我國社會(huì)救助制度的發(fā)展路向分析
——基于供給側(cè)改革的視角

田 亮，楊亞平

（1.黑龍江省財(cái)政廳社保處，哈爾濱150001；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

我國社會(huì)救助制度的發(fā)展路向分析
——基于供給側(cè)改革的視角

田 亮1，楊亞平2

（1.黑龍江省財(cái)政廳社保處，哈爾濱150001；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

供給側(cè)與需求側(cè)是供需兩端不同的著力點(diǎn)，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提出引起了新一輪的改革浪潮。改革的核心在于降低交易成本、增加有效供給以及多元主體融資三個(gè)方面。圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心針對(duì)目前我國社會(huì)救助存在的問題指出了改革路徑：利用PPP融資模式、進(jìn)行分類施保、建立多面向的制度安排并重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與功能定位。

供給側(cè)改革；社會(huì)救助；實(shí)施路徑

2015年底，國家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議和亞太經(jīng)合組織APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在“十三五”規(guī)劃綱要編制工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端”?！肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”并不是新的提法，在國外已經(jīng)進(jìn)行了實(shí)踐，筆者將分析“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的理論根源及實(shí)踐并對(duì)我國的社會(huì)救助制度的改革路向進(jìn)行分析。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景

（一）概念界定及理論淵源

供給和需求是一對(duì)矛盾體。供給側(cè)與需求側(cè)是供需兩端不同的發(fā)力點(diǎn)。需求側(cè)的理論支撐是“凱恩斯主義”的需求管理，其核心是主張國家采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策通過增加總需求和總供給來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，簡言之即擴(kuò)大政府開支，刺激經(jīng)濟(jì)，維持繁榮。供給側(cè)的理論源于在以“凱恩斯”為理論指導(dǎo)的實(shí)踐中西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯脹”而造成“凱恩斯主義”的理論指導(dǎo)陷入困境，從而使政策導(dǎo)向由“凱恩斯主義”轉(zhuǎn)向供給學(xué)派。[1]供給學(xué)派的政策主張?jiān)谟趶墓┙o端的變革來支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營，認(rèn)為勞動(dòng)力、資本以及技術(shù)等生產(chǎn)要素的有效供給和高效利用是經(jīng)濟(jì)增長的決定因素。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力端在于供給，重點(diǎn)在于進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，改革的目標(biāo)是提供有效供給。當(dāng)前我國存在的結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及收入分配結(jié)構(gòu)等，針對(duì)當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)性問題需要進(jìn)行與之相對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)性改革，主要從行政管理制度、產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)福利制度等方面進(jìn)行改革。

從供需角度來看當(dāng)前供需矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：供需錯(cuò)位、供需結(jié)構(gòu)性矛盾以及企業(yè)生產(chǎn)成本過高。

1.供需錯(cuò)位

供需錯(cuò)位主要體現(xiàn)在產(chǎn)能過剩、有效供給不足、中低端制造業(yè)產(chǎn)能過剩和高端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)有效供給不足并存，難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的高層次、多樣化、個(gè)性化的需求。采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是化解經(jīng)濟(jì)問題、保持經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長的關(guān)鍵所在。

2.供需結(jié)構(gòu)性矛盾

現(xiàn)階段供需的結(jié)構(gòu)性矛盾不是總供給量和總需求量的平衡而是有效供給和有效需求的不平衡。供需結(jié)構(gòu)性矛盾具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：國有企業(yè)與民營企業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾以及生產(chǎn)性供給與消費(fèi)性需求之間的矛盾。國有企業(yè)與民營企業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在國有企業(yè)占據(jù)大量的資源、由政府提供幫助但由于運(yùn)行效率低而阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；民營企業(yè)受到政府的扶持有限、融資困難而難以發(fā)展。生產(chǎn)性供給與消費(fèi)性需求的結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在一方面國內(nèi)存在著大量的產(chǎn)能過剩，另一方面又不能滿足居民的有效需求。

