全面依法治檔：對新修訂《檔案法》“法律責任”章的理解

栗相恩

摘? 要：本文通過對新修訂《檔案法》“法律責任”章的分析，發(fā)現(xiàn)其規(guī)范內容主要屬于處罰性規(guī)定，還可能適用于本章沒有明文規(guī)定的行為類型。第四十八條的構成要件要素主要包括執(zhí)法主體、違法主體、處分對象等。第四十九條與第四十八條在適用上還會產生競合的問題。

關鍵詞：《檔案法》;檔案主管部門;處分;競合;法律責任

Abstract： Through the analysis of the chapter 'Legal liability' in the newly revised Archives Law， this paper finds that its normative content mainly belongs to the punitive provisions， and may also be applicable to the types of behaviors that are not explicitly stipulated in this chapter. The elements of Article 48 mainly include the subject of law enforcement， the subject of violation of law， the object of punishment， etc. The application of Article 49 and Article 48 will also produce the problem of concurrence.

Keywords： The archives law; Department in charge of archives; Punishment; Concurrence;Legal liability

2020年6月20日全國人大常委會通過了新修訂《檔案法》，并于2021年1月1日正式實施。[1]這次修訂具有全面性、系統(tǒng)性、深刻性和時代性等主要特征。其中，“法律責任”章內容相對于其他章比重雖相對較低，但內容豐富、容量較大，修訂幅度也非常大。準確理解該章法律規(guī)范的內容，是正確適用新修訂《檔案法》與貫徹全面依法治檔大政方針的重要前提和堅實基礎。

1 新修訂《檔案法》“法律責任”章的定位

準確理解和適用新修訂《檔案法》“法律責任”章的法律規(guī)范，應當對本章在整個《檔案法》規(guī)范體系中予以正確地定位。

本章在1987年《檔案法》中僅包括一條法律規(guī)范，主要規(guī)定了七種違法行為類型，這和我國當時的整個立法發(fā)展階段和檔案工作發(fā)展水平是相一致的;在1996年《檔案法》中，增設了針對攜運禁止出境的檔案或者其復制件的違法行為的規(guī)范內容;在2016年《檔案法》中，本章基本未有變化。

在本次修訂中，本章的規(guī)范構造和內容均發(fā)生了較為明顯的變動，主要體現(xiàn)為：一是量變，即法律規(guī)范的數(shù)量由原有的兩條增加為四條;二是進一步明確化，主要表現(xiàn)為對違法行為的概括和描述更為具體，可操作性和指引性功能更強;三是進一步科學化，如將“涂改”修訂為“篡改”，而“篡改”用語的彈性更大，外延更廣泛。

首先，在法律規(guī)范內容的性質上，本章相較于其他章節(jié)，主要屬于處罰性規(guī)定。其他章規(guī)定的主要是合規(guī)的行為;本章規(guī)定的則是違規(guī)的行為類型，并且針對違規(guī)行為類型規(guī)定了相應的處罰內容。

其次，本章法律規(guī)范的適用并不局限于本章明文規(guī)定的行為類型，而且可能適用于本章沒有明文規(guī)定的行為類型。在本章中，第四十八條、第四十九條和第五十條一共規(guī)定了十一種違法行為類型。然而，第五十一條明文規(guī)定，違反本法規(guī)定，可以依法追究刑事責任，或者依法承擔民事責任。根據(jù)該條的規(guī)定，只要是違反本法的規(guī)定，需要承擔刑事責任或民事責任即可追究，而非僅限于本章明文規(guī)定的十一種違法行為類型。

最后，本章與第六章“檢查監(jiān)督”章具有內在、有機的協(xié)調性。因此，我們應特別注意本章與第六章“檢查監(jiān)督”章在適用上的協(xié)調。

新修訂《檔案法》設置了“檢查監(jiān)督”專章，具體規(guī)定了檔案主管部門檢查監(jiān)督的事項、范圍、基本要求、應當遵守的規(guī)則等。[2]這突出強調了對檔案違法行為的治理理念由“重在末端追責”轉化為“過程監(jiān)督與末端追責并重”。

