社會源廢棄物的損害復合性及其法律控制研究

鈄曉東++趙文萍

摘 要：社會源廢棄物數(shù)量激增所帶來的環(huán)境問題隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展而愈發(fā)嚴重。社會源廢棄物的復合性——尤其是其損害模式的復合性加劇了社會源廢棄物的復雜性，是至今仍未有專門規(guī)制社會源廢棄物污染問題的法律出現(xiàn)的原因之一。就社會源廢棄物的法律控制而言，對其進行研究勢必要圍繞其獨特的損害模式展開，而其損害模式的復合性具體體現(xiàn)在其“固—液—氣”多相損害模式以及“物—化—生”多元損害機理下的復合性損害。研究旨在以社會源廢棄物復合性危害模式為切入點來探討社會源廢棄物治理的相關(guān)立法規(guī)范，主要從“社會源廢棄物”之精準化定義、責任主體的范圍、危害發(fā)生后的治理標準等方面展開，并針對現(xiàn)存問題給出了相應的法律控制層面的建議。

關(guān)鍵詞：社會源廢棄物；損害復合性；法律控制

作者簡介：鈄曉東，廈門大學南海研究院教授，寧波大學法學院教授，2011國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，博

士生導師（福建 廈門 361000）

趙文萍，廈門大學南海研究院博士研究生，海洋法與中國東南海疆研究中心研究人員（福建 廈門 361000）

國家社會科學基金重大項目成果推介

編者按：國家社會科學基金重大項目是現(xiàn)階段國家社科基金資助的項目中層次最高、資助力度最大的項目類別。項目涉及我國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展中具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大理論和實際問題。項目研究具有復雜性、前沿性和綜合性。本刊自2017年第1期起設(shè)立“國家社會科學基金重大項目成果推介”欄目，每期推介1～2篇作品，以服務黨和政府決策、傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、推動中國特色哲學社會科學發(fā)展。

一定程度上，風險社會在當前已成人類社會所處時代特征的形象描繪。而且現(xiàn)代風險在本質(zhì)、表現(xiàn)形式和影響范圍上與傳統(tǒng)風險相比，都已有極大不同。固體廢棄物/危險廢棄物的治理及風險控制問題，在當下已日益引起國際社會重視，出臺了系列政策及法律文件。但相對而言，對于“源于社會且分散、損害復合且不易管理”的社會源危險廢棄物及其法律控制問題，無論是國內(nèi)還是國外，相關(guān)的前期研究及實踐成果都極為缺乏，急需填補。作為一個新受關(guān)注的課題，社會源危險廢棄物的定義、種類、損害特征、風險特性、法律控制路徑及治理體系等不同層次問題，都需一個系統(tǒng)梳理與權(quán)威界定。顯然，就社會源危險廢棄物及其法律治理而言，其研究及實踐探索尚處于初始階段，有很大的研究價值與深化發(fā)展空間。本期刊發(fā)的《社會源廢棄物的損害復合性及其法律控制研究》一文是鈄曉東教授主持的國家社會科學基金重大招標項目研究成果，此文對上述問題進行了探討揭示。

一、導 論

近年來，我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展為人民生活水平的提高提供了物質(zhì)保障。但與此同時人們?nèi)粘Ｉ钪挟a(chǎn)生的社會源廢棄物給環(huán)境帶來的問題也愈演愈烈 [1 ]。不僅如此，大量人口向各大城市的涌入也加劇了局部地區(qū)社會源廢棄物的污染。以北京為例，其常住人口已經(jīng)突破了2 200萬，每天產(chǎn)生生活垃圾1.84萬噸，并且還有激增的趨勢，大大加劇了城市的環(huán)境壓力 [2-3 ]。正是由于社會源廢棄物產(chǎn)生的不可避免性，其處理工作相對于其他來源的廢棄物而言則更加復雜。不僅如此，“社會源廢棄物”相關(guān)問題還以其影響的廣泛性、損害的深遠性等特點引起社會各界的廣泛關(guān)注。關(guān)于社會源廢棄物的污染及其防治問題，我國相關(guān)法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容主要側(cè)重于其對環(huán)境造成的污染方面（即化學性損害，生物性損害），其物理性損害等方面卻鮮少被提及 [4-5 ]。要研究社會源廢棄物的污染問題，首先要明確其復合性、面源性等特點。其中，社會源廢棄物的復合性囊括了多個方面，包括損害方式的復合性、責任主體的復合性、損害客體的復合性、損害結(jié)果的復合性等。

二、社會源廢棄物復合性剖析

1. 關(guān)于社會源廢棄物的復合性的探討

社會源廢棄物的復合性基本囊括以下幾個方面：種類的復合性、危害方式的復合性、污染責任主體的復合性、損害客體的復合性以及損害結(jié)果的復合性等。

（1）社會源廢棄物種類的復合性

根據(jù)社會源廢棄物危害程度的不同可分為社會源一般廢棄物和社會源危險廢棄物。社會源危險廢棄物在《國家危險廢物名錄》中有明確的提及。相對于社會源一般廢棄物而言，社會源危險廢棄物對于環(huán)境和環(huán)境周圍的居民的危害更為嚴重。即社會源廢棄物的種類不同，其對環(huán)境及人身生命健康的危害也不盡相同。

