家事糾紛的行政解決機制構(gòu)建研究

王定東

【摘要】家事糾紛行政解決機制主要由行政調(diào)解、行政管理和行政保障三部分構(gòu)成。當(dāng)前的家事糾紛行政解決機制依然存在缺乏專門的家事糾紛行政調(diào)解機構(gòu)和專業(yè)調(diào)解人員、同其他行政解決機制混同，以及忽視與訴訟程序之間的配合等問題。因此，設(shè)立專門的家事糾紛調(diào)解委員會、建立家事糾紛行政解決機制的專門程序、規(guī)定家事糾紛調(diào)解委員會支持家事訴訟并配合執(zhí)行的法定義務(wù)等是構(gòu)建家事糾紛行政解決機制的基本路徑。

【關(guān)鍵詞】家事糾紛 行政解決機制 混同 配合 銜接

【中圖分類號】 D915.4 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.21.016

家事糾紛與合同糾紛和確權(quán)權(quán)益糾紛存在本質(zhì)的不同，依靠訴訟機制往往不能達到很好地解決相關(guān)糾紛的目的，而非訴解決機制則能夠起到更好的效果。行政解決機制作為家事糾紛非訴機制的主要組成部分，以其便利、權(quán)威、低成本等優(yōu)勢，在家事糾紛的多元解決機制中具有重要的地位。因此，對家事糾紛中行政解決機制的構(gòu)建進行研究具有理論價值和實踐指導(dǎo)意義。

家事糾紛行政解決機制的基本構(gòu)成

行政調(diào)解機制。家事糾紛的調(diào)解主要分為訴訟內(nèi)調(diào)解和訴訟外的調(diào)解。訴訟內(nèi)的調(diào)解是家事糾紛進入法院審判的訴訟程序之后由法院進行的調(diào)解，而訴訟外的調(diào)解則指家事糾紛在沒有進入訴訟程序的情況下由非法院的其他組織和個人組織的調(diào)解。①而行政調(diào)解機制則是訴訟外調(diào)解的主要組成部分。事實上，在具體的家事糾紛發(fā)生后，除了少數(shù)由糾紛當(dāng)事人的親戚朋友、律師或某些非行政組織進行的純粹民間調(diào)解外，大部分都由各種基層行政組織，如婦聯(lián)、人民調(diào)解委員會、司法所、派出所等，主持進行相應(yīng)的行政調(diào)解。

行政管理機制。由于家事糾紛所涉及到的家庭婚姻關(guān)系是行政管理的社會關(guān)系之一，良好的行政管理機制可以在很大程度上促進家庭婚姻關(guān)系的和諧與穩(wěn)定，從而在一定程度上減少家事糾紛的發(fā)生，或者在發(fā)生之后促使其順利解決。具體來講，相關(guān)行政部門可以通過提高行政管理制度規(guī)劃和實施等方面的科學(xué)化和人性化程度，對家事糾紛進行預(yù)防和化解。例如，近年來在社會上引起廣泛關(guān)注的假離婚現(xiàn)象，很大程度上是由現(xiàn)有的涉及住房拆遷和房屋限購的法律和政策同婚姻關(guān)系直接掛鉤而引起的。

行政保障機制。由于極具復(fù)雜性，家事糾紛不是一兩次調(diào)解或者訴訟即能徹底解決，往往具有較長的持續(xù)性。這種持續(xù)性的情況更多地發(fā)生在涉及家庭暴力和子女撫養(yǎng)老人贍養(yǎng)的案件之中。因此，有必要建立相應(yīng)的家事糾紛解決保障機制。目前，民間的保障機制根本就沒有建立起來，而法院由于受人力物力以及法律權(quán)限等諸多方面的限制，在此方面能起的作用也相當(dāng)有限，而真正能起作用的依然是相應(yīng)的行政保障機制。這種行政保障機制主要包括對相應(yīng)家事糾紛的跟蹤，通過行政機關(guān)工作人員定期不定期的訪問，以及發(fā)動社會力量跟蹤舉報反映等多種方式，在發(fā)現(xiàn)問題后采取針對性的措施。

