加拿大碳捕集與封存法律框架

摘 要 加拿大在推行碳捕集技術來解決溫室氣體排放問題方面擁有一系列的優(yōu)勢。加拿大境內(nèi)擁有大量的溫室氣體最終排放源；所處的合適的地理環(huán)境。本文以加拿大現(xiàn)有的碳捕集與封存法律框架為研究對象，分析相關法律規(guī)定，以期對我國建構CCS法律框架以啟示。

關鍵詞 碳捕集 封存 法律框架 加拿大

作者簡介：蔡鑫，上海政法學院國際法學院講師，博士，研究方向：國際私法。

中圖分類號：D910.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.104

一、概述

碳捕集與封存（CCS）在加拿大國內(nèi)一直保有較強的政治支持，因為該技術在促進加拿大經(jīng)濟發(fā)展的同時也提供了一種降低加拿大溫室氣體排放的重要手段。盡管有關CCS的長期可行性一方面取決于高昂的碳價格（high carbon price），另一方面取決于加拿大和美國制定新的法律法規(guī)來控制溫室氣體排放。但加拿大在推行碳捕集技術來解決溫室氣體排放問題方面擁有一系列的優(yōu)勢。加拿大境內(nèi)擁有大量的溫室氣體最終排放源；所處的合適的地理環(huán)境；在過去幾十年中在強化油氣采收（enhanced oil recovery）、提高煤層氣采收率（enhanced coal-bed methane recovery）以及在油氣領域進行酸氣處理活動（acid-gas disposal activities）中積累了大量的技術和經(jīng)驗。

加拿大由十個?。≒rovince）和三個領地（Territory）組成。根據(jù)加拿大憲法及其修正案，加拿大為聯(lián)邦制國家。憲法將國家權力分為中央自治領政府和省級政府之權力。省級政府歸屬于專門的立法機構控制，并對立法問題作了列舉。自治領（中央）擁有列舉之外的其它專門立法權。加拿大最高法院是解決中央和各省司法管轄糾紛的最終權力機構，享有終審權。憲法主要部分的修正沒有征得各省的同意是不能加以修改的。加拿大雖然是聯(lián)邦制，但較之美國而言，有強大的中央集權的傾向。加拿大并未像美國一樣采用聯(lián)邦法優(yōu)先（preemption）原則。 由于加拿大憲法專門是為了糾正美國聯(lián)邦權力太有限的弊端而設計的，因而制憲者對中央政府賦予更多權力。根據(jù)這種劃分，有關資源開發(fā)活動的立法權為各省所享有。因此各省對于在本省境內(nèi)開展的碳捕集與封存活動擁有相應立法規(guī)定的權利。因此在加拿大各省有關CCS法律框架發(fā)展的不平衡主要原因在于各省對CCS擁有較大的立法自主權。

根據(jù)憲法規(guī)定，加拿大中央政府負責管理海床、國家邊境、國際關系或者有關國家問題的事務。根據(jù)憲法授權，中央政府還可以在某些問題上同省政府進行合作。同樣，這種合作關系也會擴展到那些有國際因素的資源開發(fā)項目之上。

二、加拿大調整溫室氣體排放的法律規(guī)定

CCS技術對降低向大氣中排放溫室氣體提供了一種較為有效地手段，能夠幫助加拿大完成其在《京都議定書》和《哥本哈根協(xié)議》（Copenhagen Accord）中的承諾?！毒┒甲h定書》和《哥本哈根協(xié)議》都對國家降低溫室氣體排放設定了目標，這些目標同公眾期待構成促進國家采取相應的行動的動力。

加拿大是最早簽署《京都議定書》的國家之一，其承諾在2008-2012年將其溫室氣體排放較之1990年的排放量而言降低6%。同時在批準《哥本哈根協(xié)議》時承諾在2020年將降低本國溫室氣體排放量，相對于2005年降低17%。然而近幾年的數(shù)據(jù)表明，加拿大政府并未及時響應《京都議定書》的規(guī)定。至2007年，加拿大的溫室氣體排放較1990年增加了26%。相比于加拿大中央政府，省政府對氣候變化所照成的實際環(huán)境和經(jīng)濟影響更為敏感，憲法對中央政府和省政府的分權將對環(huán)境和本地經(jīng)濟的主要責任劃歸給省政府，同時由環(huán)境損害以及所伴生的經(jīng)濟影響在地方層面上更為明顯。同時，中央政府訂立的相應條約中的承諾最終還需要省政府進行完成。因此省政府對規(guī)制溫室氣體排放以應對環(huán)境變化擁有直接的利益。例如，安大略省就在2007年就出臺了《氣候變化行動計劃（Action Plan on Climate Change）》。

