完善黨政領導干部能力考核評價機制的思考

盧愛國　吳家慶

摘 要：黨政領導干部能力考核評價機制不僅對黨政領導干部選任起著導向、鞭策和激勵的“導航”功能，而且對經(jīng)濟社會良性發(fā)展起著指揮、評價和監(jiān)測的“兜底”作用。決勝全面小康時期完善黨政領導干部能力考評機制，要緊緊圍繞黨政領導干部領導“五大發(fā)展”的績效，健全“五大發(fā)展”理念導向的綜合考核評價指標體系、“三維多元”的綜合考核評價主體網(wǎng)絡、基于“大數(shù)據(jù)”的智慧考核評價方式和“考評結果”導向的剛性激勵約束制度。

關鍵詞：全面小康；五大發(fā)展；黨政領導干部；考核評價機制

作者簡介：盧愛國，廣西師范大學馬克思主義學院教授，廣西馬克思主義理論與區(qū)域實踐協(xié)同創(chuàng)新中心教授，美國波士頓大學社會學系訪問學者（廣西 桂林 541004）

吳家慶，湖南師范大學馬克思主義學院教授，博士生導師（湖南 長沙 410081）

古人曾說：治國之道，重在選人用人；用人之要，貴在知能善任。毛澤東指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。” [1 ]知能是善用的前提條件，考評是知能的舉措方式。黨政領導干部能力考評機制建設不僅對領導干部選任起著導向、鞭策和激勵的“導航”性功能，而且對經(jīng)濟社會良性發(fā)展起著指揮、評價和監(jiān)測的“兜底”性作用。源于此，英國、美國、法國、日本、新加坡等發(fā)達國家在現(xiàn)代化進程中都積極構建了公務員政績考評機制，我國更是自西周起就努力探索政府官員考課制度，進入新世紀則積極構建起了以“一個意見、三個辦法”（《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》、《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》）為框架的促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考評機制。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央首次系統(tǒng)提出了“五位一體”的發(fā)展理念、進一步強調要“完善發(fā)展成果考核評價體系”“完善干部考核評價機制” [2 ]，同時出臺了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》、《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等有關黨政領導干部能力考評的制度安排。然而，黨政領導干部能力考評機制一定程度上仍然與“五大發(fā)展”理念的新要求有所不適。黨的“五大發(fā)展理念”是對科學發(fā)展觀的進一步深化，是對經(jīng)濟社會發(fā)展評價理念的進一步完善。創(chuàng)新發(fā)展彰顯了鮮明的時代性，協(xié)調發(fā)展體現(xiàn)了發(fā)展的系統(tǒng)性，綠色發(fā)展強調了發(fā)展的生態(tài)性，開放發(fā)展反映了發(fā)展的全球性，共享發(fā)展突出了發(fā)展的公平性。這要求，決勝全面小康必須盡快建立健全與黨領導“五大發(fā)展”能力相匹配的考評機制。黨領導經(jīng)濟社會發(fā)展能力高低、經(jīng)濟社會發(fā)展綜合績效如何，須有完善的考評機制予以測量和引導。完善黨政領導干部能力考評機制，要緊緊圍繞黨政領導干部領導經(jīng)濟社會發(fā)展的績效，從考評標準、考評主體、考評方式、結果運用等方面進行健全。

一、健全“五大發(fā)展”理念導向的綜合考核評價指標體系

考評指標體系是“指揮棒”，是完善黨政領導干部能力考評機制的基礎環(huán)節(jié)，對全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”具有重要的功能。一是描述功能。與僅僅依賴主觀判斷和經(jīng)驗評判的傳統(tǒng)思維不同，“考評指標體系”運用科學的方法設定黨政領導干部能力建設最核心、最重要的指標體系，同時運用各種評價方法再現(xiàn)黨政領導干部領導經(jīng)濟社會發(fā)展場景，從而能全面直觀地描述和反映黨政領導干部能力水平的總體狀況、現(xiàn)實水準和發(fā)展?jié)摿?，同時也能描述和反映全面小康社會的建成狀況。二是導向功能?！翱荚u指標體系”是衡量黨政領導干部能力建設目標的測量工具和方式方法，具有較強的“指向”和“標準”意蘊；它不僅框定了黨政領導干部能力建設的內容，而且明確了黨政領導干部能力建設的“發(fā)力點”和“關鍵環(huán)”；不僅是制定提高黨政領導干部能力具體措施的重要因循，而且是黨政領導干部領導經(jīng)濟社會發(fā)展的行動指南。三是鑒定功能。所謂“認識對象才能改變對象、甄別對象才能選擇對象”，黨政領導干部能力考評指標體系提供了一把對黨政領導干部進行優(yōu)劣鑒定、等級區(qū)分、水平評估、名次排列、先進評選的判定“標尺”。四是激勵功能。在決勝全面小康關鍵時期，健全黨政領導干部能力考評指標體系，不僅能為黨政領導干部能力建設指出努力方向，而且能激發(fā)調動黨政領導干部的內在動力潛力，此外還能監(jiān)督約束黨政領導干部有?！拔宕蟀l(fā)展”理念的行為方式。五是管理功能。黨政領導干部能力考評指標體系的設定，不僅內在規(guī)范著黨政領導干部領導行為的價值取向，而且強烈影響著黨政領導干部領導經(jīng)濟社會發(fā)展的決策、計劃、組織等活動過程。簡而言之，黨政領導干部能力考評體系對黨政領導干部的領導行為作出了“質”和“量”的雙重規(guī)定性，成為黨政領導干部領導經(jīng)濟社會發(fā)展的“指南針”。

