農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀分析及管理對(duì)策研究

文/羅玉冉，山東省東營(yíng)市墾利區(qū)墾利街道國(guó)土資源所

農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀分析及管理對(duì)策研究

文/羅玉冉，山東省東營(yíng)市墾利區(qū)墾利街道國(guó)土資源所

東營(yíng)市是山東省地級(jí)市，成立于1983年10月，是黃河三角洲的中心城市。工業(yè)用地集聚，建設(shè)用地需求量大，人地矛盾突出，加之城市化進(jìn)程加快，土地資源“瓶頸”制約凸顯。作為基層土地管理工作者，研究何挖掘有限的土地資源，保障可持續(xù)發(fā)展需求是重要的工作內(nèi)容。按照政府提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署，以及推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的需要，應(yīng)加快宅基地整理，積極盤活農(nóng)村建設(shè)用地。

東營(yíng)；社會(huì)主義新農(nóng)村；農(nóng)村宅基地；整理專項(xiàng)方案

農(nóng)村宅基地整理是土地整理的重要組成部分。宅基地點(diǎn)多、面廣、量大，一直是土地管理中的難點(diǎn)，管好、用好農(nóng)村宅基地具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。該研究以東營(yíng)市鎮(zhèn)為例，分析宅基地現(xiàn)狀，指出了宅基地存在問(wèn)題及其原因，最后基于土地規(guī)劃中居民點(diǎn)整理專項(xiàng)方案，提出宅基地整理模式：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范村集中安置模式；整體搬遷型土地整理模式；村莊內(nèi)部整理模式。

1 研究區(qū)概況

東營(yíng)市是山東省地級(jí)市，成立于1983年10月，是黃河三角洲的中心城市，我國(guó)重要的石油基地。位于山東省東北部、黃河入?？诘娜侵薜貛В瑬|經(jīng)118o5'，北緯38o15'。東營(yíng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，東臨渤海，與日本、韓國(guó)隔海相望，北靠京津唐經(jīng)濟(jì)區(qū)，南連山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，向西輻射廣大內(nèi)陸地區(qū)，是環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)、山東半島城市群的重要組成部分，處于連接中原經(jīng)濟(jì)區(qū)與東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津唐經(jīng)濟(jì)區(qū)與膠東半島經(jīng)濟(jì)區(qū)的樞紐位置。東營(yíng)市土地總面積1188.49萬(wàn)畝，人均占有土地6.43畝，是山東省人均占有土地的2.6倍。其中，農(nóng)用地面積564.18萬(wàn)畝，占東營(yíng)市土地總面積的47.47%；建設(shè)用地面積172.57萬(wàn)畝，占東營(yíng)市土地總面積的14.52%；未利用地面積為451.75萬(wàn)畝，占東營(yíng)市土地面積的38.01%。1855～1985年，黃河平均每年淤地造陸3～4萬(wàn)畝；1985年后，因黃河來(lái)水量減少，造陸速度趨緩。

2 宅基地存在的問(wèn)題及其原因

2.1 宅基地利用存在的主要問(wèn)題

2.1.2 宅基地面積超標(biāo)，一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村宅基地是無(wú)償使用，致使多占便宜少吃虧的思想滋長(zhǎng)，形成盲目網(wǎng)地，超標(biāo)用地。從最近的村莊地籍調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，很多戶宅基地面積超出了這個(gè)最高限。而且，一戶多宅現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

2.1.3 用地結(jié)構(gòu)不合理，“空心村”現(xiàn)象普遍，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，許多農(nóng)村人口去外地辦廠經(jīng)營(yíng)不銹鋼項(xiàng)目，雖然在城市買了房屋，但是戶口在農(nóng)村，不愿意放棄宅基地，從而造成村內(nèi)房屋無(wú)人居住。很多人建新不拆舊，建新房后舊宅閑置，或堆放雜物、圈養(yǎng)牲畜，造成土地的大量閑置。另外因繼承房產(chǎn)而導(dǎo)致的宅基地閑置、城鄉(xiāng)戶籍遷移導(dǎo)致的宅基地閑置、農(nóng)民外出打工導(dǎo)致宅基地“季節(jié)性”閑置、子女遷離本村后老人獨(dú)立占用宅基地導(dǎo)致宅基地不能充分利用等。

2.2 山東東營(yíng)宅基地存在問(wèn)題根源分析

2.2.1 缺乏合理規(guī)劃，宅基地散、亂、差。因缺乏合理規(guī)劃，諸多宅基地布局散亂、隨意，巷道狹小、彎曲，一般交通工具以及農(nóng)業(yè)作業(yè)工具難以進(jìn)入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件以及衛(wèi)生狀況令人堪憂，無(wú)排水、排污基礎(chǔ)設(shè)施，路邊垃圾成堆、秸稈隨處擺放。