家事糾紛行政解決機制構(gòu)建的必要性

維持家庭和婚姻的穩(wěn)定。家事糾紛解決得好壞通過其對家庭關(guān)系的作用直接影響到國家和社會的利益，從而使家事糾紛具有僅涉及私權(quán)的合同或確權(quán)權(quán)益糾紛所不具有的公益性質(zhì)。②從這種意義來講，家事糾紛的行政解決機制最重要的價值即為維持家庭和婚姻關(guān)系的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)國家和社會利益最大化的目的。正是由于維持家庭和婚姻穩(wěn)定這一價值取向的存在，家事糾紛行政解決機制更為依賴對抗性較弱，有利于當(dāng)事人雙方協(xié)商的行政調(diào)解，只有少數(shù)糾紛最終進入了對抗性較強的訴訟程序。在行政管理和行政保障制度方面，也更為注重家庭關(guān)系的和諧，而不是當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明確。

保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。家事糾紛行政解決機制的構(gòu)建必須充分考慮到保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，并以此作為實現(xiàn)維持家庭和婚姻關(guān)系穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。具體來講，在家事糾紛行政機制構(gòu)建的過程中，為了保證保護當(dāng)事人合法權(quán)益這一價值的實現(xiàn)，必須充分考慮到相關(guān)機制可能對當(dāng)事人合法權(quán)益保護可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，從而采取針對性的措施消除這些負(fù)面影響的存在。因此，相應(yīng)家庭糾紛的行政解決機制并不強求當(dāng)事人家庭和婚姻關(guān)系的穩(wěn)定，而以保護當(dāng)事人合法權(quán)益為首要目標(biāo)。

兒童利益最大化。隨著離異家庭兒童群體不斷擴大，其權(quán)益的保護已日益成為當(dāng)前社會必須面對的重大問題。③因此，在家事糾紛的行政機制構(gòu)建中，還必須樹立兒童利益最大化的價值取向，在行政調(diào)解、行政管理和行政保障機制的規(guī)劃和實施過程中均以保護兒童利益為基本條件。具體來講，在家事糾紛行政機制構(gòu)建的過程中，必須充分關(guān)注兒童正常健康成長所必需的相應(yīng)條件。離婚案件對兒童最大的影響是其與父母之間穩(wěn)定的親子關(guān)系的維持，這對兒童的身心健康有著非常關(guān)鍵的影響。因此，有必要在相應(yīng)行政調(diào)解和行政保障機制中充分注重保護父母對離異兒童的監(jiān)護權(quán)和探視權(quán)，以及撫養(yǎng)費用的合理安排和具體落實。

家事糾紛行政解決機制存在的現(xiàn)實問題

缺乏專門的家事糾紛行政調(diào)解機構(gòu)和專業(yè)的調(diào)解人員。當(dāng)前，我國家事糾紛中承擔(dān)著具體行政調(diào)解職能的機關(guān)包括基層的司法所、人民調(diào)解委員會、婦聯(lián)、居委會，乃至派出所等。雖然司法所和人民調(diào)解委員會受理的案件數(shù)量最多，但總體上來說，因為沒有專門法律對家事糾紛行政調(diào)解機構(gòu)進行具體規(guī)定，行政調(diào)解機關(guān)的選擇是偶然的和個別的。除了人民調(diào)解委員會外，家事糾紛調(diào)解均不屬于這些機關(guān)的主要職能，很難為家事糾紛的行政調(diào)解配備非常專業(yè)的調(diào)解人員。而人民調(diào)解委員會的受案范圍幾乎包括了所有的民事糾紛，往往將家事糾紛的調(diào)解同其他案件的調(diào)解混同，其家事糾紛調(diào)解人員的專業(yè)化水平不高。