新世紀以來，為提高黨政領導干部能力水平、完善黨政領導干部能力考評機制，黨先后于2006年頒布了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》、2009年出臺了“一個意見、三個辦法”、2013年發(fā)布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對黨政領導干部能力考評指標體系建構進行了積極探索，但在考評內容、考評標準、指標設置等方面仍然存在一定缺陷。一是考評內容有所失衡。新形勢下黨政領導干部的領導績效最終要體現(xiàn)在創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展等五個方面。因此，黨政領導干部能力考評指標體系要緊緊圍繞這五個維度、切忌有失偏頗。但黨政領導干部能力考評指標體系在制度設置和實際運行中仍然存在考評內容有所失衡問題。例如，《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》對地方黨政領導班子和領導干部的的領導水平主要從貫徹落實科學發(fā)展觀、駕馭全局、維護社會穩(wěn)定、務實創(chuàng)新和選人用人等五個方面展開分析，對地方黨政領導班子和領導干部的實績分析主要從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展三個維度進行考察，并進一步分解為經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展效益、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異、城鄉(xiāng)居民收入、發(fā)展代價、基礎教育、城鄉(xiāng)文化生活、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會安全、節(jié)能減排與環(huán)境保護、資源保護、人口計生、科技投入與創(chuàng)新等14個指標。顯然，這樣的考評指標體系設計沒有完全反映《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》關于“五大發(fā)展”的新要求。同時，考評實踐中仍然存在重經(jīng)濟政治效應輕社會生態(tài)成效、重政績考核輕成本考核、重顯性指標輕潛在績效、重才能考核輕德行考察、重激勵性指標考核輕約束性指標考察等傾向。二是考評標準存在同質。從應然角度看，不同功能區(qū)、不同系統(tǒng)、不同層級、不同條件的黨政領導班子，其考核標準應有所不同；同時，不同類別、不同部門、不同崗位、不同職責的領導干部，其考核標準也應當有所不同。目前實踐中的基本做法是，地方黨政領導班子、黨政工作部門領導班子、領導干部考評基本上沿用的是“一個意見、三個辦法”中的考核標準，黨政領導干部能力考評標準具有同質化傾向。三是考評指標不夠具體?？己酥笜说囊粋€重要特點是可操作性，這意味著考核指標應具體明確而非抽象模糊。但在實踐中存在黨政領導干部能力考核指標體系不夠具體明確、指標權重設置較為模糊等問題 [3 ]。這些問題難免制約著考評指標體系“指揮棒”作用的有效發(fā)揮。endprint

故此，決勝全面小康關鍵時期完善黨政領導干部能力考評機制，必須緊緊圍繞“五大發(fā)展”目標，健全“五大發(fā)展”理念導向的綜合考評指標體系。沒有原則難免偏離目標，指標設定首需明確原則要求。一是系統(tǒng)性與代表性原則。提高黨政領導干部能力建設是一項系統(tǒng)工程。從領導方式維度看，黨政領導干部能力既體現(xiàn)在政治上，也體現(xiàn)在思想上，還體現(xiàn)在組織上；從領導主體維度看，黨政領導干部能力既體現(xiàn)在黨政領導班子上，也體現(xiàn)在領導干部個體上；從領導內容維度看，黨政領導干部能力既體現(xiàn)在創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和綠色發(fā)展上，也體現(xiàn)在開放發(fā)展和共享發(fā)展上。黨政領導干部能力考評不能側重一方而應全面綜合。同時，由于黨政領導干部能力建設內涵的豐富性及其測量指標的多樣性，不可能不加以區(qū)分作出選擇，而必須根據(jù)考評指標與測度目標關聯(lián)性的大小，選擇真正能反映黨政領導干部能力建設核心內容的代表性指標。二是普適性與差異性原則?！捌者m性”要求考評指標體系能體現(xiàn)黨政領導干部能力建設的共性特征，不僅適用于地方黨政領導干部能力的測量，而且適用于黨政工作部門領導干部能力的考核?！安町愋浴币馕吨笜诉x擇和權重設定不能“一刀切”，要根據(jù)功能區(qū)定位、區(qū)域發(fā)展水平、層級類別、行業(yè)部門、單位性質、崗位職責等方面的差異進行科學設計。三是層次性與操作性原則。黨政領導干部能力考評指標體系是一個復雜的系統(tǒng)，具有一定的層次性。根據(jù)黨政領導干部能力對“五大發(fā)展”和全面建成小康社會目標的影響機制，該指標體系可分為黨政領導干部領導發(fā)展能力考評層和黨政領導干部領導發(fā)展政績考評層兩個層面，每個層次都分別由目標層、準則層、指標層或一級指標、二級指標、三級指標組成。需要注意的是，指標是用來考評的，考評指標應具有一定操作性，要注重數(shù)據(jù)的可獲性、可靠性、可測性、可量性、互斥性和適度超前性。