2.2.2 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的制約。宅基地整理、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共設(shè)施的配套都需要資金作為保障。主要以種植業(yè)為主，收入水平本身不高，缺乏資金，難以改變宅基地散、亂、差的現(xiàn)狀。

2.2.3 農(nóng)民受傳統(tǒng)思想束縛。多數(shù)農(nóng)民“宅基地私有”的思想根深蒂固，加之居住觀念以及風(fēng)俗習(xí)慣的影響，每戶用地面積較大，且多來(lái)源于耕地，利用率低，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.2.4 規(guī)劃滯后。由于規(guī)劃滯后，或落實(shí)規(guī)劃措施不完善等，使得在規(guī)劃布局上和基礎(chǔ)設(shè)施配套設(shè)施都存在著很多問(wèn)題，如村莊布局凌亂、結(jié)構(gòu)分散等。

2.2.5 法律意識(shí)淡薄，制度政策不健全。土地管理法明確規(guī)定，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，而很多農(nóng)民錯(cuò)誤地將宅基地使用權(quán)當(dāng)成所有權(quán)，將宅基地當(dāng)成私有財(cái)產(chǎn)，使得私自建房現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外，宅基地使用制度不健全，對(duì)宅基地的合理流轉(zhuǎn)缺乏政策指導(dǎo)，也無(wú)相關(guān)的法律條文來(lái)限制農(nóng)村宅基地的閑置等。

3 宅基地整理模式

依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào))以及省有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地整治等文件精神，結(jié)合新一輪規(guī)劃期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及土地利用狀況，編制農(nóng)村居民點(diǎn)整理專項(xiàng)方案，明確規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地拆舊整理的規(guī)模、位置和時(shí)序。

3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范村集中安置模式

作為全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范村典型，嚴(yán)格按照《村莊總體規(guī)劃》，結(jié)合產(chǎn)業(yè)特色和地貌特征，科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)布局和村莊建設(shè)規(guī)劃，充分挖掘自然環(huán)境要素，因地制宜合理安排工業(yè)集中區(qū)、生態(tài)居住區(qū)、休閑娛樂(lè)服務(wù)區(qū)、生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)區(qū)。將農(nóng)村居民點(diǎn)整理納入村鎮(zhèn)總體規(guī)劃，農(nóng)民的居住方式由庭院式向多層或高層住宅樓發(fā)展，提高村莊建設(shè)用地的利用率。統(tǒng)建聯(lián)建農(nóng)戶與村簽訂協(xié)議，搬遷新居前退還的舊宅基地歸村集體使用。

3.2 整體搬遷型土地整理模式

重大工程項(xiàng)目需要搬遷集中安置，整體遷移至區(qū)位條件較好的中心村，將舊宅基地退出用于國(guó)家以及省重點(diǎn)扶持項(xiàng)目。另外，對(duì)因交通不便，就地改造難度大的東部村，異地遷移至條件稍微好的鄰近村，并對(duì)舊宅基地進(jìn)行復(fù)墾還耕。通過(guò)合理布局新農(nóng)村居民點(diǎn)，進(jìn)行村莊整治，改善村民的居住條件，提高農(nóng)民的生活水平。

3.3 村莊內(nèi)部整理模式

村莊內(nèi)部整理是通過(guò)以村莊地籍調(diào)查為契機(jī)，對(duì)村莊內(nèi)部，特別是“空心村”內(nèi)占用大量耕地的分散居住的宅基地，或少批多占、一戶多宅的宅基地進(jìn)行全面整理，將村莊內(nèi)擴(kuò)占多占的宅基地、空閑地、舊住宅以及土地使用證以外的土地全部由村集體收歸村，并由村委會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)先復(fù)墾，不斷縮“空心村”規(guī)模。為了推進(jìn)這項(xiàng)工作的開(kāi)展，首先要加強(qiáng)宅基地的管理，對(duì)新建房戶要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，對(duì)一戶多宅的用地或者超標(biāo)亂占的土地逐步實(shí)行拆遷、復(fù)墾;對(duì)于戶口由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口在城市。有住房的收回農(nóng)村宅基地。

[1]胡新民.農(nóng)村宅基地整理縱橫談——來(lái)自金華的實(shí)踐和思考[J].中國(guó)土地，2002(10):43－46.

[2]王秀姬.農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理與模式研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2011.