在檔案治理工作中針對違法行為的預防問題，體現(xiàn)了對各類違法行為的處罰而透射的威懾功能與“檢查監(jiān)督”工作并舉的思想。同時，在檢查監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，要依法處理，給予及時地法律責任追究。我們借助檔案主管部門全鏈條監(jiān)督的優(yōu)勢，將兩方面工作緊密結合，實現(xiàn)事前與事后、預防與處罰的有機協(xié)調，共同推動檔案治理工作的深入開展。

2 新修訂《檔案法》第四十八條的適用

該條是從2016年修正的《檔案法》第二十四條第一款修訂而來，實際上該條修訂比較大。

2.1 執(zhí)法主體。《檔案法》的修訂工作堅持政治導向，突出檔案工作的政治定位，明確規(guī)定“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”。[3]

基于立法技術規(guī)范的內在要求，將執(zhí)法主體修訂為“縣級以上檔案主管部門、有關機關”。這既明確了中央和地方各級檔案主管部門的行政管理職責，又有效適應了地方機構改革的實際情況，有助于將“黨要管檔”的體制優(yōu)勢發(fā)揮出來。

根據(jù)該條規(guī)定，有關涉及檔案的違法行為的執(zhí)法主體包括兩類，即：縣級以上檔案主管部門與有關機關。縣級以上檔案主管部門十分明確，即中央和地方各級檔案局。

就“有關機關”而言，則需要進一步結合其他法律法規(guī)加以明確。根據(jù)處分對象身份的不同，“有關機關”則有所不同。

根據(jù)《行政機關公務員處分條例》的規(guī)定，倘若處分對象是行政機關公務員，或是法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員，或是行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員，或是企業(yè)、社會團體中由行政機關任命的人員，那么“有關機關”就包括任免機關或監(jiān)察機關。

根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的規(guī)定，倘若處分對象是事業(yè)單位工作人員，那么“有關機關”則為事業(yè)單位或者事業(yè)單位主管部門。根據(jù)本法第九條、第十二條、第十五條等的規(guī)定，處分對象可能是非國有單位的工作人員，那么在此情形下執(zhí)法主體就是各級檔案主管部門或其主管部門。

值得注意的是，根據(jù)該規(guī)范，任何違反本條規(guī)定的人員，檔案主管部門均可予以處分。

2.2 違法主體。根據(jù)本法第十二條、第十三條等的規(guī)定，本條中所規(guī)定的違法主體包括按照國家規(guī)定應當形成檔案的相關組織;檔案館、博物館、圖書館、紀念館等單位;非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人;其他單位或個人。

2.3 處分對象。根據(jù)該條規(guī)定，違法主體包括單位和個人，然而承擔處分責任的只能是個人。具體的處分對象包括具有檔案管理違法違紀行為的單位中負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，以及有檔案管理違法違紀行為的個人。值得注意的是，新修訂《檔案法》第四十八條將“或者”修改為“和”，那么在處分時依法應當對單位中負有直接責任的主管人員和直接責任人員同時處分，而非可以只處分一方。

2.4 處分的性質與種類。2016年修正的《檔案法》第二十四條第一款對上述有關違法行為的處罰采用的用語是“行政處分”，現(xiàn)第四十八條采用的是“處分”。

理解“處分”這一概念必須結合本條中違法主體、處分對象的范圍和種類。正如前述，本條中所規(guī)定的違法主體包括多種，根據(jù)單位性質的不同，既有國有單位又有非國有單位，既有行政機關又有事業(yè)單位。

基于此，倘若處分對象是行政機關公務員，或是法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員，或是行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員，或是企業(yè)、社會團體中由行政機關任命的人員，并且執(zhí)法主體是任免機關或監(jiān)察機關，那么該條中的處分就可理解為《行政機關公務員處分條例》所規(guī)定的處分。

根據(jù)該條例第六條的規(guī)定，處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種。倘若處分對象是事業(yè)單位工作人員，執(zhí)法主體為事業(yè)單位或者事業(yè)單位主管部門，那么該條中的處分則是《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》所規(guī)定的處分。根據(jù)該條例第五條的規(guī)定，處分則包括警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除等四種。[4]

