桐廬縣農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的實(shí)踐探索

（中國(guó)（杭州）美麗城鄉(xiāng)教育培訓(xùn)中心 中共桐廬縣委黨校，浙江 杭州 311500）

桐廬縣農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的實(shí)踐探索

姜浩，徐金有

（中國(guó)（杭州）美麗城鄉(xiāng)教育培訓(xùn)中心 中共桐廬縣委黨校，浙江 杭州 311500）

農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革是水利體制改革的重要內(nèi)容。桐廬縣作為中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，從2014年便開(kāi)始探索農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革，結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，界定農(nóng)村小微型水利工程的定義，通過(guò)放寬、培育市場(chǎng)，簡(jiǎn)化投標(biāo)、建設(shè)程序，明確責(zé)任主體，健全規(guī)章制度、加強(qiáng)監(jiān)督，加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)等方式，對(duì)全縣農(nóng)村小微型水利工程的建設(shè)和管理進(jìn)行改革，效果明顯。本文以浙江省桐廬縣的農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革為樣本，通過(guò)分析問(wèn)題和總結(jié)桐廬縣改革的經(jīng)驗(yàn)，為其他縣、市正在進(jìn)行的農(nóng)村小型水利工程建管理體制改革提供借鑒意義。

桐廬；農(nóng)村；小型水利工程；改革

近年來(lái)，我國(guó)政府越來(lái)越重視農(nóng)田水利建設(shè)，在加大資金投入的基礎(chǔ)上，更著力于探索、推廣水利體制改革。2011年，水利部選取浙江省作為“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”“建立健全基層水利服務(wù)體系”兩項(xiàng)水利改革任務(wù)的全國(guó)試點(diǎn)。浙江省開(kāi)始大力提倡和推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革。在此背景下，桐廬縣結(jié)合縣域情況，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，培育建設(shè)市場(chǎng)，在探索中前進(jìn)，量體裁衣，進(jìn)行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革的探索。

一、農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的政策梳理

梳理2004年至2017年的中央一號(hào)文件，我們可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于小型農(nóng)田水利建設(shè)的表述主要由三層意思組成，一是明確提出要加強(qiáng)農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)。每年的一號(hào)文件中，都有農(nóng)田水利建設(shè)方面的內(nèi)容，其中對(duì)農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)的敘述越來(lái)越明確。2017年中央一號(hào)文件明確提出：“推進(jìn)重大水利工程建設(shè)，抓緊修復(fù)水毀災(zāi)損農(nóng)業(yè)設(shè)施和水利工程，加強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)和‘五小水利’工程建設(shè)?！倍菑?qiáng)調(diào)要加大農(nóng)村小型水利工程建設(shè)的資金投入。2006年中央一號(hào)文件提出：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容。”2007年中央一號(hào)文件提到要“增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模?！?008年、2009年和2010年的中央一號(hào)文件分別提出要“大幅度增加中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金”；“增加中央和省級(jí)財(cái)政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金”；“大幅度增加中央和省級(jí)財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)?！薄Ｈ菑?qiáng)調(diào)深化水利體制改革。2009年中央一號(hào)文件提出“推進(jìn)水利工程管理和農(nóng)村水利體制改革”，2010年中央一號(hào)文件提出“深化水利工程管理體制改革”，2011年中央一號(hào)文件提出要“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”，2012年中央一號(hào)文件鼓勵(lì)“創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)管理機(jī)制”，2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“深化水利工程管理體制改革”，2015年中央一號(hào)文件將深化水利改革作為“全面深化農(nóng)村改革”的重要內(nèi)容，2016年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制”。

分析歷年中央一號(hào)文件可以看出，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，支持“五小水利”工程建設(shè)等政策的出臺(tái)，已經(jīng)將農(nóng)村小型水利工程建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的發(fā)展階段。但是現(xiàn)行的水利工程建管體制不能完全適應(yīng)農(nóng)村水利工程建設(shè)的實(shí)際情況，因此中央政府在加大農(nóng)田水利建設(shè)投入的同時(shí)，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村水利體制改革，農(nóng)村小型水利工程建管體制改革也是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、桐廬縣小型水利工程現(xiàn)狀分析

