新觀察：后備干部培養(yǎng)的制度性探索

張迪揚(yáng)

后備干部制度經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，從為了建設(shè)“第三梯隊(duì)”的緊迫任務(wù)到以制度形式固定下來(lái)，成為培養(yǎng)和選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主要方式，保障了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的有序交接更替。而當(dāng)下，干部選拔方式的改革創(chuàng)新，正考驗(yàn)著后備干部制度的生命力。

制度性選拔

黨的十九大召開(kāi)之前，全國(guó)省級(jí)黨委換屆選舉在2017年6月底收官，全國(guó)31個(gè)省份共新晉85名省委常委。在這批履新省委常委中，“65后”批量涌現(xiàn)，一些省份還有“70后”的年輕面孔出現(xiàn)。

這些官員當(dāng)中，不少人都有過(guò)后備干部的經(jīng)歷。他們?cè)诒惶岚吻熬鸵呀?jīng)進(jìn)入后備干部名單，經(jīng)歷了比較系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和重要崗位的鍛煉，比其他官員更早地被納入組織部門選人用人的視野。

后備干部制度經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，從為了建設(shè)“第三梯隊(duì)”的緊迫任務(wù)到以制度形式固定下來(lái)，成為培養(yǎng)和選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主要方式，保障了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的有序交接更替。而當(dāng)下，干部選拔方式的改革創(chuàng)新，正考驗(yàn)著后備干部制度的生命力。

按照官方解釋，后備干部是指各級(jí)黨委按照干部管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)用人標(biāo)準(zhǔn)和程序，選拔出德才兼?zhèn)?、素質(zhì)好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀干部，為更上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子補(bǔ)充干部而準(zhǔn)備的后備人選。

后備干部的提法源于20世紀(jì)80年代初。由于歷史原因，當(dāng)時(shí)中央和省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的年齡普遍較大。資料顯示，當(dāng)時(shí)中管干部中60歲以上的超過(guò)一半，而各省級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡多在61歲以上。為解決迫在眉睫的新老干部交替問(wèn)題，中央開(kāi)始考慮制度性選拔后備干部。

1983年10月，隨著中央組織部下發(fā)《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見(jiàn)》，后備干部作為一項(xiàng)制度正式確立?！盀榱耸箛?guó)家能夠長(zhǎng)治久安，使黨和國(guó)家的方針、政策有連續(xù)性和繼承性，必須從現(xiàn)在開(kāi)始抓緊第三梯隊(duì)的建設(shè)”，該文件這樣解釋建立后備干部制度的原因，“使新老干部的交替有雄厚的后備力量，并且保證這種交替經(jīng)?；?、制度化”。

這份文件要求，在次年7月前，全國(guó)范圍內(nèi)要選定共計(jì)1000名省部級(jí)后備干部。其中，正部級(jí)后備干部200名，副部級(jí)后備干部800名。按省份和部委來(lái)計(jì)劃，每個(gè)省有20名左右后備干部，每個(gè)中央部委有5名左右后備干部。文件要求，后備干部人數(shù)要保持常數(shù)，因提拔和調(diào)整而出現(xiàn)的缺額，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充。這個(gè)動(dòng)態(tài)的千人名單，構(gòu)成了省部級(jí)官員的后備梯隊(duì)。

在省部級(jí)后備干部制度逐漸成熟后，省部級(jí)以下的后備干部培養(yǎng)渠道也被打通。2000年，中央組織部在《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》中，將后備干部制度延伸到市縣。

省部級(jí)后備干部都是現(xiàn)任廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而地廳級(jí)后備干部來(lái)自現(xiàn)任縣處級(jí)干部，縣處級(jí)干部的后備力量則來(lái)自現(xiàn)任鄉(xiāng)科級(jí)干部。2009年，中共中央制定的《2009—2020年全國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》提出，全國(guó)要達(dá)到6000余名地廳級(jí)后備干部、4萬(wàn)余名縣處級(jí)后備干部的規(guī)模。

