農村宅基地財產權抵押貸款運行機制問題研究

郭艷婷+郭振亭

摘要：通過對中國農村宅基地財產權抵押貸款現(xiàn)狀的分析，對比德國農村土地使用權抵押貸款機制的成功經(jīng)驗，找出適用于中國的農村宅基地抵押融資機制。

關鍵詞：農村宅基地；財產權抵押；運行機制

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）22-4363-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.039

Abstract： Through analyzed the current situation of Chinese rural residential land property rights mortgage，contrasted to Germanys successful experience of rural residential land use right mortgage mechanism，finded out the suitable for our countrys rural residential land mortgage financing mechanism，to promoted the development of Chinas rural residential land property rights mortgage operation had important reference value.

Key words： rural residential land； property right mortgage； financing mechanism

中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等[1]。2015年12月27日，全國人大常委會審議相關決定草案，為了落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利，深化農村金融改革創(chuàng)新，有效盤活農村資源、資金、資產，為穩(wěn)步推進農村土地制度改革，黨中央、國務院決定開展農村承包土地的經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款的改革試點工作，決定暫停調整《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》有關集體所有的耕地使用權不得抵押的規(guī)定[2]。在全國59個縣（市、區(qū)）開展宅基地抵押貸款試點工作。

本研究旨在通過對德國農村土地抵押貸款融資機制的成功經(jīng)驗案例研究，得出經(jīng)驗，為中國農村宅基地抵押貸款融資機制的運行提供借鑒。

1 中國農村宅基地財產權抵押貸款運行機制初探

1.2 成都模式

成都市在2009年11月出臺了《農村房屋抵押融資管理辦法》，開始了農村房屋抵押貸款之路。該辦法規(guī)定宅基地抵押前要先將宅基地土地性質轉化為集體建設用地，在相關機構進行登記，房屋價值可以由抵押人確定。成都市在探索農村房屋抵押貸款過程中很多措施和行為還不規(guī)范，金融風險基金和試點范圍還不完善，也沒有建立相關的信用體系，更是缺乏相關政策和配套服務體系。

1.2 廣東模式

廣東省于2012年根據(jù)《廣東省建設珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實驗區(qū)總體方案》，開始在一些地方試運行農村宅基地使用權抵押融資工作。廣東省農村宅基地抵押融資的運行主要是建立在信用體系基礎之上。例如梅州市設立了廣州首家地級市公司制征中心，對農戶、城鎮(zhèn)居民和中小微企業(yè)進行信用信息系統(tǒng)建設。采用“信用等級+抵押物”和“信用戶+擔?；稹眱煞N擔保模式，建立產權交易中心，實現(xiàn)抵押物和融資體系的順利運行。作為廣東省最主要的宅基地抵押貸款試點地——郁南縣，其在《郁南縣農村建房抵押貸款工作指引（試行）》中對宅基地的貸款條件、運行過程規(guī)定非常具體，但是對于宅基地的抵押款用處規(guī)定太過于局限，不利于宅基地抵押融資的運行。

1.3 江蘇模式

江蘇省于2015年12月28日開始實施農村住房財產權抵押貸款政策，成功地完成第一筆農民住房財產權抵押貸款50萬元，貸款期限是1年[3]。并且在試點業(yè)務中結合江蘇省當?shù)厍闆r，試點銀行成立專項小組涉及專門針對農民買房、統(tǒng)建房和從事生產的資金需求，并對基準利率區(qū)間進行確定，完善考核機制等，使得農村信貸需求和試點業(yè)務對接順暢。江蘇省對農村宅基地及住房財產權抵押貸款進行了不少嘗試和完善，但是依舊存在諸多問題。主要存在風險較大，銀行限制貸款條件等問題。由于目前主要是在試行階段，相關的制度和政策未能及時跟上，一旦出現(xiàn)違約，風險難以控制。銀行為了降低風險，要求擁有兩套宅基地的才可以申請貸款，不利于政策設計最初目的的實現(xiàn)，極大地限制了廣大農民的積極性。另外農民貸款主要是用于規(guī)模化農業(yè)生產，風險較大，風險補償基金雖設立，根據(jù)其他土地流轉情況，運行也十分不樂觀，所以銀行不愿擴大貸款規(guī)模。