正如前述，根據(jù)本法第四十八條的規(guī)定，任何違反本條規(guī)定的人員，檔案主管部門均可予以處分。根據(jù)2000年《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》，本條中的處分還指該規(guī)定中的行政處罰。根據(jù)該規(guī)定第十一條的規(guī)定，其具體包括警告、罰款和沒收違法所得等三類。

3 第四十九條、第五十條的適用

3.1 處罰措施的性質及其適用程序。新修訂《檔案法》第四十九條規(guī)定了“警告、罰款、沒收違法所得”等三種處罰措施;第五十條規(guī)定了“罰款、沒收、阻斷傳輸”等三種處罰措施。其中，阻斷傳輸是針對通過互聯(lián)網傳輸禁止出境的檔案或其復制件等信息化違法手段而設置的新型處罰措施。

這些處罰措施屬于行政處罰。因此，適用第四十九條和第五十條時，應遵循《行政處罰法》、2002年《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》所規(guī)定的處罰程序給予處罰。

3.2 第四十九條與第四十八條的關系。新修訂《檔案法》第四十九條包括三款。第四十九條第一款專門針對“利用檔案館的檔案”的單位或個人，實施了本法第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處五百元以上五千元以下的罰款。

問題是，實施了第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的單位或個人，也違反了第四十八條的規(guī)定，那么對于上述行為是同時適用第四十八條和第四十九條的規(guī)定加以處罰，還是僅僅適用第四十九條的規(guī)定加以處罰？

我們認為，根據(jù)第四十八條的規(guī)定，倘若是依照《行政機關公務員處分條例》或者《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》給予實施上述行為之一的直接負責的主管人員或其他直接責任人員處分的，仍然應當根據(jù)第四十九條的規(guī)定，由檔案主管部門給予警告并處以相應數(shù)額的罰款。倘若是前述條例和暫行規(guī)定所規(guī)定之外的單位或人員實施的違法行為，應當由檔案主管部門給予行政處罰的，則只能根據(jù)本法第四十九條的規(guī)定給予警告并處以相應數(shù)額的罰款。

在檔案數(shù)字化服務外包風險治理方面。第四十九條第二款專門針對“檔案服務企業(yè)在服務過程中”，實施本法第四十八條第一項、第二項、第四項違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。這也產生了與本條第一款同樣的問題，即是否同時適用本法第四十八條的規(guī)定加以處罰？

根據(jù)本法第四十八條的規(guī)定，針對檔案服務企業(yè)在服務過程中實施的前述行為，檔案主管部門可根據(jù)2000年《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》加以行政處罰。

當然，檔案主管部門根據(jù)本法第四十九條第二款也可對檔案服務企業(yè)處以相應的行政處罰。但是，依法不應當對檔案服務企業(yè)的同一違法行為給予雙重處罰，所以在執(zhí)法中只能適用較重的加以處罰。

第四十九條第三款專門針對本法第四十八條第三項、第五項違法行為之一的單位或個人規(guī)定了具體處罰措施。該款也存在與本法第四十八條競合的問題。筆者認為，如果不是檔案主管部門根據(jù)本法第四十八條的規(guī)定給予行政處罰的，而是由有關機關給予處分的，那么可以同時適用第四十九條第三款加以行政處罰。

4 涉檔案的犯罪類型及行刑銜接

根據(jù)我國現(xiàn)行刑法的規(guī)定，直接以“檔案”為保護對象的犯罪類型僅有刑法第三百二十九條規(guī)定的盜竊、搶奪國有檔案罪與擅自出賣、轉讓國有檔案罪。

實質上，根據(jù)檔案的性質和犯罪的手段、方式的差異，涉檔案的犯罪類型還包括走私文物罪，故意損毀文物罪，過失損毀文物罪，非法向外國人出售、贈送珍貴文物罪，倒賣文物罪，非法出售、私贈文物藏品罪，搶劫罪等犯罪。隨著信息化的深入推進，涉檔案的犯罪類型將會包括非法獲取計算機信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、非法控制計算機信息系統(tǒng)，破壞計算機信息系統(tǒng)等電腦犯罪。