（2）社會源廢棄物危害方式的復合性

社會源廢棄物危害方式具備復合性，可以分為物理性危害、化學性危害、生物性危害以及綜合性危害等。就社會源一般廢棄物而言，廢棄物的毒性不至于直接對周圍環(huán)境（地下水、土壤）以及周圍居民造成嚴重的損害，因此它的危害方式更多地體現(xiàn)在占用過多的場地，以及過度堆積造成的垃圾滑坡災害等 [6 ]，屬于物理性危害的范疇。對于社會源危險廢棄物而言（如常見的廢棄電池、殺蟲劑、老鼠藥等），其降解過程中往往會伴隨化學反應或生物反應，會對周圍環(huán)境直接造成嚴重的危害，因此其危害方式有別于前者 [7-9 ]。

（3）社會源廢棄物責任主體的復合性

社會源廢棄物的不同責任主體在社會活動中所充當?shù)慕巧煌?、分工不同，有些責任主體甚至會同時兼具多方面的責任：生產(chǎn)者作為社會源廢棄物的主要產(chǎn)生單位之一，在社會源廢棄物的處理過程中承擔主要的回收義務；消費者作為加劇社會源廢棄物增長和流動的單位，則需要承擔合理分類和合理倒放的責任；環(huán)境和資源公司作為主要的代理方，不僅需要完成生產(chǎn)者托付的回收義務，而且需要完成政府托付的回收責任；地方政府作為中央政策的推行單位，需要為當?shù)鼐用裉峁┕娨庾R方案，促進社會源廢棄物的回收；中央政府作為政策的制定單位，則需要統(tǒng)籌整個戰(zhàn)略布局，制定行之有效的法律規(guī)范。雖然各個責任主體分工較為明確，但是很多時候每個單位的責任也是重疊的，比如政府單位、環(huán)境公司在生產(chǎn)活動的過程中不可避免地會扮演起消費者的角色，那么也需要其在社會源廢棄物的處理過程中承擔起其應有的責任，即合理的分類和倒放相應的廢棄物。endprint

（4）社會源廢棄物損害客體的復合性

法理學界將法律關(guān)系的客體定義為權(quán)利義務指向的對象，而研究并確定某一法律關(guān)系的客體是法學理論與實踐過程中的重要一環(huán)，亦是部門法彼此區(qū)分的重要標準。環(huán)境相關(guān)法律關(guān)系與其他類型法律關(guān)系相比有其特殊性，其特殊之處不僅表現(xiàn)為主體與危害方式，更是通過其客體的復合性展示出來?！碍h(huán)境”作為環(huán)境法律關(guān)系的客體被環(huán)境法學界長期作為主流觀點加以認同，然而環(huán)境客體的復雜性決定了僅用“環(huán)境”一詞難以涵蓋全部法律關(guān)系。明確環(huán)境法律關(guān)系及其客體對于針對性研究、解決社會源危險廢棄物及其他連帶環(huán)境問題至關(guān)重要。本文按照損害對象的不同將環(huán)境損害客體分為“環(huán)境生態(tài)功能”和“公民生命健康”兩類。其一，環(huán)境生態(tài)功能。指通過土地、森林、水、大氣等組成的有機統(tǒng)一體，即生態(tài)系統(tǒng)所表現(xiàn)出來的對環(huán)境污染、破壞與沖擊的容量、環(huán)境的舒適度、景觀優(yōu)美性、可觀賞性等生態(tài)價值。這種生態(tài)功能不是通過實體價值與形態(tài)為人類服務的，而是以脫離其實物載體的一種相對獨立的功能形式存在并滿足于人類需要的。關(guān)于環(huán)境生態(tài)功能的破壞則又可以根據(jù)現(xiàn)有的法律（如《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等）分為大氣環(huán)境生態(tài)功能的破壞、水環(huán)境生態(tài)功能的破壞、土壤環(huán)境生態(tài)功能的破壞等。關(guān)于大氣環(huán)境生態(tài)功能和水環(huán)境生態(tài)功能的防治已經(jīng)有了現(xiàn)行的法律進行指導和約束，但是其中關(guān)于土壤環(huán)境生態(tài)功能的立法還不成熟。其二，公民生命健康。社會源廢棄物，尤其是社會源危險廢棄物在對環(huán)境生態(tài)功能造成污染的同時，其殘余的毒性物質(zhì)會通過大氣循環(huán)、水循環(huán)而被人體吸收，進而對公民的健康造成極大的危害。由于環(huán)境客體，尤其是社會源廢棄物之損害客體的復合性，其可能造成的危害后果不能被單獨地審視，而需要結(jié)合具體案例分別加以分析論證。

（5）社會源廢棄物損害結(jié)果的復合性

社會源廢棄物按照其損害結(jié)果的不同可以劃分為不同的等級。以對水環(huán)境污染程度的劃分為例，根據(jù)水體的渾濁度、異味、有機物含量等指標，可以將水體的損害結(jié)果量化為輕度污染、中度污染、重度污染。同理可得，在土壤污染、大氣污染的研究過程中也可以做量化的評價。但是在實際的社會源廢棄物污染過程中不僅會對水環(huán)境造成一定的損害，也會對其他損害客體——大氣、土壤等——也造成不同程度的損害，這就使得在評價區(qū)域損害結(jié)果的同時需要綜合考慮其結(jié)果的復合性。

2. 關(guān)于社會源廢棄物面源性的探討

由于社會源廢棄物主要是來自于人們的日常生活，因此其主要特征為分散性、復雜性，該類 特征即為社會源廢棄物的“面源性”。社會源廢棄物的“面源性”是與“點源性”相對應的一個概念，主要體現(xiàn)在社會廢棄物生產(chǎn)源的移動性、普遍性以及隨機性。社會源廢棄物面源性的特點決定了其治理方式的復雜性，也是傳統(tǒng)的點源性的治理方式對其不再適用的原因之一——即在面源性的治理過程中無法精確定位廢棄物產(chǎn)生的源頭，因此在社會源廢棄物治理過程中需要以“面源點源化”為標準。