2 中國農村宅基地財產權抵押貸款運行機制面臨的問題

2.1 法律法規(guī)不夠完善

雖然中國目前已解決農民宅基地抵押貸款的最大法律障礙，但是與之相關的配套法律法規(guī)、稅收、利率等還未進行修改或正在逐步出臺。例如《房屋登記辦法》第87條規(guī)定：申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機關應當不予辦理[4]?！蛾P于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證[5]?，F(xiàn)行的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第12條規(guī)定：變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內。這也說明對于抵押物的處理還是要遵循之前的《土地管理法》和《抵押物處理辦法》，房產只能在農村集體這個圈子里進行買賣。由于農村對于房產的需求并沒有那么強烈，這便不利于抵押融資機制的運行。

2.2 缺乏權威評估機構

由于中國地大物博，不同地區(qū)物價不一樣，很難確定統(tǒng)一的房屋價格評估方法和標準，并且作為抵押物的農房價值評定的第三方也是由相關部門共同協(xié)商決定的。在現(xiàn)行《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第6條中規(guī)定，貸款人應當統(tǒng)籌考慮借款人信用狀況、借款需求與償還能力、用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權價值等因素，合理自主確定農民住房財產權抵押貸款抵押率和實際貸款額度。其中要求合理自主確定農村住房財產抵押率和實際貸款額度，并未要求指定權威評價機構。自主確定的評價機構作出的房屋抵押價格公信力度不夠，難以體現(xiàn)房屋真正的價值。

2.3 信用體系有待完善

信用是宅基地抵押貸款的基礎，目前中國信用體系建設尚不完善，在宅基地抵押貸款的過程中，主要是以小額、短期貸款為主，并且抵押貸款要求很高，限制了農村宅基地價值的發(fā)揮。所以要形成比較完善的融資運行機制，建立完善的信用體系勢在必行[6]。

2.4 風險較大，銀行顧慮較多

全國關于農村房屋抵押貸款尚在試行階段，對于不良貸款的處理方式和風險補償措施更多是處于文本的狀態(tài)，其真實有效性需要驗證。由于中國農村的特殊性，農民對于房屋存在難以割舍的情節(jié)，并且村民集中居住，是一個人情社會，所以房屋的確權很是困難。人們對于宅基地抵押情況多持一種觀望態(tài)度。另外，國務院規(guī)定地方政府需設立風險補償基金，但是以土地流轉情況來看，補償問題眾多，銀行風險較大，因此銀行為了降低風險，會加大對宅基地抵押貸款申請的限制，例如江蘇省就明確規(guī)定擁有兩套房子的農民才可以申請貸款，某種程度上來講有悖于宅基地抵押貸款政策的初衷[7]。

2.5 銀行服務體系不完善

宅基地財產權抵押貸款相關文件出臺不少，但是具體實際操作的還是比較少，尤其在銀行方面，對于宅基地抵押貸款現(xiàn)在多是試點運行，缺乏經(jīng)驗，很多具體的措施不成熟，有待完善。相當多的銀行都是處在試運行甚至觀望的階段，相關的激勵措施跟不上，銀行產品的推廣途徑和推廣范圍有限；對于房屋的確權也在試運行階段，沒有與銀行進行較好對接，這對銀行的業(yè)務開展造成極大的影響。

3 德國農村土地抵押貸款運行機制經(jīng)驗

3.1 德國農村土地抵押貸款運行機制

德國是歐洲比較早進行土地改革和土地金融的國家，其土地金融制度主要是以合作的形式出現(xiàn)。德國19世紀前期由于戰(zhàn)亂村民大部分出逃，當時的農業(yè)經(jīng)濟處于崩潰邊緣，以土地為生的大地主亦是生活困頓，而此時德國的高利貸也增加了對農村的壓榨。為了有效地促進農村經(jīng)濟發(fā)展，保護官僚大地主們的利益，普魯士國王批準以合作組織形式以獲取低利率借款的計劃[8]。于是德國在西里西亞省成立了世界上第一個“農村土地抵押信用合作社”，并向市場發(fā)行債券，用以向農村投放大量資金。