檔案主管部門、有關機關在查辦檔案違紀違法案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，應做好案件移送工作。刑事案件移送的基本程序為：審查案件—移交案件材料—案件應附材料。

審查案件包括實施行政執(zhí)法的主體與程序合法、有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生等;移交案件材料是指應當自作出移送決定之日起24小時內移交案件材料（案件移送書抄送同級人民檢察院）;案件應附材料包括案件移送書、案件調查報告、涉案物品清單、附有鑒定機構和鑒定人資質證明或者其他證明文件的檢驗報告或者鑒定意見、現(xiàn)場與案件有關的證據(jù)材料、有關行政處罰決定書等。

2.2.8 少林寺旅游接待檔案文獻。少林寺是國內重要旅游景點，每年接待大量國內外游客。由此形成了大量旅游接待檔案文獻，包括景點說明書、少林寺旅游宣傳材料、旅游接待工作情況通報、旅游路線設計、重大旅游項目策劃方案、旅游接待工作總結等文件、文獻材料，以及其他相關介紹文獻。

如：王玉寶主編《河南旅游精品景點》旅游解說詞中，不僅提到少林寺風景名勝的歷史文化價值，還講到其作為外交地點成功接待了新加坡內閣資政李光耀、韓國前總統(tǒng)金詠三、老撾國家主席朱馬里、柬埔寨副首相賀南洪、塞拉利昂總統(tǒng)卡巴等國外元首、政要和楊尚昆、喬石、李瑞環(huán)、李長春、劉云山、錢其琛、李鐵映等黨和國家領導人，為200多個國內外高層代表團和數(shù)以千萬計的中外游客進行了精湛的少林功夫表演。

受國家旅游局、河南省政府、省旅游局派遣，由4個表演隊組成的少林武術館功夫表演團曾出訪過世界80多個國家和地區(qū)，受到法國前總統(tǒng)希拉克、新加坡總統(tǒng)和總理、波利尼西亞總統(tǒng)、奧地利議長等國家政要的親切接見，是我國首家進入英國皇家劇院和奧地利金色大廳演出的文化團體。[59]

2.2.9 少林寺對外文化交流檔案文獻。少林寺具有重要的宗教文化功能，有著非常廣泛的對外文化交流活動。積極推進少林文化“走出去”，在歐洲和北美成立少林聯(lián)合會;收集整理古籍善本，豐富少林寺藏經閣古籍，先后整理出版多部著作;在歐洲和北美地區(qū)舉辦“少林文化節(jié)”，廣泛開展中外文化交流活動;釋永信方丈還先后在哈佛大學、斯坦福大學、伯克利學院、牛津大學等世界名校作少林文化專題講座。

少林寺武僧團先后出訪近百個國家與地區(qū);英國女王伊麗莎白、南非總統(tǒng)曼德拉、德國總理邁克爾等外國元首約見釋永信方丈;國外二百余個文化訪問團參訪少林寺;俄羅斯總統(tǒng)普京、美國前國務卿基辛格、國際奧委會主席羅格、斯里蘭卡總理賈亞拉特納等國家首腦、政府官員、世界名流參訪少林寺;少林寺先后在海外設立數(shù)十個少林文化機構;世界各國習練少林功夫及熱愛少林文化的達數(shù)千萬人。

在這些活動中，形成了大量文件及其他文獻，包括：外事接待、外事派遣、外事管理、因公出國（境）、國際郵件、科技交流合作、實物載體等幾類。具體內容包括：請示批復、出訪計劃、聯(lián)系函、國際郵件、審批報告、合作協(xié)議書、簽署文件、出國（境）經費預算先行審核表、出國（境）費用預算明細表、國際學術研討會形成的材料、宗教與文化論文、專著、涉外人員情況統(tǒng)計表、護照復印件、備忘錄等。