原則要求須化虛為實，進行指標選擇和權重設定。首先要依據(jù)黨政領導干部能力考評指標體系構建的的基本原則，充分運用文獻分析、統(tǒng)計分析、歷史分析、專家咨詢、實證調查等研究方法，在不斷比較、篩選、調整和整合基礎上，科學設定黨政領導干部能力考評指標體系。在黨政領導干部領導發(fā)展能力考評層，其指標設定要緊密圍繞黨政領導干部在政治、思想和組織上領導“五大發(fā)展”的能力水平狀況，密切關照“五大發(fā)展”理念和目標對領導干部提出的能力素養(yǎng)要求，二級指標包括戰(zhàn)略謀劃、科學決策、凝聚共識、組織動員、貫徹執(zhí)行、統(tǒng)籌協(xié)調、應變創(chuàng)新和黨風廉政等八個方面。其中，戰(zhàn)略謀劃的觀測點包括戰(zhàn)略形勢研判、戰(zhàn)略方向把握、戰(zhàn)略目標制定、戰(zhàn)略布局科學、戰(zhàn)略重點選擇、戰(zhàn)略步驟規(guī)劃、大數(shù)據(jù)運用等情況；科學決策的觀測點包括決策體制完善性、決策方式科學性、決策程序法治化和決策咨詢專業(yè)性等情況；凝聚共識的觀測點包括發(fā)展理念先進性、發(fā)展目標一致性、發(fā)展方式科學性等情況；組織動員的觀測點包括群團建設、統(tǒng)戰(zhàn)工作、民主協(xié)商、利益引導、利益共享等情況；貫徹執(zhí)行的觀測點包括發(fā)展方式轉變、精準扶貧政策實施、黨內問責機制實施、容錯糾錯機制改革等情況；統(tǒng)籌協(xié)調的觀測點包括五大發(fā)展間關系、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展關系、經(jīng)濟文化社會發(fā)展關系等情況；應變創(chuàng)新的觀測點包括適應把握引領新常態(tài)、社會調控機制、人才發(fā)展制度等情況；黨風廉政的觀測點包括遵守和執(zhí)行黨規(guī)國法、加強和完善基層黨建等情況。在黨政領導干部領導發(fā)展政績考評層，其指標設定要緊密圍繞“五大發(fā)展”目標完成情況進行建構測量，二級指標包括創(chuàng)新發(fā)展績效、協(xié)調發(fā)展績效、綠色發(fā)展績效、開放發(fā)展績效和共享發(fā)展績效等五個方面。其中，創(chuàng)新發(fā)展績效的觀測點包括每萬名創(chuàng)新人才數(shù)量、發(fā)明專利授權數(shù)、科技進步貢獻率、第三產(chǎn)業(yè)增加值等；協(xié)調發(fā)展績效的觀測點包括城鄉(xiāng)居民人均收入、戶籍人口城鎮(zhèn)化率、農業(yè)現(xiàn)代化水平、區(qū)域發(fā)展水平等；綠色發(fā)展績效的觀測點包括資源和能源的耗速率、主要污染物排放量、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展貢獻率、生態(tài)安全格局合理性等；開放發(fā)展績效的觀測點包括利用外資增長率、外貿出口增長率、跨國企業(yè)數(shù)量、自貿區(qū)建設等；共享發(fā)展績效的觀測點包括基尼系數(shù)、貧困人口數(shù)量及比例、社會保障發(fā)展水平、基本公共服務均等性等。需要特別指出的是，指標的選擇設定僅是指標體系構建的重要一環(huán)。健全黨政領導干部能力考評指標體系，還必須綜合德爾菲法和層次分析法（AHP），審慎設定各級指標的權重。

二、健全“三維多元”的綜合考核評價主體網(wǎng)絡

考評主體是考評活動的組織者、參與者和決定者，是影響黨政領導干部能力考評結果公正性和精確度的重要因素。因而，科學選擇考評主體是完善黨政領導干部能力考評機制的重要問題。從我國黨政領導干部能力考評實踐來看，考評主體經(jīng)歷了從單一主體到二維主體的模式轉換。單一主體模式是指完全由或主要由上級（黨委組織部門）進行能力考評的方式，這是與高度集中的計劃經(jīng)濟體制和高度集權的政府管理體制相適應的主體模式。這種考評主體模式局限于黨政體制內，考評結果的客觀性和公正性具有一定局限。改革開放以來，隨著黨內民主和社會民主的積極推進，單一主體模式逐步向二維主體模式轉換，黨政領導干部能力考評吸納了鮮活的民主元素，人大代表、政協(xié)委員和群眾代表不斷被吸納進考評主體網(wǎng)絡。這不僅增加了黨政領導干部能力考評的真實性，而且客觀上強化了對領導干部領導行為的監(jiān)督和約束。

