城中村改造驅(qū)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的模式與路徑

劉馨陽

（北京理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京100081）

城中村改造驅(qū)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的模式與路徑

劉馨陽

（北京理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京100081）

城中村、棚戶區(qū)改造是我國城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的重要組成部分，是消除快速城鎮(zhèn)化進程中多層次城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城市內(nèi)部城鄉(xiāng)融合的重大民生工程和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升工程。城中村改造是一個利益博弈的過程，在實踐中形成了政府、民間、企業(yè)等多種主體和開發(fā)模式。應(yīng)遵循因城施策、激勵相容的原則，結(jié)合城市自身特點、問題和方向，有的放矢制定城中村改造與整治措施，應(yīng)以城鄉(xiāng)融合理念引領(lǐng)城中村改造；以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整破除發(fā)展瓶頸；以機制優(yōu)化保障改造的順利實施；以模式創(chuàng)新成為驅(qū)動城中村改造的引擎；具體問題具體分析，遵循因城施策原則。

城中村；二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)融合

隨著經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，我國大城市特別是沿海中心城市的城市化進程從數(shù)量擴張、外延發(fā)展型向質(zhì)量提升、內(nèi)涵優(yōu)化型轉(zhuǎn)變，城中村、棚戶區(qū)改造已成為促進城鄉(xiāng)融合、破除多元城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、有效解決三農(nóng)問題的重要舉措，也是進一步提升城市綜合競爭力，順利推進我國城市化戰(zhàn)略、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧城市、和諧社會過程中不可回避的必經(jīng)之路。

一、我國城中村的成因與現(xiàn)狀

（一）城中村形成原因

首先，快速城市化是城中村形成的直接誘因。“城市包圍農(nóng)村”是我國特定城市化背景下的權(quán)益之舉。隨著城鄉(xiāng)分工及城市化的推進，一方面從土地上游離出來的大量農(nóng)業(yè)流動人口迅速涌入城市，相對低廉的房租和其他生活成本、相對易于融合的生活方式等，使得外來人口將立足空間首先選擇在城中村；另一方面，出于城市建設(shè)資金、征地和拆遷安置等投資和交易成本問題的考慮，城市在空間擴展過程中避開或繞過近郊居民點，利用開發(fā)成本相對較低的農(nóng)地、空地進行新區(qū)開發(fā)，與此同時城市的擴張往往只偏重于占用城郊土地資源，卻忽略了將城市管理體系惠及村鎮(zhèn)人口和社區(qū)，難以真正實現(xiàn)村落及人口的城市化和現(xiàn)代化。進而形成了城市包圍農(nóng)村的地域形態(tài)和城鄉(xiāng)混雜的二元格局。

其次，經(jīng)濟利益是驅(qū)使城中村形成的外在動因。城中村村籍居民憑借土地資源的高回報強化了其內(nèi)在認同，使城鄉(xiāng)融合相距甚遠。隨著土地價格的上漲，城中村附近工商業(yè)得以發(fā)展，城中村戶籍村民也得以坐享更好的待遇和福利。其二，城中村占據(jù)著與各方博弈的主動性，村民自然不愿放棄現(xiàn)有的既得優(yōu)勢和利益，加之傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情節(jié)影響和政府的安撫政策有時落不到實處，使得村民更有理由維持現(xiàn)狀、安享現(xiàn)有利益。

（二）城中村發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.公共服務(wù)不完善，居住環(huán)境質(zhì)量差

城鄉(xiāng)二元體制、傳統(tǒng)的城市規(guī)劃機制使城中村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴重滯后于中心城區(qū)。同時，快速城市化使以農(nóng)民工為主的大量外來人口涌入城市，極大刺激了對廉價住房的需求，在利益驅(qū)使下城中村村民為獲取更多的土地租金，對集體土地進行高強度開發(fā)，環(huán)境條件惡劣，建筑強度大，臟、亂、差、擁堵成為城中村常態(tài)。利益驅(qū)使下短期的低層次、超強度開發(fā)模式，極大阻礙了城中村宜居環(huán)境的建設(shè)。