桐廬縣位于浙江省西北部，地處錢塘江中游，縣域面積1825平方公里，總?cè)丝诩s40萬(wàn)。從地形地貌特征來(lái)看，桐廬縣境內(nèi)以丘陵山區(qū)為主，中部為狹小河谷平原，素有“八山半水分半田”之稱?？h境內(nèi)有兩條較大的河流——富春江和分水江，富春江是錢塘江自建德市梅城鎮(zhèn)至蕭山區(qū)聞家堰段的別稱，全長(zhǎng)110公里。分水江源出安徽省績(jī)溪縣荊州鄉(xiāng)山云嶺，東北流進(jìn)浙江省臨安市，收納天目溪水后稱分水江，至桐廬縣城注入富春江。

1、桐廬縣水資源環(huán)境現(xiàn)狀

桐廬縣水資源豐富，多年平均水資源總量為15.05億立方米。豐富的水力資源加上復(fù)雜的地形地貌，導(dǎo)致縣境內(nèi)小流域、山塘水庫(kù)星羅棋布，水利工程建設(shè)數(shù)量眾多，共有山塘水庫(kù)376座，1萬(wàn)方以下的水塘1200座，小流域31條，固定排灌泵站235座，總裝機(jī)功率7310KW，排灌面積5.97萬(wàn)畝，小水電裝機(jī)容量8萬(wàn)KW。

桐廬縣位于浙江天目山、安徽黃山兩個(gè)暴雨中心的下游，地理環(huán)境復(fù)雜，由于氣候環(huán)境的變化，水旱災(zāi)害頻發(fā)，屬洪澇災(zāi)害易發(fā)的山區(qū)縣，歷來(lái)就有“旱來(lái)一大片，洪來(lái)一條線”的說(shuō)法。因此，桐廬縣防汛防臺(tái)抗旱形勢(shì)嚴(yán)峻，防洪安全任務(wù)艱巨，水利工作任務(wù)繁重，而其中大部分為小型工程。2012年，桐廬縣被確立為中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣。

2、桐廬縣農(nóng)村小型水利工程的修建

桐廬縣的農(nóng)村小型水利工程建管體制改革始于2014年。2014年，桐廬縣共建設(shè)水利項(xiàng)目153項(xiàng)。其中，50萬(wàn)及以上項(xiàng)目有57項(xiàng)，50萬(wàn)及以下項(xiàng)目有96項(xiàng)，分別占項(xiàng)目總數(shù)37%和63%。這些水利項(xiàng)目主要是小流域治理工程、中小河流治理重要堤防加固工程、山塘綜合整治工程、面上山塘綜合整治、水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、機(jī)電排灌工程、農(nóng)村河道綜合整治工程、農(nóng)村飲水安全提升工程、水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程。

（1）堤防加固工程。2011年-2013年，桐廬縣按照杭州市小流域治理標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合流域?qū)嶋H，投入8041萬(wàn)元完成小流域治理項(xiàng)目117個(gè)，新建及加固堤防42.16公里。2014年，完成堤防項(xiàng)目46個(gè)，加固堤防長(zhǎng)度32公里，投資7226萬(wàn)元。

這他是知道的。不久他就會(huì)走到那塊“小棍子地”。他覺(jué)得它就在左面的什么地方，而且不遠(yuǎn)——可能翻過(guò)下一座小山頭就到了。

（2）農(nóng)村安全飲水工程。2011年-2013年，桐廬縣實(shí)施了農(nóng)村飲水安全提升改造工程，截至2013年年底，共投入5280萬(wàn)元對(duì)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、106個(gè)行政村進(jìn)行提升改造。2014年實(shí)施提前批工程共涉及到全縣22個(gè)村，收益人口15360人。

