政府支出績效評價指標(biāo)設(shè)計研究

秦穎

【摘要】隨著我國GDP的穩(wěn)步增長，政府支出績效評價指標(biāo)過于注重經(jīng)濟(jì)效益的弊病開始凸顯出來，評價結(jié)構(gòu)的不合理將導(dǎo)致評價反映不出問題同時也就難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文基于國內(nèi)現(xiàn)有的政府支出績效評價指標(biāo)理論體系，參考國外較為成熟的財政支出績效評價指標(biāo)體系，針對我國現(xiàn)有的指標(biāo)體系的一些問題進(jìn)一步探討。從更高的高度，更全面的角度提出“五位一體”目的導(dǎo)向型政府支出績效評價指標(biāo)模型，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、民生五大方面全面立體的評價政府支出績效評價指標(biāo)中的支出績效部分，以此為基礎(chǔ)為改進(jìn)現(xiàn)行政府支出績效評價指標(biāo)體系提出了全面的新框架。

【關(guān)鍵詞】政府；政府支出；績效評價指標(biāo)

隨著改革開放的進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國的經(jīng)濟(jì)步入快速發(fā)展的時期已有三十余年之久，在短暫的三十年里，我國經(jīng)濟(jì)取得了顯著的成效，政府支出績效評價也應(yīng)運而生。對于政府支出績效評價指標(biāo)研究也越來越有意義。政府支出績效評價指標(biāo)作為政府支出績效評價的一項重要工具，其旨在科學(xué)全面的評價政府行為，以提高政府公共服務(wù)的效率、增強(qiáng)政府的責(zé)任意識、激發(fā)政府部門的競爭意識、規(guī)范政府的行政行為、改善政府的形象信譽(yù)方面發(fā)揮重要的作用。國內(nèi)外對于政府支出績效評價指標(biāo)體系的系統(tǒng)性的意義闡述，隨著不同時期的人們不同的理念而都有所不同。

一、概念的理論研究

（一）績效

績效最早運用于投資項目管理方面，后來在企業(yè)管理，特別是廣泛的應(yīng)用到人力資源管理方面。對績效的概念與內(nèi)涵的把握便是我們理解和研究政府支出績效評價的邏輯起點。績效在不同時期和不同的文章中的定義不盡相同，但是大體可以區(qū)分概括為個人績效和組織績效兩大區(qū)塊。政府支出績效便是屬于典型的組織績效。普遍的理論認(rèn)為，在績效的具體實踐以及評價中，應(yīng)該采用較為廣義的關(guān)于績效的概念，其應(yīng)包含行為和結(jié)果。也就是說績效既是需要考慮項目任務(wù)付諸實際的行為，也要考慮項目所產(chǎn)出的結(jié)果和效應(yīng)。

（二）績效評價

績效評價這一詞語第一次出現(xiàn)于百年前，從此人們對其的研究和討論就未曾間歇過，經(jīng)過如此漫長的時期，其內(nèi)涵已經(jīng)是相當(dāng)?shù)呢S富。同樣的對于這個詞語不同學(xué)者提出的觀點也是不盡相同。但是隨著歷史的發(fā)展，學(xué)者們漸漸達(dá)成共識，也從不同的角度對其進(jìn)行分類規(guī)整。從評價對象來劃分，我們可以將其分為對個體的績效評價和對集體的績效評價。從評價主體來劃分，我們可以將其分為外部評價主體和內(nèi)部評價主體。從被評價的組織的性質(zhì)來劃分，我們可以將其分為對企業(yè)的績效評價和對政府的績效評價等等。

（三）政府績效

政府績效是一個較為復(fù)雜的概念。不同時期對績效的理解不同，不同政府的執(zhí)政理念不同，不同民眾的生產(chǎn)生活需求不同，人類社會是在不停的演變和發(fā)展的，那么相同的政府績效的概念也應(yīng)該從一個發(fā)展的角度和眼光去界定。政府的績效應(yīng)該適應(yīng)其政府管理的國家的基本國情。我們可以從以下幾個方面來理解其本質(zhì)內(nèi)容：第一、政府本身的特殊性決定其必然與政府本身的職能密切相關(guān)。第二、政府地位的特殊性決定其績效的行為、方式和結(jié)果都應(yīng)從政府的角度去評價。第三、政府績效形成的過程是有一定的擴(kuò)散性和滯后性的，所以政府績效是一個應(yīng)該綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)、民生多位面的綜合概念。