2.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，封閉性較強

城中村經(jīng)濟有著明顯的缺陷：一是封閉式的經(jīng)濟體系制約其發(fā)展壯大；二是村集體股份合作公司難以擺脫自身資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，抵御風險能力弱等發(fā)展瓶頸，發(fā)展后勁以及競爭力不足；三是原村民難以擺脫對物業(yè)經(jīng)濟的依賴使其與城鄉(xiāng)融合相距甚遠。

3.社會保障缺失，再就業(yè)面臨困境

依托周邊流動人口的大量居住需求，城中村原住村民依靠自有土地收取租金維持生計。但當城市化擴展使得村民的土地征收成為城市居民后，他們將面臨脫村入城后的就業(yè)問題。而城中村村民基本上學(xué)歷都不高，知識技能也不強，學(xué)習(xí)能力也較弱，失去土地的村民不得不面臨城市非農(nóng)就業(yè)的困擾。

二、我國城中村改造的主要模式

（一）政府主導(dǎo)型改造模式

“政府主導(dǎo)”型改造的核心在于，在城中村拆遷和安置方面，實施一張藍圖，強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)按照一體化配置，突出產(chǎn)業(yè)融合和就業(yè)保障，在此基礎(chǔ)上，靈活運用市場化機制，同時為使土地集約節(jié)約高效利用，剩余土地的開發(fā)建設(shè)將以招、拍、掛等形式處理。政府主導(dǎo)型改造模式適用于城市中心區(qū)、重點地段、形象工程、特定村落、政府圈定項目等。鄭州三環(huán)以內(nèi)整街坊的連片改造、廣州白云區(qū)棠景街、杭州市祥福鎮(zhèn)上塘善閑村的開發(fā)改造均以此種模式為主。

（二）開發(fā)商主導(dǎo)型改造模式

開發(fā)商主導(dǎo)下的城中村改造適用于政府實施改造項目時，需要借助民間資本，借助開發(fā)商的融資能力和市場化運作機制，配合政府進行改造?？蓪⒃宀糠旨w土地拍賣，籌集到部分改造資金，使用其中部分土地開發(fā)為村民安置區(qū)，然后用另一部分資金以集體經(jīng)濟組織名義建設(shè)商業(yè)服務(wù)設(shè)施，通過經(jīng)營所得支撐集體經(jīng)濟運轉(zhuǎn)。開發(fā)商主導(dǎo)型改造模式，涉及土地征收、拆遷、補償、安置、土地使用權(quán)“招、拍、掛”等方面的風險，如何合理分配與平衡各自利益，實現(xiàn)開發(fā)主體與地方政府、村集體、村民個人之間的激勵相容，是具有挑戰(zhàn)性的問題。

（三）城中村村民為主導(dǎo)的改造模式

城中村村民為主體的改造模式適用于村落本身經(jīng)濟實力較強、改造內(nèi)容不難或是有特定改造能力的情況。北京海淀區(qū)青龍橋鎮(zhèn)、廣州海珠區(qū)石溪村、珠海市鹿丹村的改造采用的就是城中村村民為主體的改造方式。其思路是將鎮(zhèn)村主導(dǎo)、村民主體、市場化運作、政府協(xié)調(diào)結(jié)合起來，突出以村民為主導(dǎo)的機制創(chuàng)新，實現(xiàn)村民從“要我拆”到“我要改”的嬗變。

（四）政府主導(dǎo)、多元參與的改造模式

多方參與的改造模式適用于政府在法律政策上有所支持，并許可開發(fā)商介入開發(fā)活動，且村民對改造開發(fā)活動有較高的自發(fā)自覺度的村落。西安市北關(guān)村、長沙市的天馬小區(qū)以及重慶等地便采取此種模式。此種模式力求實現(xiàn)村民、開發(fā)商、政府三方利益的共贏。在改造過程中，村民訴求于獲得合理補償，開發(fā)商訴求于獲取平均收益，而政府則要使市場和社會穩(wěn)定得到保障。因此改造的著力點依托于合理的制度創(chuàng)新以及確保多元合作的激勵相容。通過實踐，實現(xiàn)了由最初粗放式的“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”向規(guī)范化的“政府主導(dǎo)，市場運作，利民益民，科學(xué)規(guī)劃，綜合改造”的轉(zhuǎn)型，加快了城市化發(fā)展進程的推進。