19世紀中期以后，德國開始了土地改革運行，土地開始逐漸回到農民的手里，普通農民也是農村土地抵押信用合作社的主體。這使得德國土地抵押信用合作社平民化、擴大化，這也是德國現(xiàn)在抵押信用機構的前身，其性質是幫助農民貸款購買耕地、發(fā)展生產，以中長期貸款為主，這就形成了后來的農民信用機構和土地金融制度的核心[9]。

德國早期籌資都是以信用社社員手中的土地為擔保向市場發(fā)行債券來獲得資金，并將這部分資金以低利息的方式再借給社員購買土地、開墾土地、興建水利、道路、平整耕地和造林，對于抑制戰(zhàn)亂后的高利貸泛濫、恢復農業(yè)生產產生了重要的作用。信用社根據(jù)法律規(guī)定接受任何形式存款和發(fā)行債券。合作社的建立不僅解決了高利貸的問題，還解決了資金短缺問題，對有效盤活農村資源、資金、資產起了重要的作用。

3.2 德國農村土地抵押貸款運行機制成功經(jīng)驗總結

3.2.1 完善的土地抵押貸款制度 普魯士作為德國和西方最早成立農村土地抵押融資制度的地方，對于其他國家在農村土地抵押貸款融資制度方面具有參考意義。為了抑制戰(zhàn)亂之后高利貸橫行的局面，普魯士國王先頒布了德國第一部農地抵押融資的法律——《抵押權及破產令》，之后頒布《抵押權法令》用以加強財產的公示，土地抵押權的安全性得到大大加強。另外普魯士政府作出一項規(guī)定，規(guī)定只要是有借款愿望的土地所有者，都可以聯(lián)合建立合作社，并且政府授予其向市場發(fā)行債券籌集資金的權利。

3.2.2 金融政策支持 德國的農業(yè)支持可以用以下幾點說明。①國家制定相關的金融政策為農業(yè)發(fā)展提供大量資金，有關資料顯示，德國農業(yè)在國內生產總值中只占1%，但是農業(yè)貸款占金融機構貸款總額的2.5%。②德國金融機構權責分明，彼此之間分工合作，形成一個運行完善的金融機制，比如農村金融、商業(yè)金融、合作金融三者之間提供長短不同的貸款模式，有利于調整各個機構之間資金盈缺。③德國農村金融支持的范圍很廣泛，并且金融機構實行的利息補貼涵蓋了所有種植業(yè)、水利設施、土地改良與歸整、房屋建筑、農業(yè)結構調整、生態(tài)農業(yè)、農產品加工、農莊旅游服務以及創(chuàng)立新農業(yè)企業(yè)等貸款項目，并且以很低的利率來保證長期貸款資金[10]。

3.2.3 以土地信用合作社為核心 德國土地貸款金融機構的運行體系中，土地抵押信用合作社與聯(lián)合合作銀行是最主要的金融服務機構。首先，將農村擁有土地的所有者彼此聯(lián)合組成信用合作社，再由信用社擴大組織到聯(lián)合銀行，聯(lián)合銀行進一步發(fā)展組成中央合作銀行，并且土地抵押信用社和聯(lián)合銀行是在政府的支持下形成的，所以農村合作金融體系可分為中央合作銀行、區(qū)域聯(lián)合銀行和抵押信用合作社[11，12]。土地抵押貸款的主要對象是愿意從事農業(yè)生產的農民，并且需要從合作社貸款的社員先要填寫借款申請書，并帶上政策確權發(fā)放的土地所有權證書，再由合作社對土地進行價格評估、確定貸款的金額，通過之后就可以與合作社簽訂合同。貸款金額是土地價值的1/3～2/3，還款期限以中長期為主，利率也會隨著市場的變化進行相應的調整[13]。