《國家危險廢物名錄》中將危險廢棄物劃分為工業(yè)危險廢棄物、醫(yī)療危險廢棄物以及社會源危險廢棄物。醫(yī)療危險廢棄物和工業(yè)危險廢棄物因其生產(chǎn)的集中性、危害的廣泛性等特征而容易進行行業(yè)內(nèi)的集中管理，近年來已經(jīng)在社會上建立起了完善的處置體系。但是社會源危險廢棄物因其獨特的面源性，注定了不能像其他兩類危險廢棄物一樣便于管理，加之公民對其危害的認識深度不夠、國家投入的管理力度不夠，現(xiàn)在仍然處于探索的階段。

3. 社會源廢棄物損害模式復合性剖析

社會源廢棄物的主體、客體、危害模式及損害結(jié)果等要件均具有復合性，其中以其損害模式的復合性最為復雜且影響深遠，故而本文將以其損害模式復合性為切入點，并對相關(guān)問題進行逐一分析。

社會源廢棄物復合性的損害模式主要包括物理性的損害、化學性的損害以及生物性的損害。就其中物理性損害而言，近年來最重要的一個案例就是2015年的深圳“光明滑坡”案件 [6，10 ]。位于深圳市光明新區(qū)光明街道紅坳村南側(cè)的渣土收納場因堆放超過其容納標準的廢棄物（包括大量的社會源廢棄物），進而產(chǎn)生滑坡事故。社會源化學性的損害和生物性的損害比較常見，比如垃圾填埋場中的垃圾在自身化學作用和微生物參與下的生化反應會產(chǎn)生不同的滲濾液，進而對地下水體以及周邊水體造成污染，對當?shù)鼐用竦纳】翟斐蓸O大的威脅。但需要注意的是，有些時候危害本身是相互影響的，比如堆填的“垃圾山”不僅對周邊環(huán)境有著潛在的滑坡威脅，并且其滲濾液、填埋氣也對周邊環(huán)境有著潛在的化學性危害。正是其復合性危害的存在，使得相關(guān)的立法研究變得艱巨而復雜。

三、社會源廢棄物基本概念之明晰

目前學術(shù)界關(guān)于“社會源廢棄物”的概念界定不夠明晰，經(jīng)常與“固體廢棄物”“社會源危險廢棄物”“危險廢棄物”“社會源固體廢棄物”等概念相混淆、沖突。因此，結(jié)合我國2016年最新頒布的《國家危險廢物名錄》等相關(guān)文件，對以上概念進行歸納總結(jié)十分必要。

第一，固體廢棄物。隨著社會公眾對環(huán)境問題關(guān)注度的提高，“固體廢棄物”一詞不再局限于學術(shù)界而頻頻出現(xiàn)在新聞媒體的報道中。在國內(nèi)，學界通常將其定義為“人類在生產(chǎn)、消費、生活和其他活動中產(chǎn)生的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質(zhì)”，包括普通的生活垃圾（殘余食物、廢紙、塑料、紡織品等），工業(yè)廢棄物（農(nóng)藥、重金屬等），建筑廢棄物（木料、金屬、玻璃、石塊、爛泥等）等 [3，11 ]。

第二，危險廢棄物?！拔ｋU廢棄物” [4-5 ]可以分為“醫(yī)療廢棄物” [12 ]“社會源危險廢棄物” [4 ]以及“工業(yè)危險廢棄物” [13-14 ]?！拔ｋU廢棄物”是指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物；不排除具有危險特性，可能對環(huán)境或者人體健康造成有害影響，需要依照危險廢物進行管理的固體廢棄物。

第三，社會源危險廢棄物。“社會源危險廢棄物”普遍被定義為從居民家庭、社會和公共服務行業(yè)、工業(yè)企業(yè)非生產(chǎn)過程產(chǎn)生的或使用后的具有危險特性的固體廢棄物 [15 ]。然而，根據(jù)我國2016年最新頒布的《國家危險廢物名錄》第二條所示：“具有下列情形之一的固體廢物（包括液態(tài)廢物），列入本名錄：（1）具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性或者感染性等一種或者幾種危險特性的；（2）不排除具有危險特性，可能對環(huán)境或者人體健康造成有害影響，需要按照危險廢物進行管理的?！薄睹洝返男薷囊呀?jīng)明確將危險廢物的范圍從固體拓展到了液體。基于此，關(guān)于“危險廢物”的定義應該在原有的概念上擴展到“包括液態(tài)物質(zhì)”的范疇。同理可得，“社會源危險廢物”的概念應該也要做出同樣的調(diào)整。endprint

基于對以上“固體廢棄物”“危險廢棄物”“社會源危險廢棄物”等概念上的明晰，我們可以將“社會源廢棄物”定義為：從居民家庭、社會和公共服務行業(yè)、工業(yè)企業(yè)非生產(chǎn)過程產(chǎn)生的或使用后的固體廢棄物和液體廢棄物。關(guān)于上述四種概念的關(guān)系如圖1所示：“危險廢棄物”以及“社會源廢棄物”對“社會源危險廢棄物”是包含關(guān)系；固體廢棄物對“社會源危險廢棄物”是部分包含關(guān)系。

四、社會源廢棄物復合性損害模式概述

社會源廢棄物對環(huán)境的復合性損害并不單單是指其對環(huán)境的多元損害，亦指在多元損害的條件下，各施害因素之間相互作用并造成二次損害或者更嚴重的損害。例如，從1990年到2008年，北京、廣東、江蘇、浙江等地的場地污染問題十分嚴重，居民生活廢物的排放、公共場所的垃圾堆放、電子產(chǎn)品的報廢等，給城市環(huán)境造成了嚴重的復合性的損害。