（3）小型機(jī)電排灌工程。2011年-2013年，桐廬縣共投入666萬(wàn)元對(duì)46座小型機(jī)電排灌工程進(jìn)行新建或改造維護(hù)。2014年，實(shí)施19座小型機(jī)電排灌工程，總投資330萬(wàn)。

三、桐廬縣改革農(nóng)村小型水利工程建管體制的探索

在進(jìn)行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理過(guò)程中，桐廬縣發(fā)現(xiàn)其中存在一些問(wèn)題，諸如施工管理人員少，存在非水利專業(yè)人員施工的現(xiàn)象；招投標(biāo)門檻高，程序繁多；沒(méi)有統(tǒng)一明確的有關(guān)工程質(zhì)量、安全、投資控制和工程驗(yàn)收的要求等問(wèn)題。2014年，桐廬縣開(kāi)始根據(jù)縣域農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理體制改革。

1、小型水利工程定義

一般情況下，我們把小型農(nóng)田水利工程簡(jiǎn)稱為“小農(nóng)水”，主要指為解決耕地灌溉和農(nóng)村人畜飲水而修建的田間灌排工程、小型灌區(qū)、灌區(qū)抗旱水源工程、小型水庫(kù)、塘壩、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站等規(guī)劃，但各項(xiàng)政策法規(guī)對(duì)于農(nóng)村小型水利工程并沒(méi)有明確定義。水利部出臺(tái)的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》只是注明“小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目可以參照?qǐng)?zhí)行”。

桐廬縣將“單項(xiàng)工程預(yù)算在50萬(wàn)元（不含）以下的農(nóng)村小型水庫(kù)、山塘、水閘、堤防、堰壩、機(jī)埠、田間灌溉溝渠及其配套設(shè)施等小型水利工程”①定義為農(nóng)村小微型水利工程項(xiàng)目。其特點(diǎn)是：（1）工程規(guī)模比較小，投資少，單項(xiàng)工程預(yù)算在50萬(wàn)元（不含）以下。（2）位于農(nóng)村，分布廣，數(shù)量多，監(jiān)管不便。（3）種類多，工期短，對(duì)施工及設(shè)計(jì)技術(shù)要求不高。（4）安全隱患的存在性小。對(duì)于涉及防洪、飲水等公共安全，或者技術(shù)、設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量要求比較高的水利項(xiàng)目，嚴(yán)格按照國(guó)家、省、市等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2、新體制的確立：探索與嘗試

桐廬縣結(jié)合本縣實(shí)際，積極培育、建設(shè)市場(chǎng)，注重實(shí)效，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村為工作服務(wù)中心，勇于探索，進(jìn)行農(nóng)村小型水利工程建管體制的改革。

（1）放寬、培育建設(shè)市場(chǎng)，充實(shí)建設(shè)隊(duì)伍。桐廬縣內(nèi)水利建筑市場(chǎng)能力不足，真正具有投標(biāo)、承建水利工程資質(zhì)資格的水利水電工程施工建筑企業(yè)只有寥寥數(shù)家，極大限制了農(nóng)村小型水利工程的建設(shè)和發(fā)展。針對(duì)這種情況，桐廬縣積極培育水利建設(shè)市場(chǎng)，放寬水利建設(shè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入資質(zhì)。把不涉及防洪、供水等公共安全的農(nóng)村小微水利工程推向更廣大的市場(chǎng)，按工程類別允許具備相應(yīng)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的市政、灌排、建筑類資質(zhì)企業(yè)設(shè)計(jì)或承建。允許具備相關(guān)資質(zhì)的施工企業(yè)或具備小微型水利工程建造員資格的個(gè)人中標(biāo)承建農(nóng)村小微型水利工程項(xiàng)目，工程投資概算在5萬(wàn)元（不含）也可以由項(xiàng)目所在村委會(huì)直接組織施工。