然而，實踐中的二維主體考評模式仍然存在一定的主觀性偏差、民主性不夠和專業(yè)性欠缺問題。一是主觀性偏差。黨政領導干部能力的考評主體，是考評關系中相對考評客體而存在的有目的、有意識并從事考評實踐活動的人?？荚u主體既然是現(xiàn)實中的人，考評過程及考評結果就難以規(guī)避主觀性傾向。由于受主體個性因素、主客體信息不對稱、主客體利益關聯(lián)等因素的影響，黨政領導干部能力考評難免存在主體偏差問題。主要表現(xiàn)在：中位效應（考評主體往往對異質的考評對象給以中位數(shù)或接近中位數(shù)的評價）、暈輪效應（考評主體往往對考評客體的個別顯績或個別特征以偏概全）、近因效應（考評主體往往根據(jù)考評客體的新近表現(xiàn)作出總體評判）、感情效應（考評主體往往基于個人好惡或人際關系好壞對考評對象作出評價）、自我中心效應（考評主體往往以考評標準的自我理解而非客觀要求進行考評）等。二是民主性不夠。相關制度設置和制度運行對此均有所體現(xiàn)。21世紀以來，為增加黨政領導干部能力考評主體的民意性，黨中央在“一個意見、三個辦法”中特地設計了民主考評環(huán)節(jié)。對黨政領導干部能力的各類考核，要求應開展民主推薦、民主測評、民意調查和個別談話。其中，民主推薦和民主測評的投票主體為黨委成員、人大常委會（政府、政協(xié)）領導成員、紀委領導成員、人民法院（人民檢察院、黨委工作部門、政府工作部門、人民團體）的主要領導成員、下一級黨委和政府的主要領導成員、部分擔任過本級領導職務的老同志、其他需要參加的人員（一般不超過總人數(shù)的五分之一）；民意調查的范圍為基層黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員，“根據(jù)需要可以增加來自基層的其他人員或者有關工作服務對象”；考察對象所在地方所進行的個別談話范圍是黨委（人大常委會、政府、政協(xié)）領導成員、人民法院（人民檢察院）主要領導成員、紀委副書記、黨委工作部門（政府工作部門、人民團體）的主要領導成員、下一級黨委和政府的主要領導成員、擔任過本級正職領導職務的老同志、其他需要參加的人員（一般不超過總人數(shù)的五分之一），考察對象分管部門（單位）所進行的個別談話范圍是部門（單位）領導成員、內設機構和直屬單位主要領導干部。該制度文本同時規(guī)定，黨政工作部門領導班子和領導干部的綜合考核也應綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查和個別談話的方法。其中，民主推薦和民主測評的投票主體為本部門領導成員、本部門內設機構領導干部、直屬單位主要領導干部、近期退下來的本部門領導成員、其他需要參加的人員；民意調查的范圍為工作服務對象（行業(yè)或系統(tǒng)下級部門代表、服務管理監(jiān)督和執(zhí)法執(zhí)紀部門的直接聯(lián)系對象、本部門干部群眾代表等）、有關方面人員（與考察對象關聯(lián)度、知情度比較高的黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員等）；個別談話人員范圍為上級領導機關有關領導成員、本單位領導成員、本單位內設機構和直屬單位主要領導干部、其他需要參加的人員 [4 ]。從一定角度看，“一個意見、三個辦法”中的考評主體設定比較注重黨內民主的擴大和強利益相關者的參與，但在社會民主參與和弱利益相關者吸納方面的規(guī)定不是很明確。在考評制度的實際運行中，主持民主考評的黨委組織部門也往往強調干部工作的特殊性和保密性，相對較多考慮黨政體制內人員的參與，相對較少注重體制外知情群眾的吸納，而且民意考評權重規(guī)定不明確，這種狀況使得社會公眾的考評功能發(fā)揮不足、考評結果難免有失客觀公正。三是專業(yè)性欠缺。沒有考評主體和考評過程的專業(yè)性，就沒有考評結果的科學性和權威性。黨政領導干部能力考評是一項需要專業(yè)團隊運作的人力資源管理工作。然而，目前黨政領導干部能力考評多采用黨委組織人事部門成立考評委員會或者派出考評工作組的方式進行，考評事務的繁雜性、考評人員的臨時性和考評信息的失衡性，難免使得考評手段缺乏技巧性、考評過程缺乏針對性、考評結果缺乏真實性。endprint