1. 社會源廢棄物多相破壞機理條件下的復合性損害

不同種類的社會源廢棄物對環(huán)境的損害模式不同，根據(jù)社會源廢棄物危害程度的不同可以將其分為社會源一般廢棄物和社會源危險廢棄物。由于社會源廢棄物不僅僅包括固體的廢棄物，還包括液體的廢棄物，因此社會源廢棄物根據(jù)相態(tài)可以分為社會源固體廢棄物和社會源液體廢棄物。社會源廢棄物的損害模式按照其所含的態(tài)相的組成可以稱為“固-液”復合性損害。眾所周知，在城市的土體中含有大量的微生物，厭氧細菌，它們與廢棄物之間發(fā)生復雜的化學反應，會造成廢棄物的相變：即原來是固體的廢棄物會在水的參與下產(chǎn)生液態(tài)的瀝出液，原來是液體的廢棄物會在生化反應下產(chǎn)生大量的對環(huán)境有害的氣體（甲烷、一氧化碳等）。因此，社會源廢棄物的損害模式是基于“固-液-氣”三相條件下的損害模式。關(guān)于社會源多相條件下的復合性損害例證如下：

（1）首先是關(guān)于社會源廢棄物的固相損害。社會源廢棄物中包含的復合重金屬物直接可能對土壤特別是農(nóng)村耕地造成及其嚴重的污染，導致農(nóng)村耕地數(shù)量銳減。如：Pb會導致幼苗萎縮、生長緩慢、產(chǎn)量下降等后果；Zn會干擾植物對鐵元素的代謝，從而抑制葉綠素的生成，阻礙植物生長；Cd直接影響土壤中微生物的含量，破壞土壤的代謝功能。

（2）其次是關(guān)于社會源廢棄物的液相損害。由于深埋在地下，在各種細菌、微生物的作用下，社會源廢棄物會產(chǎn)生物理、化學及生物反應，并且在降雨條件下直接產(chǎn)生滲瀝液。滲瀝液在土壤中進行滲流作用，會直接污染地表水和地下水，進而直接威脅人類的飲用水安全 [16 ]。

（3）最后是關(guān)于社會源廢棄物的氣相損害。社會源廢棄物中的各種有機物在微生物的作用下分解并產(chǎn)生大量對環(huán)境有害的氣體。如：溫室氣體（二氧化碳）、易燃易爆氣體（甲烷）、有毒氣體（硫化氫、一氧化碳、苯、甲苯、三氯乙烯）等。單就城市垃圾一項，就會產(chǎn)生一系列的有危害的氣體，其各項指標及含量如表1所示。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2020年，我國固體廢棄物產(chǎn)生的溫室氣體將高達35 990萬噸，約占全國溫室氣體排放量的31.6% [17 ]，形式不容樂觀。

2. 社會源廢棄物多元破壞機理條件下的復合性損害

按照其破壞機理的不同可以將社會源廢棄物對社會環(huán)境的危害分為以下幾類：化學性危害、物理性危害、生物性危害以及混合性危害，本文重點研究前兩者。社會源廢棄物的物理性危害主要指的是社會源廢棄物對承災體造成的主要以物理力學為主的危害模式。在這種危害模式下，災害的發(fā)生過程是瞬時的、可見的，但與此同時，其對承災體造成的損害卻是具體時間段內(nèi)的、具體區(qū)域內(nèi)的危害；就社會源廢棄物產(chǎn)生的化學性危害而言，其指的是社會源廢棄物對承災體造成的主要以化學侵蝕、化學毒性為主的危害，前者主要針對建筑，而后者主要針對人類。在這種危害模式下，災害的發(fā)生過程耗時較長，但其造成的危害結(jié)果卻不能在短期內(nèi)被發(fā)現(xiàn)。

現(xiàn)在一般見諸報端的社會源廢棄物對環(huán)境的損害大多是指“社會源危險廢棄物”對環(huán)境的危害。如表2所示。社會源危險廢棄物指的是社會源廢棄物中含有農(nóng)藥、化學有毒物質(zhì)、油類等有機污染物質(zhì)的部分廢棄物。這些廢棄物對環(huán)境的污染主要體現(xiàn)在它們對環(huán)境的化學性損害方面。多相條件下的社會源廢棄物損害模式主要是以化學性損害為主。對于一般的社會源廢棄物（非社會源危險廢棄物），化學損害的情況比較罕見，這是因為其化學毒性弱、生物毒性低所決定的。基于這樣的前提，一般的社會源廢棄物對環(huán)境的危害包括對場地的過度占用、廢棄物堆積產(chǎn)生滑坡災害的風險、填埋的廢物會有產(chǎn)生地基下沉的風險等。發(fā)生在深圳的“光明滑坡”案例就是一個非常典型的社會源廢棄物的物理機理損害案例 [18 ]。前文已述，本次滑坡的收納場位于深圳市光明新區(qū)光明街道紅坳村南側(cè)。因為堆放了超過其容納標準的社會源廢棄物（主要包括建筑廢棄物、生活垃圾等）等原因，最終導致總堆填量約583萬立方米的社會源廢棄物發(fā)生滑動。該次的滑坡災害對周圍約38萬平方米的區(qū)域（包括廠區(qū)和生活區(qū)）造成了極大的損害，主要包括對33棟建筑物的掩埋與破壞，并造成70多人的死亡。