（四）政府支出績效評價

政府支出績效評價是一個復(fù)合型的概念，它所指的是特定的評價主體在接受特定的委托，包括法律法規(guī)規(guī)定與政府相關(guān)部門賦予的，按照政府的財政支出的政治性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)文明性、效率性、針對性、全面性和有效性的總體要求，在運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，制定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，對政府財政支出的行為過程、支出成本及其產(chǎn)生的最終全社會的效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)、客觀、全面、公正地衡量比較和綜合評價，使政府支出的財政資金能夠得到事前、事中和事后多方面的監(jiān)督與控制。

（五）政府支出績效評價指標(biāo)

政府支出績效評價指標(biāo)是指度量績效的目標(biāo)現(xiàn)今實現(xiàn)程度的實際考核體系，政府支出績效評價包括評價主體、評價對象、評價內(nèi)容、評價指標(biāo)等。其中評價指標(biāo)是政府支出績效評價最重要的組成部分之一。

二、相關(guān)研究結(jié)論概述

政府支出績效評價指標(biāo)作為政府支出績效評價的一項重要工具，其旨在科學(xué)全面的評價政府行政，以提高政府公共服務(wù)的效率、增強(qiáng)政府的責(zé)任意識、激發(fā)政府內(nèi)部部門的競爭意識、規(guī)范政府的行政行為、改善政府的形象信譽(yù)方面發(fā)揮這重要的作用。國內(nèi)外對于政府支出績效評價指標(biāo)體系的系統(tǒng)性的意義闡述，可以從以下幾個方面進(jìn)行概括：

1.政府支出績效評價是適應(yīng)我國基本國情的，研究政府支出績效評價指標(biāo)有利于績效評價的發(fā)展、有利于我國民主政治的發(fā)展。不同的國家、不同的制度有著不同的民主的體現(xiàn)，18世紀(jì)啟蒙運動是西方民主的起點，而馬克思主義則是我們社會主義國家的思想和民主的源泉。我國是社會主義國家，一切的權(quán)力屬于人民，政府從人民中產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。政府支出績效評價是政府交給人民的行政答卷，對于我國民主政治的發(fā)展將會起強(qiáng)有力的推進(jìn)作用。

2.政府支出績效評價是符合我國政府現(xiàn)狀的，研究政府支出績效評價指標(biāo)，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。政府部門是公權(quán)力的使用者，運用公共資源、履行公共責(zé)任、維護(hù)公共利益，一切行政活動的根本是為了人民。建立好政府支出績效評價的體系機(jī)制，便是為提高我國政府的行政能力做準(zhǔn)備，便是為提高政府在民眾心中的公信力做鋪墊，便是為了進(jìn)一步建設(shè)起一個令民眾滿意的服務(wù)型政府。

3.政府支出績效評價是順應(yīng)社會主義制度本質(zhì)要求的，研究政府支出績效評價指標(biāo)，有利于構(gòu)建透明政府。我國的一切權(quán)力來自人民，從人民中選舉產(chǎn)生人民代表組成人民代表大會，賦予政府公權(quán)力，這是社會主義制度的本質(zhì)要求。接受人民的監(jiān)督的最基本前提就是政府的行政公開透明。建立和完善信息公開制度，依法規(guī)范的向社會公開政府的決策信息和行政過程信息，不僅有利于保障公民的知情權(quán)，提高全體公民的參政意識，而且對規(guī)范政府的行政程序，建立公開透明政府具有重要的作用。