3.企業(yè)生產(chǎn)成本較高

目前人口紅利和環(huán)境紅利逐漸進(jìn)入衰退階段，勞動(dòng)力的成本逐漸上升，企業(yè)所承受的來自企業(yè)運(yùn)行成本、管理成本、融資等方面的負(fù)擔(dān)越來越重，傳統(tǒng)的勞動(dòng)力密集型企業(yè)已不具備優(yōu)勢，加之企業(yè)融資困難限制了供給效率的提高，因此，當(dāng)前的主要任務(wù)是實(shí)行減稅政策。而企業(yè)所承擔(dān)的社保繳費(fèi)率較高，財(cái)政壓力大，過高的繳費(fèi)成本限制了資金的流動(dòng)和合理使用，行之有效的措施是適當(dāng)降低繳費(fèi)費(fèi)率，在剛剛實(shí)行的降低保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)費(fèi)率正是其中的措施之一。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力端在供給側(cè)，核心在于改革，而改革的核心在于對(duì)于結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此認(rèn)清當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性問題對(duì)于改革至關(guān)重要。如前所述，結(jié)構(gòu)性問題包含的內(nèi)容之多，范圍之廣，領(lǐng)域之雜，改革所面臨的阻礙多。針對(duì)所有的結(jié)構(gòu)性問題實(shí)行“一刀切”式的改革顯然是不合理的，必須抓住其中的核心點(diǎn)進(jìn)行。筆者認(rèn)為關(guān)于供給側(cè)改革的核心可以從以下三個(gè)方面重點(diǎn)著手。

（一）降低企業(yè)的交易成本，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力

在人口紅利逐漸衰退的背景下，勞動(dòng)密集型已經(jīng)不再成為優(yōu)勢，隨之帶來的是勞動(dòng)力成本的增加，企業(yè)用于運(yùn)行成本及管理成本的大幅度提高造成可流動(dòng)資金的減少且發(fā)展困難。因此要想維持企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就必須增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力，消除“僵尸企業(yè)”，去除過剩產(chǎn)能，消除融資壁壘，加大對(duì)于企業(yè)的政策扶持力度特別是對(duì)民營企業(yè)的支持，鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”，加強(qiáng)企業(yè)的人才資本積累，通過提高人才的創(chuàng)新能力來激活企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展能力。[2]

（二）改善供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量和供給效率

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力端在于供給方，但并不代表忽視需求側(cè)，而是通過供給端的帶動(dòng)來達(dá)到供給與需求兩端的平衡?，F(xiàn)階段存在的主要問題是有效供給與有效需求的不足。一方面國內(nèi)提供大量的低端產(chǎn)品，另一方面海外淘購的趨勢越來越強(qiáng)，使國內(nèi)產(chǎn)品遭到淘汰。對(duì)于供給端的改革不在于供給總量而在于供給質(zhì)量和供給效率，提高創(chuàng)新能力加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)品升級(jí)，通過提高中高端產(chǎn)品的供給質(zhì)量滿足居民的多元化、高層次的需求。

（三）政府積極運(yùn)用創(chuàng)新理念吸引民間資本投資

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)在于“三去一降一補(bǔ)”：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。所有的結(jié)構(gòu)性改革都需要資金作為支撐，沒有足夠的資金作為支撐改革將成為一句空話，而政府提供的資金扶持是有限的，需要借助外力共同進(jìn)行。因此政府應(yīng)積極引入民間資本作為支撐，擴(kuò)寬資金來源渠道，增加公共產(chǎn)品的總供給。

三、基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)我國社會(huì)救助制度進(jìn)行分析

（一）資金來源：由單一模式向PPP模式發(fā)展

社會(huì)救助制度是我國居民的“安全網(wǎng)”，保障著“底線民生”的最基本生活，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有重要作用。而社會(huì)救助由于其特殊性，只要其不能維持基本生活、在不履行義務(wù)的情況就有從政府獲得救助的權(quán)利且救助的方式以物質(zhì)補(bǔ)償為主。社會(huì)救助的資金來源于稅收以及各級(jí)政府，在生活水平呈剛性發(fā)展的情況下，政府財(cái)政支出勢必越來越多。由于用于社會(huì)救助方面的稅收支出以及政府財(cái)政有限，直接導(dǎo)致“應(yīng)保未?！奔熬戎鷺?biāo)準(zhǔn)不能保障基本生活等現(xiàn)象。

PPP模式即公私合作模式，在這種模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。[3]在供給側(cè)改革的背景下，政府要改變過去單一的資金籌措方式，通過招標(biāo)的方式鼓勵(lì)社會(huì)名流企業(yè)及地方私營企業(yè)加入到社會(huì)救助當(dāng)中，政府對(duì)于此類企業(yè)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂諟p免等優(yōu)惠政策。