五、相關(guān)立法中對社會源廢棄物的定義、涵蓋范疇、責任主體的規(guī)定及存在的問題

鑒于“社會源廢棄物”特殊的“固液兩相性”和“多元機理性”的復合性損害模式，單一的關(guān)于固體廢棄物的法規(guī)抑或水污染相關(guān)的法規(guī)已經(jīng)不足以反映“社會源廢棄物”的污染特性，更不足以對其進行一系列行之有效的管控。本文將從多種類別的環(huán)境法規(guī)中找出契合社會源廢棄物的部分并展開討論和研究。

1. 相關(guān)立法關(guān)于“社會源廢棄物”的標準化定義

關(guān)于“社會源廢棄物”的定義，在相關(guān)的立法中并沒有給出具體的標準化概念。《國家危險廢物名錄》也只是將屬于社會源廢棄物的物品進行簡單地羅列，而沒有給出科學的、具體的定義?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015年修訂）給出了固體廢棄物的具體定義，即“在生產(chǎn)、生活和其他活動中產(chǎn)生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)”。基于社會源廢棄物和固體廢棄物之間存在的交集（圖1所示），在標準化定義“社會源固體廢棄物”的過程中，我們可以以相關(guān)立法中對“固體廢棄物”的定義為借鑒。但同時應該注意到關(guān)于“廢棄物”的概念可以部分借鑒（因為《名錄》中指出社會源廢棄物包括液體），但關(guān)于“社會源”的概念應該要做出相應的區(qū)別。正是基于社會源廢棄物產(chǎn)生、危害有其獨有的特點，以及結(jié)合最新《名錄》的內(nèi)容，本文將社會源廢棄物定義為：從居民家庭、社會和公共服務行業(yè)、工業(yè)企業(yè)非生產(chǎn)過程產(chǎn)生的或使用后的固體廢棄物和液體廢棄物。此定義指出了社會源廢棄物中的“社會源”的范疇，并剔除了工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的廢棄物，保留了非生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物，并結(jié)合最新《名錄》的精神，將液體廢棄物和固體廢棄物同時包括在社會源廢棄物中。endprint

2. 相關(guān)法律所涵蓋的“社會源廢棄物”范疇

中國至今沒有一部關(guān)于“社會源廢棄物”的專門性法律規(guī)范，其他相關(guān)法律中也沒有具體解釋“社會源廢棄物”這個概念。關(guān)于“社會源廢棄物”的法律研究，我們只能通過相關(guān)的涉及“社會源廢棄物”范疇的法律來進行剖析和研究。圖1給出了“社會源廢棄物”與“社會源危險廢棄物”“危險廢棄物”“固體廢棄物”的關(guān)系。其中“社會源廢棄物”與“危險廢棄物”的交集是“社會源危險廢棄物”；“社會源廢棄物”與“固體廢棄物”的交集是“社會源固體廢棄物”。正因為交集部分的存在，屬于該部分的廢棄物可以通過借鑒已有的法律進行指導和處理：比如關(guān)于“社會源固體廢棄物”的范疇就可以通過“固體廢棄物”相關(guān)的法律法規(guī)來進行指導；關(guān)于“社會源危險廢棄物”的范疇可以通過“危險廢棄物”相關(guān)的法律來轉(zhuǎn)換適用。即便如此，對社會源廢棄物明文提及的相關(guān)立法亦屈指可數(shù)，因此本文主張在相關(guān)立法的后續(xù)修訂中，應當將涉及社會源廢棄物的相關(guān)立法進行明晰。

3. 相關(guān)法律未涵蓋的“社會源廢棄物”范疇

雖然相關(guān)法律所涵蓋的范疇可以直接或間接適用于某一特殊條件下的“社會源廢棄物”治理案件，但大多數(shù)社會源廢棄物致?lián)p的情況卻是相關(guān)法律所未能涵蓋的，如“社會源廢棄物”中的液體廢棄物部分。基于此，本文以為可以通過“液相”污染物的類比來借鑒相關(guān)水污染的法律法規(guī)以及農(nóng)藥污染法規(guī)或其他法律法規(guī)中關(guān)于“液相”的論述部分來對相關(guān)的問題進行行之有效的闡述。比如《中華人民共和國水污染防治法》中的第三十三條指出“存放可溶性劇毒廢渣的場所，應當采取防水、防滲漏、防流失的措施”，第三十四條：“禁止在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物”，這里就考慮了社會源廢棄物“液相”的污染形式。因為直接堆放污染物的話會存在滲濾液的問題，污染物的滲濾液會通過滲流作用直接進入水體并對生活用水造成嚴重污染，所以相關(guān)立法的完善迫在眉睫。可以通過完善相關(guān)的立法作為對“社會源廢棄物”污染規(guī)制的指導和補充。比如《中華人民共和國水污染防治法》中的第二十條指出“禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水”，同時如果考慮了不能將污水、廢水未經(jīng)處理就直接排入土壤中，那么“社會源廢棄物”的污染就可以借鑒該條款的這一部分內(nèi)容。

4. “社會源廢棄物”之責任主體范圍

由于環(huán)境污染責任主要是由環(huán)境污染中的行為主體來承擔的，因此明確界定責任主體對“社會源廢棄物”的處治有重要意義。關(guān)于“社會源廢棄物”責任主體的討論，可以圍繞已有的相關(guān)立法（如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》）進行展開。

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確提出：“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應當事先對工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場所采取污染防治措施，并對未處置的工業(yè)固體廢物作出妥善處置，防止污染環(huán)境”。該規(guī)定要求行為責任人以預防為主，將廢棄物做出妥善的處治，不能到污染出現(xiàn)的時候再去治理。對于該法施行前破產(chǎn)的企業(yè)進行了“未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置的設(shè)施、場所進行安全處置的費用，由有關(guān)人民政府承擔；但是，該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，應當由土地使用權(quán)受讓人承擔處置費用”“不得免除當事人的污染防治義務”的規(guī)定。該法規(guī)的主旨是直接追究擁有土地使用權(quán)的受讓人的行為責任的同時追究當事人（即產(chǎn)生污染的責任人）的行為責任。

