，則地方政府不具備良好的信用。

（2）政府性基金收入

政府性基金收入是政府通過向社會(huì)出讓、征收土地以及發(fā)行彩票等方式取得，并作為專項(xiàng)資金用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的收入。政府性基金收入的絕對(duì)值以及執(zhí)行情況同樣影響地方政府的信用評(píng)級(jí)。

2、地方政府財(cái)政支出

（1）民生支出

民生支出是地方政府用于保障和改善民生方面的支出。傳統(tǒng)意義上的民生支出包括教育、醫(yī)療、社保三大部分，目前全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)民生支出界定口徑不一，本文民生支出的界定在傳統(tǒng)意義的基礎(chǔ)上增加了住房保障支出部分，即共由四部分組成。民生支出在地方財(cái)政支出中所占的比例大小、在全國(guó)的排名情況，能很好地體現(xiàn)該地政府的公信力。地方財(cái)政民生支出比例較大，在全國(guó)范圍內(nèi)排名靠前，將取之于民的財(cái)政收入用之于民的，有助于政府公信力的提高，人們對(duì)政府償債意愿判斷較高，認(rèn)為該地政府具有良好的信用，可被信任，為人民辦實(shí)事、做好事。

（2）行政經(jīng)費(fèi)等一般性支出

一般性支出包括各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人民政府及其職能部門的活動(dòng)費(fèi)用，內(nèi)容主要是“三公”經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)用、會(huì)議費(fèi)等。為了促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，地方政府應(yīng)從嚴(yán)控制行政經(jīng)費(fèi)等一般性支出，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，緩解現(xiàn)行存在的財(cái)政收支矛盾，將更多的財(cái)政資金用于民生。行政經(jīng)費(fèi)等一般性支出在地方財(cái)政支出中所占的比例越大，說明一般性支出占用的財(cái)政資金越多，不利于該地政府的償債能力和意愿較高的認(rèn)定，不利于該地政府取得良好信用評(píng)級(jí)。

（3）“三公”經(jīng)費(fèi)支出

“三公”經(jīng)費(fèi)是一般性支出的重要組成部分，由于對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)有其特定的影響，故作為單獨(dú)一項(xiàng)信用評(píng)級(jí)指標(biāo)列出，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。

（4）財(cái)政支出的公開程度

地方政府財(cái)政支出的公開透明程度是其信用評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)之一，若一地財(cái)政支出透明公開、列支詳盡、用途清晰且有跡可循，且接受群眾廣泛監(jiān)督，則該地地方政府被認(rèn)為具有良好的公信力、償債意愿和信用評(píng)級(jí)，地方政府財(cái)政支出的公開程度指標(biāo)作為其信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的一部分，影響當(dāng)?shù)卣男庞谩?/p>

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)分析

1、預(yù)算收入

（1）財(cái)政收入完成預(yù)算百分比

財(cái)政收入完成預(yù)算百分比的多寡直接反映了地方政府的償債能力和信用。財(cái)政收入完成預(yù)算百分比越大，該地的償債能力被認(rèn)為越強(qiáng)，其地方政府信用愈發(fā)良好。

（2）執(zhí)行財(cái)政預(yù)算收入增加值

執(zhí)行財(cái)政預(yù)算收入增加值充分體現(xiàn)了地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力以及地方政府的信用。執(zhí)行財(cái)政預(yù)算收入增加值越大，表明該地越有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。該項(xiàng)指標(biāo)具體判斷如下（單位：億元）：大于70，地方政府信用非常好；25～70，地方政府信用較好；0～25，地方政府信用一般；小于0，地方政府信用較差。

2、預(yù)算支出

（1）財(cái)政支出完成預(yù)算百分比

財(cái)政支出是政府將集中的財(cái)政資金按預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行支付的過程，財(cái)政支出完成預(yù)算百分比作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，反映了地方經(jīng)濟(jì)的部分發(fā)展現(xiàn)狀。財(cái)政支出完成預(yù)算百分比的大小，直接體現(xiàn)了地方政府的償債能力和信用。財(cái)政支出完成預(yù)算百分比小于85%，則地方政府對(duì)預(yù)算支出控制力越強(qiáng)、越準(zhǔn)確，地方政府被認(rèn)為有良好的信用；大于85%，小于92%，地方政府被認(rèn)為有較好的信用；大于92%，小于100%，地方政府的信用一般：若百分比大于100%，則地方政府對(duì)預(yù)算支出的控制力越弱，地方政府信用較差。