（2）簡(jiǎn)化投標(biāo)、建設(shè)程序，加快建設(shè)進(jìn)度。按照“規(guī)范管理、提高效能、尊重實(shí)際”的原則，簡(jiǎn)化招投標(biāo)程序。由縣水利行政主管部門審批水利工程的規(guī)劃、實(shí)施方案，縮短行政周期?？h水利行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)民主監(jiān)督，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)全程指導(dǎo)服務(wù)。

（3）明確責(zé)任主體，強(qiáng)化群眾責(zé)任意識(shí)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為小微型水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理主體，負(fù)責(zé)對(duì)小微型水利工程項(xiàng)目計(jì)劃上報(bào)、設(shè)計(jì)方案審批、預(yù)算審核，對(duì)工程招投標(biāo)、建設(shè)安全、質(zhì)量、進(jìn)度、資金籌措與投資控制及工程驗(yàn)收等進(jìn)行監(jiān)管。由村委會(huì)直接組織的施工項(xiàng)目（工程搶險(xiǎn)項(xiàng)目除外），需明確工程施工管理責(zé)任人；有關(guān)工程計(jì)量（含示意圖）、支付憑證、工程驗(yàn)收單等材料予以公開(kāi)、存檔，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)林水技術(shù)服務(wù)站備案。村民水利工程質(zhì)量監(jiān)督小組成員由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員兼任，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)林水技術(shù)服務(wù)站業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查監(jiān)督。

（4）健全規(guī)章制度，加強(qiáng)監(jiān)管，建立長(zhǎng)效機(jī)制。桐廬縣先后出臺(tái)了《關(guān)于招投標(biāo)過(guò)程中注冊(cè)建造師加鎖和申請(qǐng)解鎖有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于小額公共資源交易進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)簡(jiǎn)化和規(guī)范管理的通知》《桐廬縣村鎮(zhèn)建筑工匠管理辦法》等文件。2014年，桐廬縣又出臺(tái)了《桐廬縣小微型水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理辦法（試行）》《桐廬縣小微型水利工程建造員管理辦法（試行）》，以完善的制度為保障，調(diào)整思路，簡(jiǎn)化程序，放寬農(nóng)村小型水利工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，理順、規(guī)范小型水利工程建設(shè)市場(chǎng)行為。

（5）加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高、明確行為責(zé)任意識(shí)。對(duì)持有工匠證的從事水利工程建設(shè)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、考核，著力打造一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、技術(shù)過(guò)硬、責(zé)任意識(shí)重的小微型水利工程建造員隊(duì)伍。自2013年工匠證施行以來(lái)，工匠人員參與投標(biāo)的比例由上一年的28.9%上升到39.8%（2014年上半年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）。

四、新常態(tài)形式下的改革嘗試：推廣價(jià)值與借鑒意義

桐廬縣以培育、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)為突破點(diǎn)，樹(shù)立農(nóng)民的主體意識(shí)，開(kāi)展縣域農(nóng)村小微型水利工程建管體制的改革，逐步建立起制度完善、監(jiān)管有效、市場(chǎng)規(guī)范的水利工程建設(shè)管理體制，以及權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)、保障有力的水利工程運(yùn)行管理體制。在這一過(guò)程中，桐廬縣積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

1、以市場(chǎng)為撬動(dòng)點(diǎn)和著力點(diǎn)，重視市場(chǎng)的作用，降低準(zhǔn)入門檻，積極培育開(kāi)放型水利建設(shè)市場(chǎng)

2014年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在視察水利部時(shí)表示，加快重大水利工程建設(shè)，要用改革的方法。水利工程建設(shè)不能光靠政府，還要發(fā)揮市場(chǎng)的作用。②農(nóng)村小型水利工程一般都是規(guī)模比較小、投資少，相應(yīng)的利潤(rùn)也就比較低，這使得很多大中型水利工程建設(shè)單位不愿意投標(biāo)、承建，個(gè)人和其他一些規(guī)模小的單位又沒(méi)有資質(zhì)投標(biāo)，約束了農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)市場(chǎng)的發(fā)展，不僅影響到農(nóng)村小微型水利工程的建設(shè)，容易滋生出層層轉(zhuǎn)包、個(gè)人掛靠等弊端。對(duì)此，桐廬縣根據(jù)農(nóng)村小微型水利工程的特點(diǎn)，降低準(zhǔn)入門檻，培育開(kāi)放型市場(chǎng)，不僅減少了環(huán)節(jié)，降低了成本，更提高了效能。