《中華人民共和國水污染防治法》的責任追究又有其不同之處。第七十六條指出，凡是直接向水體排放污染物的企業(yè)、個人都要直接追究其行為責任：“由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔”。即“誰污染誰治理”，并沒有相應的“使用權(quán)”的紛爭。

結(jié)合“社會源廢棄物”的污染現(xiàn)狀和污染途徑，其絕大部分是像城市垃圾之類的固體、液體污染物，其中主要還是偏向于固體廢棄物的損害模式，主要體現(xiàn)在對城市土地的占用，對農(nóng)村耕地的污染，以及對地下水的損害。鑒于此，本文以為“社會源廢棄物”的責任主體的內(nèi)涵與外延可以參照固體廢棄物相關(guān)法律法規(guī)中對于責任主體的定義來確定。而對于直接排放到水環(huán)境中的污染形式可以直接使用《中華人民共和國水污染防治法》來進行解釋和說明。

此外，需要適當擴大環(huán)境責任的主體范圍。環(huán)境責任概念在立法過程中的逐步體現(xiàn)和明晰經(jīng)歷了相當長的一段發(fā)展時間。其中最具有里程碑意義的文件是1982年通過的《內(nèi)羅畢宣言》。該宣言明確指出每個人都需要承擔相應的環(huán)境責任，任何企業(yè)都需要對其經(jīng)營行為負相應的環(huán)境責任。雖然該文件的法律約束力不足，但其政治性和號召性從某種意義上提升了人們對環(huán)境責任的重視程度?；诖耍瑸榱藢崿F(xiàn)人類社會經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，完善環(huán)境責任的內(nèi)容，從而達到適當擴展環(huán)境責任的目的勢在必行。我國環(huán)境責任原則最早僅指“污染者負擔原則”。該原則最初與民法中“欠債還錢”以及刑法中“殺人償命”等樸素的法律概念類似，旨在追究肇事者的事后之責。簡而言之：誰污染，誰賠償。也就是說，污染者責任主要是一種對自己所為行為承擔不利后果的法律責任。該原則的目的旨在改變當時環(huán)境污染的不利后果長期主要由社會來負擔的現(xiàn)狀，其含義是排污者理當更多地承擔環(huán)境污染造成的損失和治理的經(jīng)費，避免了將責任轉(zhuǎn)嫁給社會。

雖然傳統(tǒng)的“污染者負擔原則”在一定程度上可以起到良好的規(guī)范作用，但新類型的環(huán)境污染問題隨著環(huán)境問題的日益演變而層出不窮，這就導致了單一的“污染者負擔原則”已無法達到環(huán)境保護的目標，所以需要擴展環(huán)境污染責任主體的范疇。在這種時代背景下，環(huán)境污染控制的多主體責任制度應運而生。諸多環(huán)境法學家已提出環(huán)境責任應該適當擴展的主張，環(huán)境責任由最初的污染者擔責擴展到：利用者承擔補償之責，開發(fā)者承擔保護之責，破壞者承擔恢復之責，受益者承擔維護之責等。關(guān)于多方責任主體的責任可以詳細概述為以下幾點：（1）利用者補償原則指的是利用和開發(fā)環(huán)境資源者應當嚴格按照國家相關(guān)規(guī)定承擔經(jīng)濟補償?shù)呢熑?；?）開發(fā)者保護原則指的是那些開發(fā)利用環(huán)境的單位和個人需要對環(huán)境資源進行修復、維護以及整治；（3）破壞者恢復原則指的是那些在開發(fā)環(huán)境資源過程中對環(huán)境造成破壞的單位和個人對環(huán)境負有恢復其環(huán)境生態(tài)功能的責任；（4）受益者負擔原則指的是某個區(qū)域環(huán)境的受益者應當對該環(huán)境的保護和改善負有相應的責任。綜上所述，除了破壞者恢復原則之外，其他的責任主體并非直接對環(huán)境造成損害或資源造成破壞的污染者或破壞者，他們屬于從環(huán)境或環(huán)境資源中直接或間接獲利的主體。環(huán)境責任原則的發(fā)展充分體現(xiàn)了環(huán)境責任經(jīng)歷了責任主體、責任性質(zhì)、責任根據(jù)三方面的擴展，其擴展的根源在于環(huán)境保護的迫切性，只有多方主體協(xié)同參與，環(huán)境保護的執(zhí)行力才能大大提升。endprint

5. 相關(guān)法律中關(guān)于“社會源廢棄物”的治理標準

治理標準是環(huán)境立法中的一個重要組成部分，它明確規(guī)定了該類污染物的治理手段、治理途徑以及想要達到的治理效果，對于指導環(huán)境治理、控制環(huán)境污染有著重要的意義。

《中華人民共和國水污染防治法》第一章第九條指出“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標”。該法規(guī)的目的旨在控制排放的污染物的總量，將其對水環(huán)境的污染降至最低。與陸地相比，水環(huán)境本身即有自我修復功能，對于排入水體中的有機物，水體可以通過生物降解的方式進行修復。只要排入的污染物沒有超過水體處理的負荷，就不會對水環(huán)境造成嚴重的損害。