三、我國政府支出績效評價指標(biāo)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的評價辦法是2011年財政部發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，其附件包括：績效目標(biāo)申報表，績效目標(biāo)申報表填報說明，績效評價指標(biāo)框架，績效報告范本，績效評價報告范本，績效評價指標(biāo)，績效評價流程圖。其中績效評價指標(biāo)框架便是我國現(xiàn)行的政府部門的財政支出績效評價指標(biāo)體系。該體系縱向分為三大部分：項目決策、項目管理、項目績效，每個部分下細(xì)分子指標(biāo)。橫向分為三個等級的指標(biāo)。我國很多政府部門、地方政府也都不同程度的推行了政府支出績效評價措施。通過政府支出績效評價來促進(jìn)規(guī)范行政行為、提高行政效能和政府服務(wù)質(zhì)量，把政府支出績效評價同財政體制結(jié)合在一起，創(chuàng)造了豐富的評價形式。比如廣東省的財政支出績效評價指標(biāo)體系，其財政支出績效評價指標(biāo)體系分為定量指標(biāo)以及定性指標(biāo)兩大部分。指標(biāo)本身是動態(tài)的，開放的，可替換的，所選定的指標(biāo)既可從每種指標(biāo)及其備選指標(biāo)庫中挑選，也可以針對評價對象的個性特點重新替換和建立指標(biāo)獨立的指標(biāo)，以此來保證績效評價科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。但客觀的說，我國施行的政府支出績效評價指標(biāo)體系還是很不成熟和完善的，甚至可以說還不能算作真正意義上的政府支出績效評價指標(biāo)體系。

四、我國政府支出績效評價指標(biāo)存在問題

與完善、成熟的政府支出績效評價指標(biāo)體系相比較，這些年以來，雖然我國政府部門就政府支出績效評價指標(biāo)體系在公共財政教育、農(nóng)業(yè)的支出領(lǐng)域進(jìn)行了一定程度的實踐探索，取得了一定的成效，但我們的體系還存在著許多的問題和不足之處，其主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）還不能有效的運用和處理指標(biāo)定性與定量的關(guān)系

我國以往實施的政府支出績效評價指標(biāo)沒有真正掌握、運用好定性和定量的關(guān)系，沒有真正建立可量化的、綜合的、多層次的指標(biāo)體系，導(dǎo)致定性評價指標(biāo)多、定量評價指標(biāo)少，評價主要是憑借感覺打主觀映像分。比如，評價中有類似的指標(biāo)：優(yōu)秀、良好、一般、較差四個等級，但對各個等級沒有明確評價標(biāo)準(zhǔn)，最終結(jié)果仍舊是主觀的感覺分。

（二）指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計和分值安排欠合理

指標(biāo)權(quán)重設(shè)計及分值安排基本上還是依靠部門主管確定，缺乏合理性。在以往的評價中會出現(xiàn)以下問題：第一，雖然明確了評價總分或評價包含的明確內(nèi)容，但各個內(nèi)容之間的分值比重大多缺乏科學(xué)根據(jù)。第二，雖然認(rèn)識到了分類評價的重要性和科學(xué)性，但是沒有找到區(qū)分不同評價對象的評價分值的權(quán)重。

（三）評價指標(biāo)體系的設(shè)計缺乏科學(xué)性

評價指標(biāo)體系的設(shè)計內(nèi)容不全面，沒有建立科學(xué)、綜合的評價指標(biāo)體系，片面的將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同與政績，等同于績效的效益，在評價指標(biāo)中更加偏向經(jīng)濟(jì)方面的效益，或者將公眾的滿意度評價等同于對政府支出績效評價的全部；沒有與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，使得評價的結(jié)果難以用市場的價值來表達(dá)出來。

五、借鑒及建議

（一）國際經(jīng)驗借鑒

1.美國

美國2011年度財政部報告中的政府財政支出績效管理指標(biāo)模型。指標(biāo)分三大部分：效率（effiCiency）、結(jié)果（outcome）、產(chǎn)出（output）。每個部分有獨立的指標(biāo)和數(shù)據(jù)，都以相同的方式即確定一個目標(biāo)指標(biāo)，以是否達(dá)到目標(biāo)為準(zhǔn)分達(dá)標(biāo)和未達(dá)標(biāo)。