后備干部的選拔和培養(yǎng)具有周期性特征。有學(xué)者在對(duì)后備干部的選拔時(shí)間進(jìn)行觀察分析后發(fā)現(xiàn)，每逢各級(jí)黨委換屆，許多后備干部得到提拔，原有的后備干部名單就會(huì)出現(xiàn)大量空缺，而大多數(shù)地方和部門是在換屆兩三年后才更新出現(xiàn)空缺的后備干部名單。一旦確定新的后備干部，組織上對(duì)他們的培養(yǎng)和考察工作也就隨之啟動(dòng)，在下一次黨委換屆之前，每個(gè)后備干部在培訓(xùn)期間的表現(xiàn)都會(huì)得到評(píng)估。

培養(yǎng)路徑

后備干部制度是為有序?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子新老更替而設(shè)立的，因此，是否具有年齡優(yōu)勢(shì)，則成了組織部門在選拔后備干部時(shí)的主要考量因素。

《南方周末》記者了解到，在2009年前后進(jìn)行的全國(guó)性后備干部選拔工作中，中央提出要形成“復(fù)式年齡結(jié)構(gòu)”，對(duì)后備干部的年齡提出上限和主體要求：正部級(jí)后備干部不超過(guò)58周歲，以55周歲以下的干部為主體；副部級(jí)后備干部則以50周歲以下為主體。而到縣處級(jí)后備干部這一層面，則要求以45周歲左右的干部為主體，并特別要求35歲以下的副縣級(jí)后備干部要達(dá)到一定數(shù)量。

張冬在中部某省份政法系統(tǒng)的一家單位負(fù)責(zé)組織人事工作，他向《南方周末》記者介紹，其單位有兩個(gè)層面的后備干部——單位正職的后備干部，一般在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子當(dāng)中選拔；單位領(lǐng)導(dǎo)班子的后備干部，則在下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的正副職中產(chǎn)生。

張冬透露，在其單位現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，僅有一位較為年輕，而領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員在這一屆任期滿后都將相繼退休，那位年輕干部自然成為其單位正職的后備干部。

因?yàn)閷?duì)年齡的限制性條件，一些地方曾出現(xiàn)官員為了躋身后備干部之列而偽造和修改人事檔案的情況。比較典型的是河北省石家莊市的“王亞麗履歷造假事件”——本名丁增欣的王亞麗，在竄改年齡和履歷檔案后成為后備干部，并一步步被提拔為石家莊團(tuán)市委副書(shū)記。王亞麗的行為被中央組織部認(rèn)定為“造假騙官”。2010年，王亞麗受到查處。

與王亞麗類似的情況并非個(gè)別。2015年，全國(guó)開(kāi)展了一次針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的抽查，在抽查的43萬(wàn)余名副處級(jí)以上干部當(dāng)中，有698人被剔除出后備干部名單。

如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，對(duì)于后備干部的政治忠誠(chéng)亦被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。張冬告訴《南方周末》記者，在選拔后備干部的時(shí)候，會(huì)對(duì)干部的思想政治狀況進(jìn)行考核，通過(guò)對(duì)黨章黨規(guī)和中央政策的學(xué)習(xí)和掌握情況，觀察其一些觀點(diǎn)看法是否與中央保持一致。

在進(jìn)入后備名單后，后備干部的政治理論學(xué)習(xí)還要繼續(xù)。中央組織部要求，培養(yǎng)后備干部要把提高思想政治素質(zhì)擺在首位，規(guī)定對(duì)后備干部要進(jìn)行較為系統(tǒng)的理論培訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋黨的路線、方針、政策、黨章黨規(guī)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論以及現(xiàn)代科技、法律、歷史知識(shí)。后備干部的培訓(xùn)一般在各級(jí)黨校、行政學(xué)院或高校進(jìn)行。

