法官責(zé)任制下我國(guó)司法行政化問題研究

鄭媛媛

法學(xué)研究

法官責(zé)任制下我國(guó)司法行政化問題研究

鄭媛媛

法官責(zé)任制要求“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”改變了傳統(tǒng)的“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，但是我國(guó)實(shí)行的法官責(zé)任制仍然存在著很多問題，尤其是司法行政化較為嚴(yán)重。因此，在新一輪的法官責(zé)任制改革中有必要對(duì)該問題進(jìn)行徹底解決，減小司法行政化對(duì)法官判案產(chǎn)生的負(fù)面影響。

法官責(zé)任制；司法行政化；去行政化

一法官責(zé)任制與我國(guó)司法行政化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

法官責(zé)任制的基本含義為“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”，它可以理解為以下兩點(diǎn)：1.法官責(zé)任制的主體是特定的。與普通的案件審理者不同，主審法官是在訴訟活動(dòng)中獨(dú)立組織庭審并簽發(fā)裁判文書、獨(dú)立行使審判權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，“主審法官必須是法官隊(duì)伍中的精英群體，在教育背景、知識(shí)體系、法律素養(yǎng)、執(zhí)業(yè)履歷、工作實(shí)績(jī)、職業(yè)品德、道德信譽(yù)等方面擁有令人信服的資歷?！雹偃~青：《主審法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的羈絆與出路》，《政治與法律》2015年第1期.2.法官的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治的應(yīng)有之義，要追究主審法官的審判責(zé)任需以法官擁有并能獨(dú)立行使審判權(quán)為前提。因此，法官獨(dú)立行使司法權(quán)是司法程序照常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障。法官責(zé)任制是法官執(zhí)法辦案的“隔離墻”和“高壓線”，旨在抑制其不當(dāng)行權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)司法的公平正義。②崔永東：《法官責(zé)任制的定位與規(guī)則》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第3期.

（一）司法人員管理行政化

我國(guó)對(duì)司法人員的管理制度沿用了對(duì)行政人員的管理模式，在法院內(nèi)部，無論是法官、書記員或是其他部門組成人員，一律參照公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理，套用公務(wù)員的級(jí)別、工資、獎(jiǎng)懲及考核制度。我國(guó)《公務(wù)員法》更是明確把法官和檢察官納入公務(wù)員隊(duì)伍。雖然這樣可以方便和簡(jiǎn)化司法人員的管理，但卻不合理，我國(guó)法官、檢察官的職業(yè)準(zhǔn)入門檻較普通公務(wù)員較為嚴(yán)格；他們既要通過司法考試又要通過公務(wù)員招錄考試才能成為法官、檢察官，同時(shí)，工作性質(zhì)也與行政人員工作性質(zhì)具有較大區(qū)別，司法人員具有獨(dú)立性與專業(yè)性等工作性質(zhì)，而普通公務(wù)員的工作性質(zhì)為命令性、技術(shù)性。如果套用管理行政人員的模式管理司法人員，必將影響司法功能的正常發(fā)揮，同時(shí)影響司法效率。

同行政機(jī)關(guān)一樣，我國(guó)司法機(jī)關(guān)也有相應(yīng)的行政級(jí)別，且司法人員的晉升渠道與薪酬保障也是根據(jù)行政級(jí)別的高低來定。在司法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)行等級(jí)制無疑是對(duì)公務(wù)員行政級(jí)別的模仿，行政等級(jí)的高低既決定物質(zhì)保障與政治保障又決定責(zé)任承擔(dān)的大小，也會(huì)使民眾對(duì)法官產(chǎn)生誤解，使法官個(gè)人能力與等級(jí)高低直接畫等號(hào)。等級(jí)制度還強(qiáng)化了法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法官的影響力，使得法官不能依據(jù)案件事實(shí)與法律法規(guī)對(duì)案件做出獨(dú)立的判斷。一方面造成當(dāng)事人對(duì)法官的不信任，加劇對(duì)法官審判工作的猜疑及不滿，嚴(yán)重?fù)p害司法公信力；另一方面淡化了法官的責(zé)任意識(shí)，使法官消極怠工，降低了司法活動(dòng)的效率，為外部力量干預(yù)司法公正提供了便利。