有鑒于此，完善黨政領導干部能力考評機制，要實現(xiàn)二維主體模式向三維主體模式的轉換，建立健全“三維多元”的綜合考評主體網(wǎng)絡。這里的“三維”指的是黨、社會公眾和“第三方”評價機構。黨是領導經(jīng)濟社會發(fā)展的行為主體，黨政領導干部能力如何事關執(zhí)政地位的穩(wěn)固，因而黨毫無疑義要積極主動地對各級黨政領導干部的能力作出評價；而且，黨在長期的執(zhí)政過程和領導過程中積累了豐富的考評經(jīng)驗，黨自然是考評主體的首要選擇。然而，黨的自我（內部）評價難以完全規(guī)避與生俱來的視角“盲點”，也難以完全規(guī)避主客體之間的利益糾結現(xiàn)象和權力尋租沖動。如果僅僅依賴體制內的主體進行測評，則難以規(guī)避自我考評的主觀性。所以，為增強考評主體的代表性、廣泛性和考評結果的真實性，科學評價黨政領導干部能力必須順應民主的時代潮流，將社會公眾吸納進考評主體網(wǎng)絡。因為領導干部的是非功過、能力強弱、水平高低，社會公眾看得最為清楚也最具有發(fā)言權，正如民謠所唱到“天地之間有桿秤，秤砣就是老百姓”。為此，以習近平為核心的黨中央特別倡導執(zhí)政要“以人民為主體”、選人用人須堅持“群眾公認”。然而，無論是執(zhí)政黨自身還是社會公眾都不完全具備績效考評的專業(yè)性，也難以完全規(guī)避考評的主觀性偏差。為此，黨政領導干部能力考評主體必須引入第三個維度，即“第三方”評價機構。與前兩種主體相比較，“第三方”評價機構具有較強的專業(yè)性和中立性，是考評黨政領導干部能力不可或缺的重要主體。當然，黨、社會公眾和“第三方”評價機構是從考評主體系統(tǒng)的角度來說的。事實上，每個考評主體系統(tǒng)內部又存在若干子系統(tǒng)。換言之，每個考評維度之內又存在多個考評主體。這就是“三維多元”中的“多元”。具體來說，黨政體制之內參與考評的具體主體有黨委組織部門、上級領導、紀律監(jiān)察部門、下級從屬部門、黨代表、人大代表、政協(xié)委員等等，“一個意見、三個辦法”對此作了較為詳細的規(guī)定；社會公眾參與考評的具體主體為管理服務對象、知情群眾、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等等，參與考評范圍視具體情況而定；“第三方”評價機構參與考評的具體主體可以選擇社會學調研機構、領導學研究機構、績效考評專業(yè)機構等專業(yè)性智庫。在此特別要強調的是，在具體考評中要將“三維多元”主體有機結合起來，積極培育公民參評意識能力，科學設定考評主體的權重，高度明確考評主體的責任。

三、健全基于“大數(shù)據(jù)”的智慧考核評價方式

考評方式是聯(lián)結考評主體與評價客體的紐帶，是增強考評有效性的重要條件，因而是完善黨政領導干部能力考評機制的關鍵要素。從信息化發(fā)展和數(shù)據(jù)思維角度看，盡管2009年黨中央出臺的“一個意見、三個辦法”和2013年發(fā)布的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》都強調要綜合運用民主推薦、民意調查、民主測評、個別談話、實績分析、綜合評價等考核方法，試圖全面客觀地考評黨政領導干部能力狀況，但其考評思維很大程度上仍然局限于傳統(tǒng)的“小數(shù)據(jù)”。這種考評思維和考評方式具有三個突出特點：一是考評時序的差異性和終結性。從考評時序上看，考評對象的領導行為在先，考評主體的測評行為在后；考評有如考試，無論是平時考評、年度考評還是綜合考評，基本上都是考評主體對考評客體領導行為的總結性評價，比較注重靜態(tài)與現(xiàn)狀，較難預測動態(tài)與未來。二是考評信息的不對稱和彈性化。從經(jīng)濟學的視角看，人都是理性的“經(jīng)濟人”。盡管黨始終要求黨政領導干部在考評中堅持實事求是，但始終難以規(guī)避考評對象出于利益考量而作出的夸大政績、避重就輕、“報喜不報憂”等心理傾向。由此，黨政領導干部能力狀況的考評過程始終難以破解信息不對稱的困境。與此同時，對諸如“艱苦奮斗、求真務實、清正廉潔”等抽象考評內容的定性評價，也始終難以規(guī)避考評結果認定的彈性化問題。三是考評信息的“條塊”分割和孤島效應。傳統(tǒng)科層制“條塊”壁壘的濫觴和慣性，帶來黨政領導干部能力考評活動的“條塊”分割和信息壁壘，使得不同地方、不同系統(tǒng)、不同層級、不同部門、不同單位的考評信息難以共享?！靶畔⒐聧u”帶來的結果是，數(shù)據(jù)整合能力和關聯(lián)數(shù)據(jù)運用能力不足，難以客觀反映黨政領導干部、領導班子乃至整個黨領導發(fā)展能力的整體水平。總之，傳統(tǒng)的“小數(shù)據(jù)”考評思維和考評方法存在成本高昂、效率不高、準確性不夠等缺陷，較難規(guī)避黨政領導班子和領導干部選任失準問題，黨政領導干部能力考評思維和考評方式亟需進行重大變革。