混同于其他的行政解決機制。家事糾紛具有特殊性，因此其行政解決機制理應(yīng)對此有充分的反映。然而，家事糾紛行政解決機制在具體實施過程中，基本同其他行政解決機制混同，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。首先，就行政調(diào)解機制來講，在家事糾紛的具體行政調(diào)解中，無論是行政調(diào)解機關(guān)還是調(diào)解人員，以及具體使用的調(diào)解程序，均同其他糾紛的行政調(diào)解沒有任何區(qū)別。其次，就行政管理機制而言，除了個別的涉及婚姻家庭的機關(guān)如民政部對離婚登記采取冷靜期這一反映家事糾紛特征的專門制度外，多數(shù)涉及婚姻家庭的行政機關(guān)在立法和政策規(guī)劃乃至具體實施的過程中均沒有充分考慮家事糾紛的特殊性，而采取一般性的管理措施。最后，就行政保障機制而言，由于家事糾紛的持續(xù)性特征，有必要建立不同于其他糾紛的長效保障機制。然而，多數(shù)具有此職能的行政機關(guān)，均沒有考慮到家事糾紛的這一特殊要求。endprint

忽視同訴訟程序之間的配合和銜接。由于家事糾紛在進入訴訟程序前往往會涉及到行政調(diào)解，而在訴訟程序完成后的落實則需要法院系統(tǒng)同行政機關(guān)的充分合作，訴訟程序同行政解決機制的配合和銜接對于保證家事糾紛的順利解決，從而對行政解決機制自身功能的充分發(fā)揮有著非常重要的作用。然而，在現(xiàn)實中，由于行政解決機制和訴訟程序之間的配合和銜接缺乏具體的法律規(guī)定，其重要性往往得不到必要的重視。如家事糾紛在行政調(diào)解失敗后，主持調(diào)解的行政機關(guān)并不是積極征求當(dāng)事人的意見，幫助其準(zhǔn)備相應(yīng)的證據(jù)和材料，支持其進入訴訟程序，而是告知其自行去法院起訴。

家事糾紛行政解決機制的構(gòu)建進路

設(shè)立專門的家事糾紛調(diào)解委員會?，F(xiàn)有的家事糾紛行政調(diào)解機制存在明顯的偶然化和個別化等問題，不符合當(dāng)前家事糾紛行政調(diào)解專業(yè)化的發(fā)展潮流。由于行政調(diào)解機制在家事糾紛多元化解決機制中的核心地位，這種缺乏專門機構(gòu)和專業(yè)人員的家事糾紛行政調(diào)解模式必然對家事糾紛行政調(diào)解功能的充分發(fā)揮造成了嚴(yán)重的障礙。因此，有必要結(jié)合當(dāng)前我國家事糾紛行政調(diào)解的現(xiàn)實情況，通過設(shè)立專門的家事糾紛調(diào)解委員會，促進家事糾紛行政調(diào)解專業(yè)化程度的提升?？紤]到家事糾紛案件事實上構(gòu)成了基層社區(qū)行政調(diào)解的絕大多數(shù)，而且主要集中在基層的司法所和人民調(diào)解委員會的現(xiàn)狀，有必要充分發(fā)揮基層行政組織對家事糾紛的行政調(diào)解具有的得天獨厚的人際關(guān)系和地理等方面的優(yōu)勢，以村和街道等社區(qū)為基礎(chǔ)，設(shè)立與人民調(diào)解委員會并列的家事糾紛調(diào)解委員會。

建立家事糾紛行政解決機制的專門程序。由于當(dāng)前家事糾紛行政解決機制缺乏專門的法律規(guī)定，其在很大程度上同其他糾紛的行政解決機制混同。對此，可以通過立法的形式，建立家事糾紛行政解決機制的專門程序。④在這一專門程序中，應(yīng)當(dāng)具備以下幾方面內(nèi)容。首先，對從事家事糾紛行政調(diào)解調(diào)解人員的從業(yè)資格進行具體的規(guī)定，只有具有一定的基層工作經(jīng)驗、接受了相應(yīng)的資格培訓(xùn)并通過考核的人員才能主持家事糾紛行政調(diào)解，確保調(diào)解人員具有家事糾紛行政調(diào)解所必需的專業(yè)素質(zhì)和社會經(jīng)歷。其次，對家事糾紛行政調(diào)解的經(jīng)費來源進行具體規(guī)定，根據(jù)相應(yīng)調(diào)解委員會歷年的受案數(shù)量以及增長幅度確定具體的經(jīng)費預(yù)算，直接由地方財政而不是由基層社區(qū)承擔(dān)，確保其具有穩(wěn)定而可靠的經(jīng)費來源。再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)定所有涉及到婚姻和家庭的行政決定，如上述的房產(chǎn)限購政策等，必須經(jīng)過專門的婚姻和家庭方面的影響評估才能正式確定和實施，防止類似于假離婚等沖擊婚姻和家庭穩(wěn)定的現(xiàn)象一再發(fā)生。最后，對建立家事糾紛的長效保障機制進行具體規(guī)定，要求家事糾紛調(diào)解委員會對所有受案對象以及通過訴訟程序結(jié)案的對象建立專門檔案，并對其進行定期和不定期的跟蹤訪問，必要時對其給予經(jīng)濟和法律援助，并將具體跟蹤情況記錄在案。