中央黨校的中青年后備干部班主要就是面向省部級(jí)后備干部開(kāi)設(shè)的，學(xué)制長(zhǎng)達(dá)一年。據(jù)媒體報(bào)道，該班學(xué)員一進(jìn)黨校便會(huì)拿到一份書(shū)單，里面包括《資本論》《反杜林論》等馬列主義經(jīng)典著作，并要求在三個(gè)月內(nèi)全部讀完。在該班的各節(jié)討論課上，中央組織部有專人參與，全程觀察學(xué)員的表現(xiàn)。媒體援引中央黨校一位教授的消息稱，曾有一名后備干部因課上表現(xiàn)不佳，學(xué)期未滿就被中央組織部叫停學(xué)習(xí)。endprint

省市級(jí)黨校的“中青班”承擔(dān)了較低級(jí)別后備干部的培訓(xùn)任務(wù)。在地方黨校，思想理論的培訓(xùn)同樣受到重視。某省委黨校教授徐偉向《南方周末》記者介紹，在其所在黨校針對(duì)地廳級(jí)后備干部設(shè)置的培訓(xùn)課程中，超過(guò)70%是思想理論課程。

大量干部培訓(xùn)在省委黨校進(jìn)行。徐偉在授課過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，后備干部上課的積極性明顯更高。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授胡威的一項(xiàng)研究也印證了這一點(diǎn)。胡威以東北一地級(jí)市的284名后備干部為樣本進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，后備干部學(xué)習(xí)的積極性明顯高出當(dāng)?shù)仄渌胀ü珓?wù)員群體。

組織上對(duì)后備干部的培養(yǎng)不局限于理論學(xué)習(xí)，在重要崗位的實(shí)踐鍛煉也被認(rèn)為可以有效考察后備干部的執(zhí)政能力。因此，輪崗、掛職成為各級(jí)后備干部的“必修課”。張冬向《南方周末》記者分析稱，輪崗和掛職期間的表現(xiàn)，能有效證明后備干部能否勝任更高級(jí)別的崗位要求。

記者觀察發(fā)現(xiàn)，以往后備干部多被安排到信訪維穩(wěn)、招商引資等一線崗位上。近年來(lái)，越來(lái)越多的后備干部被派往貧困地區(qū)開(kāi)展扶貧工作，或參加階段性巡視、巡察工作。

后備干部的壓力

較之于其他干部，因后備干部可以得到更多的培養(yǎng)和鍛煉，往往被認(rèn)為更有機(jī)會(huì)得到擢升。不過(guò)，在實(shí)際工作中還有一系列因素影響著后備干部能否最終得到提拔。

一位在湖北省省直機(jī)關(guān)人事部門工作的干部告訴《南方周末》記者，進(jìn)入后備干部名單后，僅僅意味著組織上會(huì)有意識(shí)地對(duì)其進(jìn)行培養(yǎng)，但在提拔任用干部時(shí)，上級(jí)黨委和組織部門又會(huì)通盤考量，不會(huì)過(guò)于看重后備干部的身份。

該官員介紹，后備干部能不能順利地被提拔使用，面臨的不確定因素很多。首先要看空缺的崗位是什么，如果空缺出來(lái)的崗位比較特殊，與后備干部的經(jīng)歷不匹配，那后備干部也很難順利接任。

按照規(guī)定，后備干部名單被要求保密。上述官員稱，在實(shí)際操作中，由于需要組織后備干部參加培訓(xùn)和掛職、輪崗，“所以，哪些人是后備干部，其他同事心里也有數(shù)”。

“即使是一名優(yōu)秀后備干部，也不一定在一次后備期或一定時(shí)間內(nèi)就能得到提拔使用。因?yàn)楦刹刻岚握咝詮?qiáng)、牽涉面廣，有些特殊的崗位，需要的是特定的人才?！眮?lái)自中央部委的一名省部級(jí)后備干部曾分享自己的經(jīng)歷，“部委領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)換了兩屆，我還一直處于后備狀態(tài)。從我個(gè)人而言，當(dāng)然要保持平和心態(tài)，不能怨天尤人。但是，有時(shí)外界的猜想會(huì)讓人心里產(chǎn)生一些波瀾。比如，剛被確定為部級(jí)后備干部時(shí)，許多朋友知道消息后都向我表示祝賀，以后每次見(jiàn)面就問(wèn)‘升了嗎，有時(shí)在與人交往時(shí)還被介紹成‘部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