伴隨互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術創(chuàng)新的突飛猛進和集成疊加，人類社會躍入“大數(shù)據(jù)”時代。大數(shù)據(jù)已成為人類觀察自身社會行為的“顯微鏡”和“透視鏡”，也成為黨治理國家、社會、自身的“新思維”和“新工具”?！皵?shù)據(jù)治理”（“數(shù)據(jù)治國”“數(shù)據(jù)治黨”）逐漸成為人們的共識，進而帶來了黨政領導干部能力考核的思維變革和方式創(chuàng)新。從應然角度看，與傳統(tǒng)的黨政領導干部能力考評方式相比較，基于“大數(shù)據(jù)”的智慧考評方式具有三個特點：一是考評時序的即時性和過程性。通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對黨政領導干部領導行為業(yè)績數(shù)據(jù)的實時記錄采集，很大程度上打破了領導行為與考評行為的時序差異，實現(xiàn)考評行為的實時性、動態(tài)性和過程性。二是考評信息的對稱性和定量化。所謂“雁過留痕”，互聯(lián)網(wǎng)時代黨政領導干部的領導行為都會在現(xiàn)實空間和異度空間即時留下痕跡，并以一種公開透明可視化的方式呈現(xiàn)在多元評價主體面前，很大程度上打破了考評主客體之間的信息不對稱困境。與此同時，基于“大數(shù)據(jù)”的智慧考評方式為黨政領導干部能力考評創(chuàng)造了前所未有的可量化的維度，通過結構性數(shù)據(jù)和非結構性數(shù)據(jù)使較為抽象的思想道德面向的評價內容定量化和操作化。三是考評信息的縱橫整合和數(shù)據(jù)共享?；诖髷?shù)據(jù)思維和技術的考評方式，能使分散在各個地方、系統(tǒng)、層級、部門、單位的巨量關聯(lián)信息實現(xiàn)快速交換和集中聚合，從而使多元考評主體的跨時空合作成為可能?？偟膩碚f，“大數(shù)據(jù)”考評思維和考評方法使得黨政領導干部的領導過程、領導行為和領導業(yè)績“赤裸裸”地呈現(xiàn)在多元考評主體面前，最大程度上規(guī)避了考評客體機會主義行為；這種智慧化的考評方式不僅成本低廉、效率很高，而且過程透明、結果準確，是黨政領導干部能力考評方式的革命性突破和發(fā)展方向。endprint

為此，黨的十八屆五中全會特別提出“全面實施促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應用”，廣東、上海、北京、重慶等地積極推行大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工程，上海嘉定區(qū)、山東濟南市、湖北武漢市等地更是積極探索基于大數(shù)據(jù)技術的領導干部（公務員）智慧考核方式。但總體上來看，目前的智慧考核方式尚出于探索階段，傳統(tǒng)的半手工半智能的考核方式仍處于主導地位。這要求，在目前考核方式基礎上，秉承“數(shù)據(jù)治理”理念，積極建立健全基于大數(shù)據(jù)技術的智慧考評方式。一是強化數(shù)據(jù)意識，推進數(shù)據(jù)采挖。大數(shù)據(jù)時代的國家治理可謂“三分靠運作，七分賴數(shù)據(jù)”、“得數(shù)據(jù)者，得天下”?！皵?shù)據(jù)治理”是一場信息技術革命，更是一種思維方法創(chuàng)新。完善黨政領導干部能力考評機制需要緊跟時代發(fā)展的潮流大勢，強化“數(shù)據(jù)治理”（“數(shù)據(jù)治國”、“數(shù)據(jù)治黨”）新理念新思維新素養(yǎng)。這要求，各級黨政領導干部要根據(jù)“五大發(fā)展”理念導向的綜合考評指標體系，進一步積極主動地推行黨務政務公開，在網(wǎng)絡上全面公開黨領導“五大發(fā)展”各項工作的基本情況，在此基礎上建立融黨政干部基本信息（可通過既有干部管理信息系統(tǒng)獲?。?、工作業(yè)務信息（可通過日常管理信息化平臺干部記實系統(tǒng)采集）、社交網(wǎng)絡信息（黨政干部在微博、微信、論壇等社交網(wǎng)絡留痕的信息）、人際網(wǎng)感知信息（黨政干部的上級、下級、同事、朋友、本人等對其德才績的網(wǎng)絡評價信息）、地理位置信息（黨政干部手機車輛GPS定位所獲得的信息）、個人網(wǎng)絡業(yè)務信息（黨政干部跨境網(wǎng)絡記錄、網(wǎng)絡繳費、網(wǎng)絡交易等方面的信息）于一體的標準化、集成化的大數(shù)據(jù)庫，為“三維多元”考評主體的評估活動提供基礎條件。二是做實頂層設計，破除數(shù)據(jù)藩籬。鑒于科層制濫觴帶來的考評數(shù)據(jù)碎片化、割裂化問題，“大數(shù)據(jù)”的地方探索已升級為國家戰(zhàn)略，“下一步”任務是做實黨政領導干部能力大數(shù)據(jù)考評的頂層設計。一方面，立足本土、借鑒國際，探索建立中組部領軍、相關職能部門（紀委監(jiān)察部門、統(tǒng)計部門、工信部門、人社部門等）參與“上下貫通、橫向合作”的大數(shù)據(jù)中心。另一方面，研發(fā)建立全國性的用戶管理（領導干部、“第三方”評價機構、社會公眾等）、領導干部考核信息管理、領導干部工作信息管理、領導干部領導能力評價為一體的考評信息管理系統(tǒng)，實時記錄并動態(tài)匯聚黨政領導干部領導“五大發(fā)展”行為過程和業(yè)績表現(xiàn)，定期對各級各類黨政領導干部能力水平作出評估。三是優(yōu)化制度環(huán)境，確保信息安全。道格拉斯·諾斯曾指出：制度是社會的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的關系而人為設定的制約 [5 ]。大數(shù)據(jù)對國家治理來說是一個新鮮事物，基于大數(shù)據(jù)技術的黨政領導干部能力考評信息平臺的研發(fā)建設需要政策制度為之保駕護航；大數(shù)據(jù)對信息安全來說是一柄“雙刃劍”，確保國家信息和隱私信息的安全需要法律制度為之監(jiān)管守護。