（二）司法裁判活動(dòng)行政化

法官終身追責(zé)的前提，是審判獨(dú)立。在當(dāng)下法官審案，內(nèi)部上判案受院長(zhǎng)、審判委員會(huì)制約；外部上受地方行政機(jī)關(guān)、人大、黨委影響，僅僅從法官個(gè)人上加重責(zé)任，權(quán)責(zé)不一致，實(shí)際上治標(biāo)不治本。司法獨(dú)立之所以得到較多的強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)樗痉C(jī)構(gòu)在進(jìn)行司法裁判活動(dòng)時(shí)極容易受到其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的干預(yù)，同時(shí)也是因?yàn)榉ü俸茈y擺脫外部對(duì)其職業(yè)所施加的影響和控制。③陳瑞華：《看的見的正義》，北京大學(xué)出版社2013年版，第139頁(yè).然而在實(shí)踐中，審委會(huì)裁決案件的范圍并未隨著司法改革的推進(jìn)而縮小，有的法院甚至有擴(kuò)大趨勢(shì)。④陳光中、龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期.審判委員會(huì)制度嚴(yán)重影響了法官的公正裁判，首先，審判委員會(huì)討論案件范圍過寬。依照我國(guó)法律規(guī)定，法院在審理一般案件時(shí)都應(yīng)由合議庭審理或決定，最后也以合議庭的名義對(duì)外發(fā)布最后的判決結(jié)果，但遇到重大疑難案件時(shí)則應(yīng)提交審判委員會(huì)決定，審判委員會(huì)的意見就是最終的審判結(jié)果。但是，具體實(shí)踐操作中對(duì)于如何界定重大疑難案件卻沒有一個(gè)具體的量化規(guī)定。在一些地方法院，除了重大疑難案件上報(bào)到審判委員會(huì)討論，就連一些普通案件，也都會(huì)拿到審判委員會(huì)去定奪。有的法院每年討論案件竟高達(dá)四五百件，以河南省項(xiàng)城市人民法院為例，僅2009年上半年，審委會(huì)討論的

本文為2016年度江蘇省普通高校專業(yè)學(xué)位研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目《司法改革背景下法官責(zé)任制的理論邏輯與路徑選擇》（SJLX16_0418）最終成果。案件就有109件，同時(shí)，該市法院在2006年審理的所有案件中竟有十分之一的案件都進(jìn)入審判委員會(huì)具體討論，即便是最低的年份也達(dá)到了三成。其中，提交審判委員會(huì)討論的案件多為刑事案件，尤以沒有太多爭(zhēng)議的死刑案件為主。對(duì)于這種案件，提交審委會(huì)討論反而影響了辦案效率，不利于提升辦案質(zhì)量。其次，審判委員會(huì)組成人員不專業(yè)。審判委員會(huì)一直被人詬病的一點(diǎn)就是人員結(jié)構(gòu)問題。一方面，審委會(huì)的組成人員大多為院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等，但是，司法人員級(jí)別的高低并不能代表其判案水平的高低，院長(zhǎng)或?qū)徫瘯?huì)的委員們并非一定是相關(guān)案件領(lǐng)域的專家，尤其院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)很多都是從行政部門調(diào)任并且身兼數(shù)職，對(duì)他們來說更擅長(zhǎng)的恐怕是行政工作，在對(duì)案件如何進(jìn)行裁判方面沒有多余的時(shí)間和精力來系統(tǒng)研究，在裁判工作方面不一定比合議庭成員更專業(yè)，難免會(huì)造成外行人斷案的現(xiàn)象。另一方面，由于審判工作的特殊性，法院內(nèi)部專業(yè)化分工很細(xì)。雖然大部分法官都是具有法學(xué)教育背景的人員，但由于長(zhǎng)期從事一項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)工作，造成了法官跨領(lǐng)域能力不強(qiáng)，當(dāng)提交到審判委員會(huì)的案件超出自己專業(yè)領(lǐng)域外的知識(shí)時(shí)，委員們只能根據(jù)自己了解的一些法學(xué)基本理論及平時(shí)辦案過程中累積的各種經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行判斷，甚至是不經(jīng)自己的思考而直接附和領(lǐng)導(dǎo)以及其他委員提出的意見。很明顯，這直接違背了當(dāng)代的法治精神，從一定程度上影響了案件的討論質(zhì)量，不利于對(duì)案件進(jìn)行公平裁判。最后，案件審批制度與審判委員會(huì)的存在還會(huì)影響法官素質(zhì)的提高，容易讓法官對(duì)上級(jí)審批和上級(jí)決定的裁判結(jié)果產(chǎn)生依賴，而不提高自身的審判能力，法官素質(zhì)不高又會(huì)加強(qiáng)這些制度對(duì)審判結(jié)果的監(jiān)督，長(zhǎng)期如此會(huì)導(dǎo)致法官素質(zhì)不高與案件審批制度干預(yù)裁判結(jié)果之間的惡性循環(huán)，架空法官的審判權(quán)力，不利于審理者裁判的實(shí)現(xiàn)與司法權(quán)威性的樹立。