（二）救助項(xiàng)目：簡單疊加向分類施保過渡

社會(huì)救助項(xiàng)目繁多，主要分為基本救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助和補(bǔ)充救助。當(dāng)前社會(huì)救助發(fā)展的現(xiàn)狀是低保制度成為其他子救助項(xiàng)目的基礎(chǔ)，意為只要享受低保，其他子項(xiàng)目如教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等制度應(yīng)享盡享；反之，如果享受不到低保，即使在醫(yī)療、教育等其他方面遇突發(fā)事件而陷入困境也享受不到；整個(gè)救助制度形成一個(gè)以低保為門檻的“金字塔”式的救助。

多個(gè)子救助項(xiàng)目的簡單疊加一方面造成資源浪費(fèi)，另一方面在無形之中使低保的“門檻”抬得越來越高，而低保制度應(yīng)該與其他子制度實(shí)行平行式發(fā)展。因此，改革的方向在于實(shí)施分類施保，堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類施?！钡脑瓌t，對(duì)于納入社會(huì)救助范圍內(nèi)的人員根據(jù)其特殊需要進(jìn)行特殊救助。

（三）救助方式：以物質(zhì)性救助為主轉(zhuǎn)向建立多面向的制度安排

當(dāng)前我國社會(huì)救助的救助方式實(shí)行以現(xiàn)金為主、服務(wù)為主的救助方式。然而，在實(shí)踐中卻實(shí)行的是以現(xiàn)金為主的物質(zhì)性的救助，所謂的以服務(wù)為主的救助方式只是一些偶發(fā)性的、節(jié)假日期間的領(lǐng)導(dǎo)慰問等以精神慰藉為主的方式。而物質(zhì)性救助屬于“輸血式”救助，解決不了根本性問題。因此，在物質(zhì)性幫助的前提下要發(fā)揮服務(wù)的補(bǔ)充性作用，強(qiáng)化困難家庭脫離困難的能力。隨著人口老齡化及人權(quán)觀念的加強(qiáng)，服務(wù)應(yīng)當(dāng)被提到制度層面上來，不同的救助項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供不同的服務(wù)：如教育救助除了免書費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)之外，還要對(duì)困難家庭的學(xué)齡兒童進(jìn)行心理輔導(dǎo)；就業(yè)救助除了對(duì)困難家庭給予物質(zhì)補(bǔ)償外還要對(duì)有能力就業(yè)的適齡健全勞動(dòng)者進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，實(shí)施“造血式”救助。

（四）管理部門：現(xiàn)階段“多龍治水”的局面要重新進(jìn)行功能定位，實(shí)行全面整合

社會(huì)救助基層工作內(nèi)容繁多，管理體系復(fù)雜，在發(fā)展的過程中形成“多龍治水”的局面：財(cái)政部負(fù)責(zé)救助資金的預(yù)算安排與使用監(jiān)督；民政部負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助；勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生政策；建委負(fù)責(zé)廉租房救助；教育委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行教育救助。[4]從以上各部委所負(fù)責(zé)的工作可以看出涉及到的部門很多，工作碎片化、部門管理碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致部門之間缺乏連貫性和銜接，最終造成漏保以及重復(fù)救助的現(xiàn)象嚴(yán)重。

對(duì)于部門管理的改革重點(diǎn)在于完善頂層設(shè)計(jì)、實(shí)行全面整合、進(jìn)行優(yōu)化管理。從追求救助效率的角度出發(fā)，對(duì)于性質(zhì)相同的工作進(jìn)行合并并建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的溝通，實(shí)行跨部門、跨區(qū)域的信息資源整合，實(shí)現(xiàn)“三化”—規(guī)范化、現(xiàn)代化和信息化，確保工作效率和救助效果實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

[1]鄭聯(lián)盛.從凱恩斯主義到供給學(xué)派[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2016(1)：36.

[2]王松奇.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著眼點(diǎn)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016(3):12-14.

[3]許夢(mèng)博，李世斌.基于馬克思社會(huì)在生產(chǎn)理論的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2016(4):43-50.

[4]林閩鋼.社會(huì)保障理論與政策-“中國經(jīng)驗(yàn)”視角[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.145-149.

［責(zé)任編輯：金永紅］

F12

A

1005-913X（2017）07-0015-02

2017-04-10

田 亮(1961-)，男，哈爾濱人，教授，研究方向：社會(huì)救助理論與政策；楊亞平(1992-)，女，山西河津人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)救助理論與政策。