相對于《中華人民共和國水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十五條指出：“造成固體廢物污染環(huán)境的，應當排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復環(huán)境原狀”。其中明確指出了治理之標準是“恢復原狀”。這是因為固體廢棄物大多對土壤造成永久性的損害，甚至使得部分土地失去耕作能力，并成為“毒地”。鑒于此，國家對于此類的行為的規(guī)制尤為嚴厲。

鑒于社會源廢棄物的復合性損害方式，單一的治理標準顯然不適用。本文以為液相的社會源廢棄物排放（特別是直接排放到水環(huán)境中的社會源廢棄物）在排放時必須符合國家的排放標準；固相的社會源廢棄物的堆埋應當結(jié)合《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定；現(xiàn)有的《中華人民共和國土壤污染防治法》中對治理標準并沒有給出實際的內(nèi)容，因此，對于那些造成土地無法耕種或者形成“毒地”的案例應當要求行為責任人對現(xiàn)有土地進行合理治理并盡可能將其“恢復原狀”。

六、復合性損害模式下社會源廢棄物法律控制建議

社會源廢棄物的復合性損害模式?jīng)Q定了其控制方式的復雜性和多元性。妥善處理、處置社會源廢棄物，既是改善大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風險的客觀要求，亦是深化環(huán)境保護工作的重要保障，更是保護人民生命健康安全的現(xiàn)實需要。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，本文給出了以下關(guān)于法律控制的幾條建議：

1. 細化垃圾分類的有關(guān)規(guī)定

垃圾常被稱為“被放錯位置的資源”，此種說法有其合理性，但需明確的是垃圾首先是危害環(huán)境的污染源。垃圾分類作為處理社會源廢棄物過程的重要手段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在發(fā)達國家中使用得非常普遍 [19 ]。首先它避免了不同種類廢棄物混合在一起造成難以分離、混合污染的問題；其次也避免了填埋之后多種廢棄物之間形成復雜的化學反應，產(chǎn)生新的對環(huán)境有害的有機物，進而對周邊環(huán)境產(chǎn)生復合性損害的問題。習近平主席在其主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上亦對以“法治”為基礎(chǔ)的垃圾分類制度進行了強調(diào)。

盡管幾經(jīng)推行，垃圾分類制度在我國的實施仍存在著重重阻力，其實施的困難主要在于三個方面：（1）垃圾分類收集的群眾基礎(chǔ)不足，尚未得到廣泛地配合與支持；（2）末端垃圾處理設(shè)施與分類要求不匹配，上游垃圾產(chǎn)生與回收需求不匹配，中端垃圾收運與分類要求不匹配；（3）相關(guān)法律法規(guī)的配備還不夠明確、具體。相對于國內(nèi)法律的缺失，德國在垃圾分類的制度上起步較早且十分完善。德國人的日常生活垃圾大致可分為六類，分別是廢紙、生物垃圾、包裝袋、廢舊玻璃、有毒廢棄物和其他垃圾。如此精細化的分類可以使得垃圾的處理更加容易，并且降低了處理垃圾的成本，有利于降低社會源廢棄物產(chǎn)生復合性損害的風險。

法律是加強對社會源廢棄物規(guī)制最重要的手段，我國的相關(guān)立法應該在垃圾分類上給出明確的指導和要求。首先，應當要明確垃圾分類的責任和義務，在社會中普及垃圾分類的要求和方式；其次，應當在法律上給出相應的約束，對違規(guī)傾倒的行為給予警告和罰款。德國立法明確規(guī)定，但凡沒有按照要求進行垃圾分類的，輕者受到警告，重者受到嚴重的罰款；最后，應當明確相應的垃圾分類標準與原則，避免廢棄物之間產(chǎn)生復雜的生化作用產(chǎn)生復合性的損害。

2. 加強社會源廢棄物復合性損害的監(jiān)管

常規(guī)的固體廢棄物損害的監(jiān)管措施主要是針對其處理設(shè)施建設(shè)項目的監(jiān)管，主要圍繞制定建設(shè)項目監(jiān)管、驗收辦法、工程質(zhì)量責任制等相關(guān)問題展開 [20 ]。而對于在復合性損害模式下的社會源廢棄物的監(jiān)管而言并沒有充分的針對性 [21 ]。

對社會源廢棄物的監(jiān)管應該首先從法律源頭明確各種社會源廢棄物的損害模式，并根據(jù)不同的損害模式來明確管理責任人。比如化學損害模式下的責任人界定應該對場地所有歷史責任人追究行為責任；而對于物理損害模式下的責任人界定則應該將范圍圈定在現(xiàn)有場地責任人身上。這是因為化學損害模式下的土地損害是長期的累積的過程，而物理損害模式下的土地損害是瞬時的（如深圳光明滑坡事件）、短期的事件。其次，本文以為對于社會源廢棄物處理設(shè)施必須達到相關(guān)既定的質(zhì)量標準，比如對于垃圾焚燒裝置的監(jiān)管，應該確保何種類型的垃圾適合焚燒以及焚燒后的氣體能妥善處理，防止產(chǎn)生的氣體造成二次損害或和大氣中的其他污染氣體反應產(chǎn)生復合性的損害。

3. 細化相關(guān)法規(guī)社會源廢棄物治理過程中二次污染的內(nèi)容

2016年到2017年間被學者反復研究的“土十條”是針對土壤污染提出的法案。其提及的土壤污染問題主要指的是具有生理毒性的物質(zhì)或過量的植物營養(yǎng)元素進入土壤而導致土壤性質(zhì)惡化和植物生理功能失調(diào)的現(xiàn)象，進而導致土壤自凈能力的負載和有害物質(zhì)的堆積，并通過“土壤——植物（水體）——人”的過程危及公眾的生命安全，其中，以社會源廢棄物中的電子廢棄物尤甚，其可造成大量需要化學方法治理的重金屬污染。二者也加劇了社會源廢棄物治理過程中造成二次污染的可能。