（2）執(zhí)行財(cái)政預(yù)算支出增加值

執(zhí)行財(cái)政預(yù)算支出增加值是與執(zhí)行財(cái)政預(yù)算收入增加值相對(duì)應(yīng)的一組指標(biāo)，共同反映了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和當(dāng)?shù)卣男庞?。若一地的?zhí)行財(cái)政預(yù)算支出增加值大于0，則認(rèn)為該地政府缺乏對(duì)財(cái)政預(yù)算支出相應(yīng)的控制力，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的判定產(chǎn)生消極影響，從而對(duì)該地地方政府的償債能力及信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生不利影響，判斷該地地方政府信用較差：大于一200，小于0，地方政府信用一般；大于一800，小于一2 OO，則地方政府具有較好信用：小于一800，則地方政府具備良好的信用。

（四）預(yù)算管理情況指標(biāo)的設(shè)置和含義

地方政府的預(yù)算管理是遵循責(zé)任制、有效性、經(jīng)濟(jì)效益等原則，通過預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算等步驟進(jìn)行的一種協(xié)調(diào)管理。地方政府的預(yù)算管理情況與其償債能力以及信用評(píng)級(jí)不可分割。地方政府的預(yù)算管理情況由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算和預(yù)算績(jī)效評(píng)估四部分組成，預(yù)算審批作為預(yù)算管理過程中的重要影響因素之一，從預(yù)算編制中獨(dú)立出來，作為一項(xiàng)單獨(dú)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置。筆者主要分析預(yù)算編制形式、程序、內(nèi)容的合理性，預(yù)算審批方法、手段科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，預(yù)算決算的信息公開、透明度以及預(yù)算績(jī)效評(píng)估中的專項(xiàng)資金使用效益這些指標(biāo)對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生的影響。

1、預(yù)算編制

預(yù)算編制是進(jìn)行預(yù)算的編制工作，主要包括預(yù)算申報(bào)、預(yù)算審批、預(yù)算匯總、預(yù)算調(diào)整等一系列工作，其中預(yù)算審批作為一項(xiàng)獨(dú)立指標(biāo)單獨(dú)進(jìn)行設(shè)置分析。地方政府的預(yù)算編制工作是反映地方政府預(yù)算管理情況的基礎(chǔ)性指標(biāo)，通過預(yù)算編制，地方政府把所要達(dá)到的各項(xiàng)目標(biāo)具體細(xì)化，并將責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，便于地方政府進(jìn)行預(yù)算管理以及對(duì)相關(guān)的預(yù)算管理情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。預(yù)算編制形式、程序、內(nèi)容的合理性以及與當(dāng)?shù)卣畬?shí)際情況的契合程度影響著當(dāng)?shù)卣男庞迷u(píng)級(jí)，預(yù)算編制指標(biāo)合理性越高，地方政府的償債意愿越強(qiáng)烈，越能獲得較好信用評(píng)級(jí)。

2、預(yù)算審批

地方政府預(yù)算審批是地方政府預(yù)算管理的基礎(chǔ)，地方政府的預(yù)算審批方法、手段的科學(xué)性直接影響其預(yù)算管理情況，同時(shí)反映地方政府的信用狀況。目前，納入人民代表大會(huì)審批的政府預(yù)算僅為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，且編制粗略，無法從預(yù)算草案中找出財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算與具體的部門工作間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不便于審議的有序進(jìn)行，也不利于地方政府的信用評(píng)級(jí)。因此，預(yù)算審批方法、手段的實(shí)質(zhì)性以及預(yù)算審批機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性對(duì)于地方政府的信用認(rèn)定而言有一定的重要性。地方政府只有擁有科學(xué)合理且簡(jiǎn)潔明了的預(yù)算審批方法、手段，該地的地方政府易被認(rèn)為有較強(qiáng)的償債能力和意愿，其信用才會(huì)得到提升。同時(shí)，預(yù)算問責(zé)機(jī)制也是預(yù)算審批科學(xué)性的有效保障，能在一定程度上對(duì)地方政府償債能力的認(rèn)定和信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生積極影響。