四、健全“考評結果”導向的剛性激勵約束制度

考評結果運用是考評工作的關鍵環(huán)節(jié)和根本目的，影響著考評工作的權威性和影響力，決定著考評工作的價值性和生命力。黨政領導干部能力的考評結果，不僅能直觀測量出黨政領導干部領導“五大發(fā)展”的能力水準，而且能側面反映出各區(qū)域（系統(tǒng)、部門、單位）實現(xiàn)“五大發(fā)展”理念乃至“全面小康”目標的實際程度。黨政領導干部能力考評結果的科學運用，不僅能對黨政領導干部領導發(fā)展的執(zhí)政行為發(fā)揮出正向激勵作用，而且能對黨政領導干部領導發(fā)展的偏離行為發(fā)揮出逆向矯正功能。因此，只有讓黨政領導干部能力考評結果運作起來，讓考評結果成為黨政領導干部選擇任用、組合優(yōu)化、教育管理、政策執(zhí)行的重要依據(jù)，才能真正發(fā)揮出黨政領導干部能力考評機制的“指揮棒”作用。

然而，當前黨政領導干部能力考評機制在考評結果運用方面存在一定彈性和不足之處。一是考評結果不公開或公開程度較低?？荚u結果公開是黨維護社會公眾知情權的最好舉措，是激勵黨政領導干部謀事創(chuàng)業(yè)的最好機制，是黨教育管理領導干部的最好“抓手”。可見，考評結果公開具有重要意義。但在實際運行中，個別地方（系統(tǒng)、單位）黨委組織部門往往以干部工作保密性為由對社會公眾不公開或選擇性公開考評結果。這使得作為重要評價主體的社會公眾只有參與考評的責任、沒有知情結果的權利。權利失衡勢必嚴重挫傷多元參評主體的積極性，不利于社會公眾進一步認知評價黨政領導干部，有悖干部選任所要求的群眾公認原則。二是缺乏反饋或反饋不及時。結果反饋是確證考評結果真實性和準確度的過程，是協(xié)助考評對象審思自我能力和傳遞動力壓力的過程?？荚u結果反饋是完善黨政領導干部能力考評機制不可或缺的一環(huán)。正因為如此，《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》和“一個意見、三個辦法”都規(guī)定要加強政績考評結果的及時針對性反饋。但在實際運行中，個別地方（系統(tǒng)、單位）黨委組織部門存在注重結果掌控而忽略結果反饋、注重政績反饋而輕描能力問題、注重班子反饋而缺乏個體分析、注重口頭傳達而忽略文書反饋等傾向?？荚u結果反饋的部分形式化問題，很大程度上消解了考評工作的權威性和實效性。三是考評結果與干部選用脫節(jié)。所謂“考用合一”，考評結果與干部選用緊密相關方能展現(xiàn)考評機制的真正價值。如果“考用脫節(jié)”，考評結果不能成為干部選任、獎懲、晉升的剛性約束，那么考評主體可能會敷衍了事，考評客體可能會輕視考評結果，考評工作可能會流于形式。所以，“考用結合”是考評工作的必然要求。但在實際運行中，個別地方（系統(tǒng)、單位）存在考評結果與干部選用脫節(jié)現(xiàn)象。實證研究結果發(fā)現(xiàn)，“64%的被訪者認為升遷與考核沒有什么關系，86%的被訪者認為干部升遷由一把手的主觀因素決定” [3 ]。四是結果運用與能力提升相脫節(jié)?？荚u不僅具有精英篩選作用，而且具有能力培育功能?？荚u結果既能揭示黨政領導干部能力素養(yǎng)的共性特征，也能顯現(xiàn)黨政領導干部領導過程存在的個性問題，從而可為黨政領導干部能力的提升提供科學依據(jù)。但在實際運行中，個別地方（系統(tǒng)、單位）的黨政領導干部能力培養(yǎng)沒有很好地運用考評結果，領導發(fā)展能力培育的對象審定和內容選擇缺乏針對性。黨政領導干部能力考評機制在考評結果運用方面存在的上述問題，導致考評機制沒有起到應有的“風向標”作用，這既影響了黨政領導干部的積極性，也不利于黨領導發(fā)展能力的持續(xù)提高，甚至會制約我國經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。endprint