二、法官責(zé)任制下司法機(jī)構(gòu)去行政化改革

（一）完善審判管理制度

實(shí)現(xiàn)符合司法規(guī)律的審判管理制度的關(guān)鍵在于還權(quán)于主審法官，真正做到“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。要做到收緊審判管理權(quán)，明確審判管理權(quán)的合理區(qū)間，必須建立審判管理權(quán)力清單制度。審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。①蘇力：《基層法院審判委員會(huì)制度的考察與反思》，載《北大法學(xué)評(píng)論》（第1卷第1輯），法律出版社1999年版.因此，要確保法官擁有獨(dú)立審判地位的同時(shí)弱化審判委員會(huì)對(duì)案件的干預(yù)及明確院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不得越級(jí)或超越職權(quán)范圍干預(yù)主審法官審理案件的結(jié)果等規(guī)定。審判委員會(huì)還要將工作中心放到總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)上，即使指導(dǎo)個(gè)案也要明確個(gè)案必須是重大疑難案件，并實(shí)行案件討論公開機(jī)制，當(dāng)事人可以對(duì)審判委員會(huì)組成人員申請(qǐng)回避，同時(shí)，對(duì)審判委員會(huì)的集體決議結(jié)果，也要實(shí)行責(zé)任追究制度。

（二）明確法官責(zé)任追究情形

法官責(zé)任追究制度是為了明確法官責(zé)任，如何界定法官的失職行為則是確定法官責(zé)任追究的關(guān)鍵。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）雖明確規(guī)定法官應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行審判職責(zé)的行為承擔(dān)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，但仍不全面。筆者認(rèn)為可以把法官責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理認(rèn)定為一般差錯(cuò)責(zé)任，重大差錯(cuò)責(zé)任和違法審判責(zé)任。一般差錯(cuò)案件是指案件處理結(jié)論正確，但在審理程序、文書制作等方面存在較明顯的不規(guī)范、不合理；重大差錯(cuò)案件是指事實(shí)認(rèn)定嚴(yán)重偏差或適用法律嚴(yán)重錯(cuò)誤，導(dǎo)致案件處理結(jié)論錯(cuò)誤，或者審理程序嚴(yán)重違法的案件。違法審判案件是指審判工作人員在訴訟過程中故意違反法律規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重或因重大過失違反法律規(guī)定造成嚴(yán)重后果的行為。對(duì)被認(rèn)定為出現(xiàn)差錯(cuò)案件的，由合議庭成員共同負(fù)責(zé)，具體應(yīng)結(jié)合案件原合議庭成員、審判輔助人員的工作職責(zé)、過錯(cuò)程度、對(duì)案件所起的作用大小等因素具體追究責(zé)任。因?qū)嶓w問題導(dǎo)致案件被認(rèn)定為出現(xiàn)差錯(cuò)的，原合議庭審判長(zhǎng)、承辦法官、參審法官按具體差錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任；審判長(zhǎng)擔(dān)任承辦法官的則加重審判長(zhǎng)的責(zé)任。如原合議庭意見不一致，原少數(shù)意見與最終認(rèn)定的理由無關(guān)的，則不承擔(dān)責(zé)任。

（三）上下級(jí)法院去行政化改革

按照我國(guó)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，法院上下級(jí)之間與行政部門不同，不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院上下級(jí)之間的關(guān)系是監(jiān)督關(guān)系。因此，對(duì)于目前上下級(jí)法院之間關(guān)系錯(cuò)位的問題筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在司法改革中盡快加以改進(jìn)。首先，在司法機(jī)構(gòu)人事編制上，可以取消法官內(nèi)部行政級(jí)別的設(shè)置，統(tǒng)一法官等級(jí)?？梢匀∠斗ü俜ā芬?guī)定的由行政級(jí)別主導(dǎo)的法官等級(jí)，建立由法官資歷、學(xué)識(shí)、斷案能力等作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)等級(jí)體系；對(duì)于法官技術(shù)等級(jí)的評(píng)定，建議由司法人事委員會(huì)進(jìn)行，以脫離地方主義的影響與政府、黨委、政協(xié)等外部行政權(quán)力的干預(yù)。在審級(jí)制度方面；應(yīng)取消上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的請(qǐng)示制度，上級(jí)法院應(yīng)僅通過上訴程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序?qū)ο录?jí)法院進(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)直接對(duì)下級(jí)直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)還權(quán)于下級(jí)法院，確保法院擁有獨(dú)立的審判權(quán)。建立下級(jí)法院程序違法的責(zé)任追究制度等，進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院案件的審判監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，在進(jìn)行法官責(zé)任制改革時(shí)，有必要將去行政化作為改革的重點(diǎn)，減少甚至清除司法行政化問題對(duì)法官判案的干擾，真正發(fā)揮法官責(zé)任制的積極作用。

鄭媛媛，江蘇鹽城人，江蘇大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D920.0

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1008-4428（2017）05-120-02