3、預(yù)算執(zhí)行

地方政府的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)是地方政府預(yù)算管理情況的核心，最能反映地方政府的償債能力和信用狀況，而預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)機(jī)制是地方政府預(yù)算執(zhí)行整體過程公正公開、科學(xué)合理的有效保障。若一地的地方政府有完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系以及科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制（如：有完備的預(yù)算問責(zé)機(jī)制且落到實(shí)處），那么該地政府預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)對(duì)預(yù)算管理情況以及地方政府信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生積極影響。

4、預(yù)算決算

地方政府的預(yù)算決算是預(yù)算管理過程的收尾部分，地方政府預(yù)算決算信息的公開、透明程度直接影響地方政府預(yù)算決算的準(zhǔn)確性以及地方政府的償債能力和信用狀況。若地方政府將預(yù)算決算信息公之于眾，且列支詳盡，經(jīng)得起專家和社會(huì)各界群眾的推敲，那么該項(xiàng)預(yù)算決算指標(biāo)對(duì)該地地方政府的信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生有利影響，體現(xiàn)了該地地方政府預(yù)算管理中預(yù)算決算表現(xiàn)的優(yōu)越性，值得推廣學(xué)習(xí)。

5、預(yù)算績(jī)效評(píng)估

地方政府的預(yù)算績(jī)效評(píng)估是檢驗(yàn)地方政府預(yù)算管理情況的有效手段，也是反映地方政府的償債能力、信用狀況的有力依據(jù)之一。地方政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估中，專項(xiàng)資金使用效益是關(guān)鍵，資金運(yùn)用越高效，其評(píng)估指標(biāo)表現(xiàn)越良好，地方政府越可信任。反之，當(dāng)一地的專項(xiàng)資金使用效益低，則該地的預(yù)算績(jī)效評(píng)估表現(xiàn)較差，從而為該地地方政府的信用評(píng)級(jí)帶來消極影響，不利于該地地方政府公信力的形成及政府形象的樹立。

三、地方政府信用等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

四、地方政府信用評(píng)級(jí)配套機(jī)制建設(shè)和展望

通過對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（臺(tái)灣省除外）地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，我們可以發(fā)現(xiàn)地方政府的信息披露不充分，如部分省市“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)至今尚未公布等，省級(jí)以下地方政府信息披露尤為欠缺，這嚴(yán)重影響了地方政府信用評(píng)級(jí)的科學(xué)性和有效性。而筆者在對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的構(gòu)建過程中，發(fā)現(xiàn)各地方政府對(duì)于一些財(cái)政指標(biāo)的披露較為粗略，如公共財(cái)政收入完成預(yù)算百分比和政府性基金收入完成預(yù)算百分比，公共財(cái)政支出完成預(yù)算百分比和政府性基金支出完成預(yù)算百分比，這兩組指標(biāo)數(shù)據(jù)均未詳細(xì)披露，僅就財(cái)政收入完成預(yù)算百分比和財(cái)政支出完成預(yù)算百分比進(jìn)行披露，使得地方政府用于保障和改善民生、履行管理職能的執(zhí)行計(jì)劃的資金效率和用于專項(xiàng)建設(shè)執(zhí)行計(jì)劃的資金效率難以區(qū)分，影響評(píng)級(jí)結(jié)果。因此，要加快地方政府信息披露的步伐，使評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和投資者更能準(zhǔn)確評(píng)級(jí)以及做出投資決策，提高地方政府的籌資效率和質(zhì)量。

就20l6年而言，我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)多處于二級(jí)、三級(jí)階段，即償債能力、政府信用一般，這與地方政府和投資主體之間信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀有不可分割的聯(lián)系，要想打破這個(gè)僵局，就必須加快推進(jìn)財(cái)政政務(wù)信息公開，搭建信息公開平臺(tái)、拓寬渠道；另一方面，加強(qiáng)資金的預(yù)算管理，完善監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，如加快預(yù)算問責(zé)機(jī)制的推行，將責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，提高政府的管理水平和償債能力及意愿，方能使地方政府的信用評(píng)級(jí)表現(xiàn)更加優(yōu)良，更能進(jìn)行集資用于經(jīng)濟(jì)、民生等各項(xiàng)建設(shè)，良性循環(huán)。