因此，完善黨政領導干部能力考評機制必須健全“考評結果”導向的剛性激勵約束制度，因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性” [6 ]。首先，建立公開透明的考評結果公示制度。在公平公正考評基礎上公開考核結果，既可給考評對象產(chǎn)生直接的精神動力或心理壓力，也可形成良好的輿論導向和考評氛圍?？荚u結果公示應根據(jù)科學合理的標準對各地方（系統(tǒng)、層級、類別、部門、單位）黨政領導班子和領導干部個體進行分類排名。公示方式既可采取傳統(tǒng)的單位（社區(qū)）張貼式，也可采用多元媒體（官網(wǎng)、QQ群、微信群）公告式，或者二者兼用。其次，建立及時靈活的考評結果反饋制度?？荚u結果反饋本身就是班子能力提升和干部學習教育的重要形式，它不僅能使考評客體認識到黨中央和人民群眾對自身的要求，也能使黨委組織部門制定針對性的整改措施和教育內容?？荚u結果的反饋應及時也應靈活，根據(jù)考評對象的類型要求和心理特點，綜合運用集體講評、民主生活、個別談話等方式，靈活采用口頭反饋、書面反饋等方式，以達到激勵先進和鞭策后進的預期目的。再次，建立綜合全面的考評結果分析制度。借助基于大數(shù)據(jù)技術的黨政領導干部能力考評信息管理平臺，綜合運用日常考核、年度考核、換屆考察、任職考察結果以及紀委監(jiān)察機關巡視意見、重大事件關鍵時刻表現(xiàn)，全面分析政績結果與個人奮斗、班子努力、環(huán)境因素等的相關性，定期形成能力分析報告，建立黨政領導干部實績信息庫，為決策層選任和監(jiān)管干部提供系統(tǒng)全面的準確依據(jù)。最后，建立及時到位的考評獎懲制度。堅持“以發(fā)展論英雄、以政績定獎懲”和“考用結合、以用為本”的基本原則，及時將考評結果與黨政領導班子的換屆調整、優(yōu)化組合和領導干部升降獎懲、調整交流緊密結合起來，尤其是考評結果要與黨政“一把手”的提名權緊密結合起來，充分發(fā)揮黨政領導干部能力考評機制的激勵功能和糾偏功能 [7 ]。

總而言之，決勝全面小康必須盡快建立健全與“五大發(fā)展”理念相匹配的黨政領導干部能力考評機制。黨政領導干部能力考評機制不僅對黨政領導干部選任起著導向、鞭策和激勵的“導航”功能，而且對經(jīng)濟社會良性發(fā)展起著指揮、評價和監(jiān)測的“兜底”作用。完善黨政領導干部能力考評機制，要緊緊圍繞各級黨政領導干部領導“五大發(fā)展”的績效，健全“五大發(fā)展”理念導向的綜合考核評價指標體系、“三維多元”的綜合考核評價主體網(wǎng)絡、基于“大數(shù)據(jù)”的智慧考核評價方式和“考評結果”導向的剛性激勵約束制度。唯其如此，方能有效提高黨領導發(fā)展的能力水平，加強和改善黨的領導，實現(xiàn)全面小康和中華民族偉大復興的“中國夢”。

參考文獻：

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[2]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[3]尹旦萍.對完善地方黨政領導干部考核評價機制的思考[J].福建行政學院學報，2010（1）：23-28.

[4]全國黨建聯(lián)盟網(wǎng).關于印發(fā)《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》的通知[EB/OL].[2012-11-21].http：//wsq djw.gov.cn/zcfg/201211/t20121121_745004.html.

[5]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷和經(jīng)濟績效[M].上海：上海三聯(lián)書店等，1994：3.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[7]盧愛國，吳家慶.論提高領導發(fā)展能力的基本原則和具體路徑[J].探索，2016（5）：91-97.endprint