行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架建立與完善

◎段綢

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架建立與完善

◎段綢

行政事業(yè)單位內(nèi)控控制規(guī)范自2012年印發(fā)以來已有五年，通過對行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在的問題，找出原因，提出完善對策。

內(nèi)部控制（以下簡稱“內(nèi)控”）體系就如同一張“網(wǎng)”，任何業(yè)務或事項均是“網(wǎng)”上之結(jié)，任何部門或個人不能游離于單位內(nèi)控體系之外。2012至2016年，財政部陸續(xù)印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》及《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》等文件，要求行政事業(yè)單位應于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作，并組織開展內(nèi)部控制基礎性評價工作。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

各單位相關(guān)責任人對內(nèi)控制度的建立完善主責意識需進一步加強。

單位主要負責人的“第一責任人”意識仍需加強。《規(guī)范》第一章總則第六條規(guī)定：“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。”《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號）中，明確了各單位主要負責人的責任內(nèi)容。但在內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)，單位主要負責人過于依賴財務人員及分管財務局領(lǐng)導，甚至以“不懂”或“全權(quán)委托”為理由，當“甩手掌柜”，有的單位分管財務負責人也把主要領(lǐng)導過問財務方面的事情視為“領(lǐng)導對他不信任”。如在預算編制方面，多數(shù)單位主要負責人只關(guān)心預算的總數(shù)增減情況，對預算編制的政策性、合理性過問不多。

相關(guān)責任人的責任意識仍需加強。雖然近年來隨著各單位加強規(guī)范化管理的要求越來越嚴，內(nèi)控關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員對自己的責任意識有了大幅提升，但在工作中被動遵守“內(nèi)控制度”的意識仍占主導地位，主動思考如何從單位層面加強內(nèi)控、提出可行性建議措施的時候不多。一定程度上制度執(zhí)行者還存在“闖關(guān)”和“怕麻煩”的思想，有的單位還出現(xiàn)經(jīng)辦人違規(guī)操作，用不合規(guī)財務資料到財務人員處“闖關(guān)”；財務人員怕得罪人審核“走過場”，把“難題”交給領(lǐng)導；領(lǐng)導過于依賴財務，認為有財務把關(guān)的就沒問題，最后形成內(nèi)部管理失控的局面。

缺乏基本的內(nèi)控制度

部分單位缺乏基本的內(nèi)控制度。對照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，大部分單位缺乏預算業(yè)務管理、采購及驗收管理、資產(chǎn)管理、建設項目設計施工管理、合同管理、存貨管理、食堂管理、公務卡管理及使用制度等制度。

內(nèi)控制度規(guī)定不明確，照搬照抄痕跡明顯?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件印發(fā)后，某些單位率先制定了一些內(nèi)部控制制度框架，另一些單位為應付檢查，盲目照搬照抄，本地化內(nèi)容不多、可操作性不強，有的單位甚至將此制度“束之高閣”用于應付檢查。

制度、條款需要修訂完善。部分單位內(nèi)控制度內(nèi)容與《規(guī)范》要求不符；有的制度未及時更新，與現(xiàn)行政策不相適應；有的制度過于瑣碎，需整合修訂；有的制度的題目及條款用語不夠嚴謹。

原因分析

國家層面的內(nèi)控制度框架頂層設計仍需完善。據(jù)2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已有五年之久，但從基于財務層面的“小內(nèi)控”到基于業(yè)務層面的“大內(nèi)控”仍未完善，內(nèi)部控制大多數(shù)時候仍是財務的事情，行政事業(yè)單位的管理層仍有不少人將內(nèi)部控制未當成分內(nèi)之事。

有關(guān)內(nèi)部控制各項制度的培訓宣傳不夠廣泛、深入，往往是財務人員培訓得多，對領(lǐng)導、相關(guān)經(jīng)辦人及內(nèi)部審計等監(jiān)督人員培訓少，信息不對稱，單靠參加培訓的“財務人員”傳達匯報，容易造成信息丟失或失真，加之參加操作層面培訓的多為一線財務人員，“人微言輕”，無法引起相關(guān)領(lǐng)導及相關(guān)責任人的足夠重視。如在固定資產(chǎn)管理方面，很多單位都存在管用脫節(jié)的情況，固定資產(chǎn)登記往往是財務人員的事情，與使用人和固定資產(chǎn)管理人“無關(guān)”。

基層行政事業(yè)單位內(nèi)控執(zhí)行存在困難。一是人員少、任務重，一人身兼數(shù)職，很難做到不相容職務完全相分離。很多內(nèi)控的執(zhí)行沒有專門、專業(yè)的人員，對制度制定和具體操作均不得力。二是所在地區(qū)現(xiàn)代化水平未能滿足單位內(nèi)控制度管理需要。如在公務卡、加油卡使用方面，個別地區(qū)能使用公務卡消費和加油卡加油的地點不多，導致現(xiàn)金支付較多。

各管理部門對于內(nèi)控的建立完善和執(zhí)行情況監(jiān)督力度不夠。財務主管部門疲于各種報表、統(tǒng)計，未真正起到內(nèi)控指導的作用，業(yè)務主管部門習慣于安排布置條塊性工作，審計、紀檢監(jiān)督部門更注重于事后監(jiān)督，對內(nèi)控制度框架的建立完善有滯后性。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架設計

成立內(nèi)控領(lǐng)導小組，由單位主要負責人任組長，明確內(nèi)控牽頭部門，制定、啟動決策、執(zhí)行及監(jiān)督相互分離的工作機制。牽頭部門負責組織相關(guān)部門研究制定本單位內(nèi)控制度體系方案，明確相關(guān)部門、人員的責任，完善匯編本部門基本內(nèi)控制度，交由內(nèi)控領(lǐng)導小組負責審定。經(jīng)濟活動方面的內(nèi)控由計財部門牽頭、其余業(yè)務活動方面的內(nèi)控由辦公室牽頭。

遵循問題導向，根據(jù)重要性原則，根據(jù)《規(guī)范》制定完善單位內(nèi)控制度制度框架。分四步走：一是規(guī)范經(jīng)濟活動基礎性內(nèi)控制度。由計財部門提出要求，統(tǒng)一規(guī)范各單位必須制定、修訂的有關(guān)經(jīng)濟活動的基礎性內(nèi)控制度，要求各單位查漏補缺；二是規(guī)范其他業(yè)務基礎性內(nèi)控制度。由各業(yè)務管理部門分別提出要求、統(tǒng)一規(guī)范各單位必須制定、修訂的其他業(yè)務層面的基礎性內(nèi)控制度，要求各單位查漏補缺，印發(fā)出臺；三是各單位在基礎內(nèi)控的基礎上，根據(jù)《規(guī)范》要求及本單位工作實際，補充完善本單位內(nèi)控制度。四是建立定期風險評估機制，每年固定對本單位內(nèi)控風險進行評估，通過評估開展業(yè)務流程再造。

加強對各內(nèi)控制度的培訓、宣傳及指導，使各經(jīng)辦人員熟悉制度，運用制度，提高制度執(zhí)行力，規(guī)范操作流程。同時，進一步加快信息化建設步伐，用互聯(lián)網(wǎng)+促進內(nèi)部控制框架的健全和完善。

（作者單位：重慶市氣象局）