基于多源流理論分析《民辦教育促進(jìn)法》

文/李玫 崔晨,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的深入，民辦高等教育事業(yè)在中國大地上重新煥發(fā)了蓬勃的生機(jī)。2003年9月1日起《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》開始施行?！洞龠M(jìn)法》的出臺，標(biāo)志著我國民辦教育立法體系的初步建立，民辦高等教育發(fā)展和管理更加規(guī)范。

1 多源流理論分析框架

多源流分析框架是美國學(xué)者約翰·金通在有關(guān)組織行為的“垃圾桶”模型基礎(chǔ)上發(fā)展起來的政策過程分析理論，這一理論把政策過程看成由行為者和過程的三個(gè)源頭組成，即問題源流、政策源流和政治源流，三個(gè)源流在“政策之窗”打開時(shí)匯合，便會促成新政策的出臺。

問題源流是由各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題界定的內(nèi)容所形成的；政策源流是由涉及政策問題解決方案的內(nèi)容形成；政治源流是由“諸如公眾意識、壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構(gòu)成”。觸發(fā)機(jī)制是政策議程設(shè)立的催化劑，誘發(fā)政策之窗打開，為源流的匯合創(chuàng)造時(shí)機(jī)。

2 問題源流

社會力量參與舉辦教育的目的是為了解決我國教育資源缺乏問題，但20世紀(jì)80年代的中國正處于一個(gè)特定的歷史時(shí)期，政府尚未出臺相應(yīng)的民辦教育政策對民辦教育的發(fā)展實(shí)施規(guī)范管理，導(dǎo)致社會力量辦學(xué)引發(fā)一系列問題。

1）政府對公立教育投入不足與社會人才需求的矛盾需要發(fā)展民辦教育。我國教育水平不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際化的要求，教育規(guī)模和質(zhì)量也滿足不了民眾需求。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)需要大量的新生人才，政府對教育的投入持續(xù)疲軟制約了公立教育的發(fā)展，使之與社會人才需求之間的矛盾更加激化，這就需要政府采取教育體制多元化的改革，以民辦教育的發(fā)展來協(xié)助我國教育問題。

2）政府對民辦教育管理的不規(guī)范導(dǎo)致民辦教育的無序發(fā)展。鄧小平的南巡講話為民辦教育的發(fā)展掃清了觀念上的障礙，民辦學(xué)校數(shù)量迅速增加，辦學(xué)范圍不斷拓寬。民辦教育突飛猛進(jìn)的發(fā)展速度以及政府對民辦教育管理的缺失引發(fā)其混亂無序的發(fā)展格局。

3）產(chǎn)權(quán)不明晰成為制約我國民辦教育發(fā)展的瓶頸。給那些打著公益事業(yè)的旗號追求利潤最大化、以斂財(cái)為目的辦學(xué)者提供了機(jī)會，以致出現(xiàn)許多投資辦學(xué)者偷稅、漏稅的情況；使一些辦學(xué)者的熱情和積極性大受挫傷，大量民間閑散資金不愿意流向教育領(lǐng)域。這些問題嚴(yán)重制約了民辦教育的發(fā)展。

3 政策源流

解決民辦教育問題的許多思想在一個(gè)民辦教育領(lǐng)域的政策共同體中醞釀，形成政策源流。 政策共同體包括政府官員、研究人員、民辦教育舉辦者等。

政府官員希望民辦教育立法既要保證學(xué)校的權(quán)利，又要規(guī)范和制約政府的行為。政府官員建議在法律中體現(xiàn)政府對民辦教育機(jī)構(gòu)的審批、管理和監(jiān)督權(quán)。研究人員認(rèn)為政府應(yīng)對民辦學(xué)校持宏觀管理態(tài)度，可以借助行業(yè)的自律性和中介組織對民辦學(xué)校進(jìn)行管理，不應(yīng)過分控制民辦學(xué)校的辦學(xué)資源。而且大多學(xué)者贊同民辦教育取得一定的合理回報(bào)。民辦教育代表認(rèn)為大部分民辦教育舉辦者贊同政府對民辦教育的宏觀管理，少數(shù)人認(rèn)為政府應(yīng)只管審批。一些民辦教育舉辦者認(rèn)為，民辦學(xué)校在辦學(xué)過程中并沒有得到優(yōu)惠政策，相反，因?yàn)檎偸莾?yōu)先考慮公辦學(xué)校，所以民辦學(xué)校在招生等方面有很大的壓力。民辦教育者希望以立法形式明確政府對民辦學(xué)校的管理，讓民辦學(xué)校在市場競爭中發(fā)展。