2.英國

為解決日益紛繁復(fù)雜的國內(nèi)社會問題，減輕與日俱增的政府財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)70年代以來，英國開展了以市場化為導(dǎo)向的，強(qiáng)調(diào)公眾利益至上的公共行政改革運動。這場改革的主導(dǎo)理論是企業(yè)家政府理論，主張政府在行為模式上向企業(yè)借鑒學(xué)習(xí)，對企業(yè)經(jīng)營過程中重視成本、產(chǎn)出效益、服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度等新穎而實用的理念進(jìn)行引用，轉(zhuǎn)化為適合政府行政管理的體系制度，利用企業(yè)成功的運轉(zhuǎn)模型來深化對傳統(tǒng)政府行政理念的改革，使政府的行政能力更加具有效率和活力，使民眾對政府的執(zhí)政更加具有信心和期待。這場政府改革運動被人們稱為新公共管理運動，它強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本的新理念，追求以更少的投入獲得更好的收益和效益，注重政府行政的效率、效益和效果，大力推廣學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)人力資源管理與開發(fā)中的重視績效評價以及獎懲激勵措施的管理模式，建立完善、健全的政府支出績效評價指標(biāo)體系，對政府的財政支出績效進(jìn)行全面的、有針對性的、有力的評價，并運用評價結(jié)果進(jìn)一步提升政府的行政能力。

（二）建議

1.注重定性與定量

任何評價包括政府支出績效評價都會設(shè)計到評價的定性和定量的問題，問題的關(guān)鍵便是如何定量、如何定性。

（1）定性優(yōu)先于定量，也即在評價的體系中應(yīng)該優(yōu)先體現(xiàn)定性的評價。

（2）定量雖然在定性之后，卻是必不可少的環(huán)節(jié)，在評價確定性質(zhì)之后，如何在度中去區(qū)分量的界限，便是我們的思維方向。

2.建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系

定性與定量相結(jié)合的結(jié)果便是科學(xué)可行的評價指標(biāo)體系，其中的內(nèi)容應(yīng)該是不僅包涵了單純的經(jīng)濟(jì)業(yè)績，更多的是社會的綜合因素和評價本身的全面結(jié)合，比如評價對象對環(huán)境的影響，對社會民生的影響等等。我國現(xiàn)行的財政支出績效評價指標(biāo)框架中，可以看出真正屬于經(jīng)濟(jì)業(yè)績外的評價只有三級指標(biāo)中的社會效益（8分），環(huán)境效益（8分），可持續(xù)影響（8分），而且體系較為模糊。

3指標(biāo)的權(quán)重分配

確定指標(biāo)權(quán)重設(shè)計及分值的安排。明確評價指標(biāo)總分以及評價指標(biāo)包含的明確內(nèi)容，更要以科學(xué)的根據(jù)合理的分配各個內(nèi)容之間的分值比重。認(rèn)識和明確分類評價指標(biāo)的重要性和科學(xué)性，對于不同的評價對象，評價分值的權(quán)重甚至評價的具體指標(biāo)項目和內(nèi)容都應(yīng)該有所相適應(yīng)。

六、政府支出績效評價模型部分指標(biāo)設(shè)想

“五位一體”目的導(dǎo)向型政府支出績效評價指標(biāo)模型

1、針對二級指標(biāo)“項目效果”，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會民生五個主要指標(biāo)來改進(jìn)。

2、將五個三級指標(biāo)改為分別以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會民生。

3、每個指標(biāo)的基準(zhǔn)分為4分，即評價項目對該指標(biāo)無正負(fù)面影響。有正面影響則增加分值，負(fù)面則反之。

4、再細(xì)分出四級指標(biāo)，三級級指標(biāo)基準(zhǔn)分為4分的情況下，四級子指標(biāo)對上一級指標(biāo)依據(jù)正負(fù)面影響進(jìn)行加減分。如政治指標(biāo)下的政策穩(wěn)定性，若該項政策長效機(jī)制穩(wěn)定，則加2分到政治一級指標(biāo)，一級指標(biāo)則變?yōu)?+2=6分：若是并無政策的穩(wěn)定性，則指標(biāo)變?yōu)?—2=2分。

5、為了更加適應(yīng)不同的支出項目的評價，對于四級子指標(biāo)應(yīng)該是可變動的狀態(tài)，根據(jù)評價對象有針對性的設(shè)定子指標(biāo)的條目是更加的科學(xué)合理的。