三、我國城中村改造的路徑與方向

（一）以城鄉(xiāng)融合理念引領(lǐng)城中村改造

城中村改造的突破點應(yīng)是盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，改造的重點應(yīng)由初期的硬件建設(shè)轉(zhuǎn)移到以人為核心的軟件建設(shè)中來，注重人口結(jié)構(gòu)變化引起的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，從城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會等資源協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進行整合。把握城中村改造這一新機遇，創(chuàng)新機制體制，突破城鄉(xiāng)融合的制度性障礙，著重加快推進城鄉(xiāng)戶籍制度改造、城鄉(xiāng)要素市場改造、財政分配體制改造以及產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改造等。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，結(jié)合地區(qū)功能定位，綜合城市整體產(chǎn)業(yè)布局和協(xié)調(diào)發(fā)展要求，充分挖掘可依附的產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的配置，夯實城中村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進其經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，實現(xiàn)城中村與城市的統(tǒng)籌發(fā)展。同時因城施策，各有側(cè)重，同步有序的推進城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)要素、城鄉(xiāng)關(guān)系的融合，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略。

（二）以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整破除發(fā)展瓶頸

城中村改造的著力點應(yīng)是盡快調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從根本上擺脫二元體制的桎梏，實現(xiàn)城中村與城市的融合。破除城鄉(xiāng)發(fā)展瓶頸，關(guān)鍵是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理，以戶籍、土地、社會保障等方面為突破口，從根本上阻斷次生村的產(chǎn)生。城中村改造應(yīng)當使其在內(nèi)在機理和外在形式都能適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢，必須在制度上加以引導(dǎo)和改革。城市政府在推進城市建設(shè)過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府調(diào)控的職能，在財政和管理制度等方面加大供給力度，及早破除影響城鄉(xiāng)戶籍、土地、行政權(quán)限等二元問題對接的體制機制障礙。

（三）以機制優(yōu)化保障改造的順利實施

一是成立專門負責城中村改造的部門或機構(gòu)。城中村改造涉及諸多內(nèi)容，包括了城、鄉(xiāng)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和管理等等，具體實踐中需要不同部門協(xié)調(diào)合作以保質(zhì)保量推進項目完成；二是優(yōu)化政策法規(guī)體系。城中村改造必須平衡好各方利益、促進各主體之間的激勵相容，因此城中村改造的高效推進，離不開各級政府部門相關(guān)的政策支持，尤其是土地和戶籍的轉(zhuǎn)變、就業(yè)安置和勞動保障政策、社區(qū)建設(shè)政策等方面的支持。

（四）以模式創(chuàng)新作為驅(qū)動城中村改造的引擎

改造過程中，應(yīng)綜合考量多方制約因素，結(jié)合自身環(huán)境和優(yōu)勢、特點，做到揚長避短以選擇適合的改造模式。當前，我國城中村改造工作仍然任重道遠，尚處于起步摸索的初級階段，因此，各城市城中村改造應(yīng)以自身實情為基礎(chǔ)因城施策，同時通過引入國內(nèi)外先進的城市更新經(jīng)驗和做法，探索出適合自己的改造路徑。

（五）具體問題具體分析，遵循因城施策原則

城中村改造在具體執(zhí)行中不能固步自封遵循單一模式，應(yīng)具體問題具體分析。不同城市的城中村，在類型特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市功能布局、地理區(qū)位等諸多方面存在差異，改造過程中面臨的形式也不盡相同。因此，在具體改造過程中，應(yīng)遵循因城施策的原則，結(jié)合自身的經(jīng)濟發(fā)展水平、城中村所處發(fā)展階段及所面臨的類型特點，有的放矢制定城中村改造的整治措施。

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［責任編輯：蘭欣卉］

F062.5

A

1005-913X（2017）07-0118-02

2017-04-18

劉馨陽(1996-)，女，甘肅白銀人，本科學(xué)生，研究方向：區(qū)域與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。