4 政治源流

我國屬于中央集權(quán)制國家，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其意識形態(tài)對公共政策會產(chǎn)生重大的影響。因此，從執(zhí)政黨的意識形態(tài)去分析政治源流非常有意義。效率優(yōu)先 ，兼顧公平要求擴(kuò)大受教育機(jī)會權(quán)利。民辦教育的發(fā)展很大程度上滿足了我國弱勢群體的受教育權(quán)利問題，擴(kuò)大了受教育機(jī)會。在政府不能全部承擔(dān)教育責(zé)任的情況下，民辦教育無疑可以補(bǔ)充公辦教育的不足，為社會提供更多的受教育機(jī)會?？平膛d國戰(zhàn)略要求大力發(fā)展民辦教育，為民辦教育的發(fā)展提供了契機(jī)，同時(shí)也為民辦教育尋求合法地位提供了有力的支撐。依法治教要求規(guī)范發(fā)展民辦教育。面對民辦教育在規(guī)模和數(shù)量上的擴(kuò)展，教育法制建設(shè)尤其是對民辦教育專門法律的需要比以往更迫切。黨的十五大報(bào)告中提出“依法治國”，正好為我國各行業(yè)的法制建設(shè)提供了指導(dǎo)思想提。

教科文衛(wèi)委員會于1996年10月召開委員會第四十一次會議進(jìn)行了審議，由全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會牽頭起草 《民辦教育促進(jìn)法》。民辦教育立法議案的通過，正好成為民辦教育立法的觸發(fā)機(jī)制，開啟了政策之窗。

5 政策建議

我國民辦教育政策在發(fā)展過程中取得了一定的成就，但是也存在著種種弊端。隨著民辦教育的快速發(fā)展，目前的民辦高等教育政策體系也亟需改革與完善。在完善民辦高等教育政策的過程中，有如下政策建議：

1）健全民辦高等教育法律體系，依法管理民辦高校。應(yīng)提高立法質(zhì)量增強(qiáng)民辦教育法規(guī)的操作性，必須明確界定應(yīng)當(dāng)做什么，違法責(zé)任是什么，如何承擔(dān)責(zé)任等基本內(nèi)容；還要拓寬立法范圍，制定更多的民辦教育法律或法規(guī)，讓民辦高等學(xué)校管理的所有領(lǐng)域、所有細(xì)節(jié)都可以找到明確的法律依據(jù)[2]。

2）改革民辦高等教育招生政策，促進(jìn)民辦高校自我發(fā)展。要提高民辦高校招生的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的考試來測試學(xué)生的綜合素質(zhì)，合格者給與錄取，以保證民辦高校的教學(xué)質(zhì)量；還可以設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)審批民辦高校的學(xué)位授予權(quán)，以促進(jìn)民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量。

3）改革民辦高校內(nèi)部管理，強(qiáng)化民主管理。校所屬院、系的行政領(lǐng)導(dǎo)由選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本院、系的各項(xiàng)具體工作。通過民辦高等教育政策的逐步完善、政府教育部門依法治教和民辦高校依法辦學(xué)，我國的民辦高等教育一定會邁上可持續(xù)發(fā)展的道路。

[1]吳越.多源流理論視野中的教育政策議題形成分析--以，《民辦教育促進(jìn)法》為例[J].現(xiàn)代教育管理，2010 .

[2]白平則.《民辦教育促進(jìn)法》的立法缺失及完善思考[J].教育理論與實(shí)踐，2006.