該官員稱：“一些朋友還以為我犯了什么錯(cuò)誤，不然為什么總是升不上去？這有點(diǎn)兒令人心酸。我現(xiàn)在壓力挺大的，不是因?yàn)樽约?，而是因?yàn)閯e人的眼光。我想，如果當(dāng)初沒(méi)有被確定為省部級(jí)后備干部，現(xiàn)在就不會(huì)有這種壓力?！?/p>

上述在人事部門工作的官員告訴《南方周末》記者，被確定為后備干部的官員在得到提拔前會(huì)長(zhǎng)期保留在后備干部名單中。而在出現(xiàn)以下幾種情況時(shí)會(huì)被剔除出后備干部名單：年齡過(guò)大、身體健康情況不佳、工作上出現(xiàn)比較嚴(yán)重的失誤，還有就是紀(jì)律廉潔等方面有問(wèn)題。

“不搞一刀切”

近年來(lái)，干部人事制度改革不斷深化，各地都在積極探索干部選拔方式，對(duì)于后備干部制度的改革創(chuàng)新也越來(lái)越多。

在中央層面，改革后備干部制度的信號(hào)被連續(xù)釋放。

2016年1月，時(shí)任中央政治局常委、中央書(shū)記處書(shū)記的劉云山在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上透露：“去年，中央組織部開(kāi)展了新一輪省部級(jí)后備干部專題調(diào)研，在理念思路、程序步驟、方式方法等方面做了較大創(chuàng)新，實(shí)際效果和各方面反映都是好的，要把專題調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到這次換屆工作中?！眲⒃粕街赋觯倪M(jìn)創(chuàng)新干部選拔任用方式。

同一個(gè)會(huì)上，時(shí)任中央政治局委員、中央組織部部長(zhǎng)的趙樂(lè)際說(shuō)：“改進(jìn)考核考察辦法，在后備干部工作中，變考察為調(diào)研，各方面反映‘方式活、渠道多、震動(dòng)小、效果好?！?/p>

年輕，是后備干部的必要條件，但是否一定要安排年輕干部進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子，也并非“一刀切”。據(jù)新華社報(bào)道，在2014年舉行的全國(guó)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔工作座談會(huì)上，劉云山提出：“對(duì)各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子年輕干部配備，要統(tǒng)籌把握、符合實(shí)際，不搞‘一刀切，不搞任職年齡層層遞減?！?/p>

制度性文件的相關(guān)表述上，也出現(xiàn)了一些變化。

2002年頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出，“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般應(yīng)當(dāng)從后備干部中選拔”。2014年，中共中央在對(duì)該條例進(jìn)行修訂后，已經(jīng)不見(jiàn)上述表述，取而代之的是“應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部”。

在徐偉看來(lái)，這一變化意味著培養(yǎng)和選拔干部的渠道在進(jìn)一步拓寬：“之前是后備干部之間競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)范圍更廣了，后備干部的優(yōu)勢(shì)不再明顯，后備干部身份對(duì)官員的吸引力也會(huì)降低?！?/p>

對(duì)于后備干部制度在地方上的落實(shí)情況，也有待檢驗(yàn)。張冬告訴《南方周末》記者，按照規(guī)定，推選后備干部應(yīng)該有群眾推薦和組織考察等程序，但是在實(shí)際工作中，有些地方在確定后備干部名單時(shí)，直接由組織部門推薦，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子就定了后備干部人選。

研究后備制度的學(xué)者注意到，后備干部制度不再是培養(yǎng)選拔干部的唯一途徑?！半m然絕大多數(shù)官員確實(shí)是從后備干部隊(duì)伍中產(chǎn)生的，但在很多情況下，他們是通過(guò)公開(kāi)選拔等其他途徑得到提拔的。在選人用人上，公開(kāi)選拔更能保證官員晉升的公平性。”

（摘自《南方周末》，應(yīng)受訪者要求，文中徐偉、張冬為化名）endprint