少林寺對外文化交流檔案中有一些特殊類型的珍貴歷史文獻，如“日本少林寺拳法開祖宗道臣大和尚歸山紀念碑”等。

2.2.10 少林寺人物檔案文獻。少林寺人物檔案主要對象是對少林寺發(fā)展做出卓越貢獻的歷史人物和在少林寺留下墨寶等的相關重要人物的檔案。

溫玉成著《少林史話 圖文本》講到“雪庭福?！保焊ＴＶ辽倭炙潞?，大力經營，興撲起廢，訓徒說法，將少林寺恢復到金代的規(guī)模。他還重整少林寺的下院永慶寺，恢復白馬寺，因緣會合，傾動一時。[60]

（金）元好問《傳世藏書·集成·別集7 元好問集》有：“少林 金·元好問”[61] ;（清）張九鉞撰，雷磊校點《陶園詩文集》有“觀少林寺中碑刻二首”“出登封城夜行投少林寺”“重入少林寺二首”“坐少林客館”“少林月夜”[62];（清）蔣溥等奉敕撰《中國佛寺史志匯刊 第2輯 第26-28冊 227 欽定盤山志 1》有“自少林寺至西靜室詩 李鍇”“少林寺次韻詩 薩哈岱”“少林寺道上望云罩寺不至 查曦”“少林寺詩 宋宗元”“至少林寺詩 德意”[63]等，涉及眾多歷史人物。

蔣夏雨主編《俞大猷研究》中講道：“少林武術成為中華武術的代表，俞大猷功不可沒?！盵64]俞大猷以《劍經》贈傳少林寺，親授宗擎、普從，《新建十方禪院碑》有此記載“三載之間，諄諄教之，皆得其真訣”。[65]

2.2.11“大少林”檔案（少林文化圈檔案）。少林寺是一個獨立寺廟的概念，它有大量國內下院和200多個海外文化交流中心，其文化圈遍及全球。少林檔案還應該包括少林文化圈檔案。

2.3 少林寺檔案的特點與獨特優(yōu)勢

2.3.1 特殊性。少林寺已經成為中華歷史文化中的一個特殊符號與知名品牌，少林武術成為中華武術的杰出代表。少林寺檔案是少林寺文化的原始符號記錄，少林寺檔案的整體組合和整體構成也是獨特的，塔林、碑刻、傷科醫(yī)藥都代表著特殊的中華文化符號。少林寺檔案文獻的獨特性、代表性是無與倫比的。

2.3.2 綜合性與豐富性。少林寺延續(xù)時間達1500年，而且其文化內涵豐富多樣。少林有五寶：少林佛學第一寶，少林武術第二寶，少林建筑塔林碑刻第三寶，少林傷科第四寶，少林影視第五寶。任何一項都可以立足天下，五寶合一，真正是天下無雙。而承載、記錄、表現(xiàn)這五寶的檔案文獻，也真正是人間瑰寶。

2.3.3 跨領域的巨大影響力。少林寺的影響不只是局限于佛教界、武術界，它通過影視等現(xiàn)代傳媒手段，已經成為全民皆知的文化符號，具有跨領域的巨大影響力?！吧倭治幕祟惞蚕怼币殉蔀樯倭炙碌睦砟?，少林寺檔案將具體體現(xiàn)這種社會文化影響。

總之，少林寺檔案，作為延續(xù)千年、數(shù)量達數(shù)萬乃至數(shù)十萬份的巨量存在，在人類宗教檔案史上是獨一無二的。

注釋和參考文獻：

[1]徐擁軍.新修訂《中華人民共和國檔案法》的特點[J].中國檔案，2020（07）： 26-27.

[2]管先海.我最關注的《檔案法》修訂[J].檔案管理2020（06）： 10-13.

[3]國家檔案局政策法規(guī)研究司.新修訂的《中華人民共和國檔案法》解讀[J].云南檔案，2020（08）： 21-23.

[4]康勝利.關于《檔案法》“修正”和“修訂”的辨析與正義[J].檔案管理，2021（01）：5-6.

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學院文法學院 來稿日期：2021-01-19）