加拿大擁有世界上第二大已探明的原油儲藏量，僅次于沙特阿拉伯。盡管一桶原油所產(chǎn)生的80%溫室氣體排放來源于其最終消費者，如尾氣排放。但剩余20%的溫室氣體排放則來源于原油生產(chǎn)。對CCS而言，加拿大主要的產(chǎn)油區(qū)，如阿爾伯塔省（Alberta）、薩斯喀徹溫省（Saskatchewan）以及東海岸的一些省份需要降低溫室氣體排放以維持其油氣領域的競爭力。 對阿爾伯塔省和薩斯喀徹溫省而言，其溫室氣體排放主要源于油砂（oil sands）和化石燃料（fossil fuel）的生產(chǎn)，同時也源于利用化石燃料進行發(fā)電。對臨海省份而言，一方面需要保持油氣領域的生產(chǎn)能力，但同時開采和使用煤礦對當?shù)亟?jīng)濟也十分重要。這些領域是加拿大溫室氣體的最大來源地，同時也是加拿大經(jīng)濟的主要貢獻力量。

各省采用了四種方法對解決溫室氣體排放問題進行法律規(guī)定：第一，對氣體排放制定一般性的規(guī)定；第二，對溫室氣體進行專門的規(guī)定；第三，制定適用抵消補償和交易（offsets and trading）的規(guī)定；第四，直接作出支持和鼓勵開展CCS的法律規(guī)定。

針對第一種方式而言，基本上所有的省份針對向自然環(huán)境中排放污染物都進行了一般的規(guī)定。根據(jù)各省的這些規(guī)定，所有可能會向自然環(huán)境中排放污染物的設備或過程進行均應當在相應法規(guī)的許可下進行。碳捕集技術一般會被界定為一種先燃燒（pre-combustion）技術或是一種改良燃燒技術（modified combustion）。根據(jù)各省規(guī)定不同，適用這些技術需要申請相應許可證或征得許可，或者至少需要相應證明適用這種科技不會增加當?shù)氐呐欧拧?/p>

一小部分省份采用了第二種方式，出臺法規(guī)對溫室氣體排放進行了專門規(guī)定。在進行相應研究時，我們有必要對以統(tǒng)計或報告為目的規(guī)制溫室氣體的法規(guī)以及以降低溫室氣體排放為目的法規(guī)進行區(qū)分。存在相應溫室氣體報告的要求并不意味著限制排放。例如，加拿大聯(lián)邦政府規(guī)定CO2報告要求，但至目前為止未規(guī)定對CO2排放問題。同樣，部分省份立法規(guī)定要求對溫室氣體排放進行報告，但是極少會設立減排目標。馬尼拖巴?。∕anitoba）和新斯科舍?。∟ova Scotia）制定了相應立法允許設立規(guī)定以規(guī)范有關溫室氣體報告制度，同時為溫室氣體設立了減排目標。不列顛哥倫比亞省（British Columbia）、阿爾伯塔?。ˋlberta）、安大略省、魁北克?。≦uebec）以及新斯科舍省要求在超過規(guī)定值后對溫室氣體排放進行匯報。不列顛哥倫比亞省是第一個為CO2排放設立硬指標的行省。阿爾伯塔和新斯科舍也設立了減排目標。安大略省和魁北克省同聯(lián)邦政府一樣，宣布CO2為污染物。

第三種應對溫室氣體排放的方式是制定適用抵消補償和交易的規(guī)定。不列顛哥倫比亞省和阿爾伯塔省目前規(guī)定允許進行溫室氣體抵消。

最后一種方式是直接作出支持和鼓勵開展CCS的法律規(guī)定。包括新斯科舍、馬尼拖巴省、薩斯克徹溫省、阿爾伯塔省和不列顛哥倫比亞省都有類似的規(guī)定。其中，阿爾伯塔省、不列顛哥倫比亞省和薩斯克徹溫省業(yè)已開始對現(xiàn)有運作的和在規(guī)劃中的CCS活動進行規(guī)制。所有這些行省通過他們既有的油氣規(guī)制框架對此類活動進行管理，同時也都開始對其法律框架進行修訂以將CCS活動納入。其中阿爾伯塔省、不列顛哥倫比亞省和薩斯克徹溫省還對CCS的發(fā)展提供了相應的財政支持。

三、關于地下產(chǎn)權的法律規(guī)定

產(chǎn)權是CCS法律框架的重要組成部分。無論地表權（surface right）、 孔隙空間所有權（pore space ownership）、地下財產(chǎn)權（sub-surface right）等都會影響到封存站點的選擇。 地表權和地下財產(chǎn)權不屬于同一權利人所有，或者在這些權屬問題上存在不確定的因素均會影響到CO2地質封存工程的開展或選址。