3.2.4 貸款資金來源穩(wěn)定 根據(jù)德國合作社的運行機制，貸款資金的來源主要是通過政府賦予合作社發(fā)行債券的權利，政府作為擔保人，合作社向市場發(fā)行土地債券，進行籌資，再貸款給合作社社員。土地債券發(fā)行方式主要是社員在市場上發(fā)售，另外就是合作社和合作銀行受社員的委托進行發(fā)售，因為社員自己在市場發(fā)售影響力和知曉度有限，所以更傾向于銀行和合作社聯(lián)合發(fā)售。除此之外，聯(lián)合銀行公積金也是一項重要的資金來源。

4 完善中國農村宅基地財產權抵押貸款運行機制的建議

4.1 完善法律法規(guī)

一項政策的出臺需要相關一系列完善的法律法規(guī)與其配套。早期中國在《物權法》《土地承包法》《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等相關法律中明確規(guī)定，宅基地作為集體土地只有房屋使用權，沒有收益權，禁止進行抵押貸款[14，15]。雖然國家已經(jīng)開始允許農村宅基地財產權進行抵押貸款，但僅僅限于一個政策的出臺，關于房屋評價機制的確定、房屋確權、抵押物的處理、社會保障、財政支持等方面的相關配套政策需要及時出臺。

4.2 加強政府扶持力度

德國早期為了抑制高利貸，國家全力支持農村土地抵押貸款機構的建立，這對于德國較為完善的土地抵押貸款機構的運行起到了基礎性的作用。中國正處在宅基地抵押貸款的試點階段，國家扶持力度的大小對于宅基地抵押融資機制的運行起著舉足輕重的作用。除了政策支持之外，還需加強資金的支持。政府部門可以通過成立土地合作社，以國家的信譽做擔保發(fā)行房屋債券，集中社會閑置資金，并通過對房屋債券的買賣穩(wěn)定資金收益。

4.3 完善宅基地價值評估機構

目前中國對農村宅基地的評價是通過相關部門商議決定的，并且沒有建立統(tǒng)一的定價機制，房屋價值評估的第三方機構的評估價缺乏公信力，這樣極大壓制了融資力度。有關農村土地價值評估的人才也是相當缺乏，需加大對評估人才的吸引力，建立統(tǒng)一的宅基地房屋價值評估的中介機構。

4.4 建立完善的信用體系

在土地流轉過程中，信用體系起著至關重要的作用。要建立完善的信用信息系統(tǒng)、信用評價機制，在運行過程中積極引導人們樹立正確的價值觀，增強社會信任意識。

4.5 完善金融服務體系

從目前中國對宅基地財產權的抵押融資施行來看，全國對于貸款對象、貸款額度、貸款條件等缺乏統(tǒng)一的標準?？杉哟髮鹑诘闹С至Χ?，配合宅基地財產權的抵押貸款開發(fā)配套的金融產品，擴大金融服務范圍，形成鏈條式服務。

4.6 完善農村社會保障體系

農戶進行宅基地抵押的行為，其本身就存在巨大的風險。引進相應的保險業(yè)務，對宅基地抵押貸款的行為進行保險，這樣可以較好地分散和轉移風險。貸款者可以用款項中的合理部分獲取保險，當因意外情況不能及時償還而造成違約時，保險公司可以給予農戶一定的補償，這樣可以有效地降低農戶的貸款風險。

5 小結

制度和法律支持的缺乏很大程度上限制了中國農村宅基地抵押貸款的良好運行，相關配套措施欠缺是目前試點難以推廣的重要原因。為了更好地發(fā)揮宅基地抵押貸款對新農村建設和大眾創(chuàng)業(yè)的支持力度，需要修訂和完善相關的法律法規(guī)、加強政府扶持力度、增強價值評估機構權威、健全金融服務體系和社會保障體系，更好地完善宅基地抵押貸款運行機制，以實現(xiàn)宅基地抵押貸款融資的可持續(xù)發(fā)展。

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