化學方法修復即向土壤中加入化學物質(zhì)，通過對重金屬和有機物的氧化還原、沉淀等化學反應，去除土壤中的污染物。然而，一旦該場地是社會源廢棄物復合性污染的時候，再次增加其他的化學制品勢必會增加土壤產(chǎn)生二次污染風險的可能。該方法存在如下問題：（1）這些化學藥劑往往是含有酸性或者是堿性的物質(zhì)，本身就會對土壤的PH值造成影響；（2）在產(chǎn)生化學中和的同時，很多時候只是將污染物“暫時”固定下來，一旦有酸雨，勢必會造成固化物的分解，污染物會再次進入到土壤中；（3）過度使用化學藥劑會造成土壤的板結(jié)，破壞土壤結(jié)構(gòu)，對土壤中微生物造成損害，影響土壤的自我凈化能力；（4）化學制品的增加會產(chǎn)生污染場地復合性損害加劇的風險，使得原有場地的污染物種類變得更不可控。endprint

基于此，相關(guān)的法律應當對修復的手段進行有效的監(jiān)管，對治理人的行為加以限制和約束，以對可能造成的二次污染防患于未然。

4. 加強相關(guān)領(lǐng)域的國際合作

廢棄物的跨界轉(zhuǎn)移問題是現(xiàn)階段非常重要的社會源廢棄物的污染問題之一 [22-24 ]?！犊刂莆ｋU廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》是國際上用于約束廢棄物跨界轉(zhuǎn)移的重要法律依據(jù)。公約中明文規(guī)定“各締約方應互相合作，以便改善和實現(xiàn)危險廢物和其他廢物的環(huán)境無害管理。”在關(guān)于廢棄物處置技術(shù)層面，《巴塞爾公約》要求各國“……合作發(fā)展和實施新的環(huán)境無害低廢技術(shù)并改進現(xiàn)行技術(shù)，以期在可行范圍內(nèi)消除危險廢物和其他廢物的產(chǎn)生……”；在責任界定方面，《巴塞爾公約》要求各國“應進行合作，以期在可行時盡早通過一項議定書，就危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移和處置所引起損害的責任和賠償方面制定適當?shù)囊?guī)則和程序”。不僅如此，該公約還明文禁止以“循環(huán)再生產(chǎn)”的名義向發(fā)展中國家出口包括電子及電器零件等在內(nèi)的社會源廢棄物 [23 ]。近年來，我國很好地履行了《巴塞爾公約》，環(huán)境保護部與部分歐盟成員國主管部門共同建立了打擊危險廢物（包括社會源危險廢棄物）非法跨境轉(zhuǎn)移的信息交換工作機制。從2009年起，至2015年，共交換情報信息798次有余，并且阻止了56批次的危險廢物向我國非法出口的案例。

除了基于《巴塞爾公約》的國際合作，各國間關(guān)于環(huán)境法規(guī)的交流和學習同樣十分重要。我國對環(huán)境污染的重視程度與日俱增，不論是《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》的出臺還是《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》的通過都證明了這一點。除立足于本國環(huán)境保護現(xiàn)狀之外我們還可以借鑒其他國家的相關(guān)環(huán)保經(jīng)驗，如美國的《資源保護和回收法》、德國的《固體廢物循環(huán)經(jīng)濟法》、日本的《廢棄物處理與清運法》、新加坡的《一般廢棄物收集條例》等，上述法律法規(guī)都或多或少的涉及社會源廢棄物的法律控制手段，為我國的社會源廢棄物的法律控制提供了借鑒。

七、結(jié) 論

本文以社會源廢棄物的損害復合性為切入點，研究了當今社會日益突出的社會源廢棄物污染問題。文章從社會源廢棄物的復合性為基點展開深入討論，分別歸納了社會源廢棄物種類的復合性，社會源廢棄物危害方式的復合性，社會源廢棄物責任主體的復合性，社會源廢棄物損害客體的復合性以及社會源廢棄物損害結(jié)果的復合性等多方面的內(nèi)容，討論了社會源廢棄物面源性的問題。文章重點引出了社會源廢棄物損害復合性的關(guān)鍵問題，并結(jié)合當今我國的相關(guān)法律規(guī)范對其進行詳細地剖析。對社會源廢棄物概念的定義、當今我國法律涵蓋和未涵蓋的范疇、社會源廢棄物責任主體的定義等內(nèi)容進行了分析。最后，文章給出了法律控制的相關(guān)建議：首先，需要細化垃圾分類的規(guī)定，將垃圾轉(zhuǎn)化成二次資源進行再開發(fā)再利用；其次，加大社會源廢棄物的復合性損害的監(jiān)管，只有在明確了其危害模式的前提下，才能有針對性地完善監(jiān)管手段；再次，加強相關(guān)的科研力度，并且對科研項目的驗收標準進行明確；再次，需要防止社會源廢棄物治理過程中的二次污染，并對其責任主體的行為進行限制；最后，加強相關(guān)領(lǐng)域的國際合作，結(jié)合有關(guān)的國際公約加強各國間共同打擊社會源廢棄物——尤其是社會源危險廢棄物的跨境轉(zhuǎn)移案件的相關(guān)合作。

直至今日，社會源廢棄物的數(shù)量每年仍然以驚人的速度增長，而其損害復合性的問題也注定了其治理的困難程度，因此結(jié)合社會源廢棄物的損害復合性并通過法律手段來對其控制對我國社會源廢棄物的治理問題有重要意義。

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