在與CCS相關的加拿大產(chǎn)權制度方面，有兩點十分重要：第一，礦業(yè)利益（mineral interest）獨立于地表利益（surface interest）存在；第二，礦業(yè)利益的所有人在所有礦產(chǎn)均已開發(fā)完畢后仍對該地質結構擁有產(chǎn)權。 因此，孔隙空間所有權以及地下儲藏和處置權利很可能會歸屬于礦產(chǎn)權的所有人，但礦產(chǎn)權所有人并不一定是礦產(chǎn)所處位置地上權的所有人。根據(jù)加拿大相關法律，法諺“誰擁有了土地，上到天堂下到地獄都是誰的（Cuius est solum， eius est usque ad coelum et ad inferos）”并不適用于加拿大地下財產(chǎn)所有權法律框架。

加拿大有關產(chǎn)權法律框架的特點之一是有關地底油氣儲藏的規(guī)定都較為完整，但各地區(qū)有關對其他物質進行地下封存和排放的規(guī)定并不一致。由于開展CCS項目可能會對人類健康及環(huán)境帶來危險的可能，因此管理者在批準一個CCS項目時需要考慮到一系列要素：

第一，管理者必須對選擇的站點選址進行評定；有必要進行一個詳細的地址和地貌評估以確定可能發(fā)生的長期風險。同時可能要求利益相關人參加來幫助確定有關站點選擇和可能產(chǎn)生的責任等一些關鍵性因素。

第二，對規(guī)劃的許可要求規(guī)定，管理者應當考慮到該項目將如何運作。碳捕獲、壓縮、運輸和注入站點設備的使用；注入井的建設；未來的拆解計劃；長期風險和救濟措施等問題都是管理者需要考慮的問題，同樣，在這個過程中也可要求利益相關人的參與。

第三，在工程的運作過程中，管理者需要考慮到與該工程項目目的相關的運行問題，以及相關的工程和科技設計、計算和保險問題。這涉及到對工程的實際運作和在申請和許可過程中所確定的標準進行比較，監(jiān)控具體CO2的注入過程。

第四，管理者需要觀察和管理拆解過程，確保一個持續(xù)的監(jiān)控期，同時對相關過程進行評估，以滿足確保規(guī)定的標準，如壓力等級、溶解至地質結構的CO2的濃度等問題。

第五，為確定正式進入后封存階段（post-closure phase），管理者必須確保拆解計劃以及所有其他條件均已滿足或完成。

四、有關法律責任框架的規(guī)定

在對CO2進行捕集、運輸和封存的過程中可能會對環(huán)境、健康以及安全等問題造成一定的風險，由此產(chǎn)生的法律責任問題也是建構CCS法律框架所必須考慮到的一個重要環(huán)節(jié)。一般而言，CCS工程中大多活動都和油氣開采活動較為類似，可以適用規(guī)制油氣活動的相關法律責任框架。但當CO2注入完成，進入設施拆解階段之后，傳統(tǒng)的油氣法律責任框架則沒有相對應的規(guī)定。在地質結構中封存捕集到的CO2幾百年乃至上千年意味著其所帶來的風險可能會在未來不確定的時間出現(xiàn)，這遠遠超過了現(xiàn)有聯(lián)邦或各省相關環(huán)境責任法律規(guī)定的時間。如果要解決這種長期責任，則相應的法律框架需要解決以下問題：誰應當對地質封存的CO2負責？具體的責任期間有多長？是否應當由運營者承擔責任還是應當將責任轉移給國家？到目前為止，加拿大的立法并未能回應這些問題。

針對CCS所帶來的責任問題，目前的應對方法主要有三種：民事救濟、修改現(xiàn)有責任框架以及創(chuàng)設新的責任框架。

民事救濟方法借助私法領域中侵權責任和合同責任來解決有關CO2在捕集、運輸、注入、處置以及封存活動中所產(chǎn)生的問題。侵權責任是彌補受害人所承受損失的有效手段。

加拿大法院業(yè)已采用普通法侵權原則，如過失（negligence）以及妨害（nuisance）來解決相關責任問題。過失侵權（the tort of negligence）是基于被告人的行為未達到一個通情達理的人在當時的情況下根據(jù)法律所應達到的注意標準。如其沒有注意的法律義務，則其缺乏注意并不構成過失，不產(chǎn)生法律責任。而妨害是指在使用其財產(chǎn)——通常與對土地的占用有關時的不合理、不正當或不合法的行為，或法律規(guī)定的其他不法行為，損害或妨礙社會公眾共同享有的人身或財產(chǎn)權利，或者妨礙他人使用土地或