規(guī)定家事糾紛調(diào)解委員會支持家事訴訟并配合執(zhí)行的法定義務(wù)。家事糾紛的行政解決機制和訴訟解決機制是家事糾紛多元解決機制中最重要的兩種解決方式，兩者密切的協(xié)調(diào)和配合是保證家事糾紛順利解決的重要因素。要改變當(dāng)前家事糾紛的行政解決機制同訴訟程序缺乏配合和銜接的現(xiàn)狀，必須在相應(yīng)的法律法規(guī)中明確規(guī)定家事糾紛調(diào)解委員會支持家事訴訟并配合執(zhí)行的法定義務(wù)。這種法定義務(wù)確立的基礎(chǔ)是專門的家事糾紛調(diào)解委員會的建立，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：首先，對于家事糾紛調(diào)解委員會調(diào)解失敗的家事案件，家事糾紛調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人指出訴訟程序解決的可能選項，并在當(dāng)事人同意的基礎(chǔ)上對其進行訴訟程序法律知識輔導(dǎo)，對當(dāng)事人提起的家事訴訟提供相應(yīng)的證據(jù)支持，以保證家事糾紛行政調(diào)解程序和訴訟程序之間的順利銜接。其次，對于通過訴訟程序作出裁決的執(zhí)行，在法院或當(dāng)事人提出要求的情況下，家事糾紛調(diào)解委員會有輔助執(zhí)行，并將相應(yīng)糾紛建立專門檔案，長期跟蹤的義務(wù)。最后，在家事糾紛長期跟蹤的過程中，如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)益受到暴力威脅等非法侵害時，應(yīng)當(dāng)主動為其提供相應(yīng)的法律援助，并支持其向法院申請人身安全保護令或正式起訴，以保護家事糾紛中弱勢群體的合法權(quán)益，尤其是父母離異兒童的安全和健康成長。

注釋

張翼杰：《社區(qū)家事糾紛解決機制構(gòu)建》，《人民論壇》，2015年第20期，第152～154頁。

陳愛武：《家事調(diào)解：比較借鑒與制度重構(gòu)》，《法學(xué)》，2007年第6期，第129～138頁。

陳愛武：《家事訴訟與兒童利益保護》，《北方法學(xué)》，2016年第6期，第126～139頁。

湯鳴：《家事糾紛法院調(diào)解實證研究》，《當(dāng)代法學(xué)》，2016年第1期，第140～148頁。

責(zé) 編/楊昀赟

Abstract： The administrative settlement mechanism of family disputes is mainly composed of administrative mediation， administrative management and administrative guarantee. The current administrative family dispute settlement mechanism still faces certain problems： there is a lack of special family dispute administrative mediation organizations and professional personnel； it is mingled with other administrative settlement mechanisms； and it neglects cooperation with the judicial proceedings. Therefore， setting up special family dispute mediation committees， establishing special procedures for the family dispute administrative settlement， and defining the lawful duties of the family dispute mediation committees in supporting family litigations and assisting in law enforcement are the basic route of establishing the administrative dispute settlement mechanism.

Keywords： Family disputes， administrative settlement mechanism， mingle， assisting， coordinationendprint