2、以政策機(jī)制作為改革的保障，規(guī)范市場(chǎng)行為

為確保小型水利工程建設(shè)的順利實(shí)施，桐廬縣以中央、省、市的相關(guān)政策為依據(jù)，制定了完善的政策法規(guī)，對(duì)具有小微型水利工程設(shè)計(jì)、施工能力的村民，考核認(rèn)定后，頒發(fā)建造員證書(shū)并登記備案。建造員可承攬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村委會(huì)履行項(xiàng)目法人職責(zé)的小型水利工程建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，明令確定承攬水利工程的建造員的職責(zé)與要求，規(guī)范了水利建造員的市場(chǎng)、從業(yè)行為，規(guī)定每個(gè)水利工程建造員在工程項(xiàng)目完工驗(yàn)收以前，不得同時(shí)承攬其他水利工程項(xiàng)目。對(duì)水利工程建造員實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)與處罰制度，通過(guò)年度考核對(duì)不合格的建造員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并限制其市場(chǎng)行為，嚴(yán)重的將直接注銷建造員資格。

3、注重培養(yǎng)本地農(nóng)民的參與積極性

農(nóng)村小型水利工程與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活、生產(chǎn)直接相關(guān)，農(nóng)民們對(duì)這些工程的進(jìn)行關(guān)注度也很高，而外來(lái)施工企業(yè)經(jīng)常會(huì)因?yàn)椴皇煜け镜厍闆r與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民產(chǎn)生矛盾，影響到工程施工。由符合規(guī)定條件的村民來(lái)承接農(nóng)村小型水利工程建設(shè)，便于與村民協(xié)調(diào)交流，能夠更順利地推進(jìn)工程。從2014年8月-11月份的小額公共資源交易平臺(tái)公示項(xiàng)目顯示的桐廬縣小微型水利工程中標(biāo)情況來(lái)看，42個(gè)農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)項(xiàng)目，其建設(shè)單位都是工程所在地的村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），中標(biāo)候選人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都具有小微型水利建造員資格。

自2009年啟動(dòng)中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)以來(lái)，浙江省已實(shí)施了5個(gè)批次62個(gè)重點(diǎn)縣建設(shè)，通過(guò)資金整合、集中投入、整體推進(jìn)戰(zhàn)略，大大提升了省內(nèi)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)水平。但隨著新農(nóng)村建設(shè)工作的推進(jìn)，縣域農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理體制存在的問(wèn)題也越來(lái)越突出，亟待破題。作為農(nóng)田水利建設(shè)的重點(diǎn)縣，桐廬在縣域農(nóng)村小微型水利工程建管體制改革中進(jìn)行了大膽的探索，取得了良好的效果。但是要繼續(xù)深化與完善新體制，還面臨探索引入社會(huì)資本、創(chuàng)新投融資體制機(jī)制、建立完善的水利建設(shè)市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系等問(wèn)題，這也是全國(guó)縣域農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的必行之路。

注釋

①《桐廬縣小微型水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理辦法（試行）》。

②水利部網(wǎng)站：http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201411/ t20141125_583142.html.

[1]王文威：小型水利工程經(jīng)營(yíng)管理模式研究[J].浙江水利水電?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2010(1).

[2]李海霞:農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理思考[J].北京農(nóng)業(yè),2012(7).

[3]季琳:關(guān)于小型水利工程管理的思考[J].中國(guó)水能及電氣化, 2013(11).

（責(zé)任編輯：宋 杰）