全面從嚴治黨視閾下完善黨內(nèi)巡視制度路徑探究

張　秀

(西南大學，重慶北碚　400715)

習近平強調(diào)，巡視制度在使廣大黨員干部形成“不敢腐”、“不能腐”理念中的作用是立竿見影的，要“加強巡視工作”，以此“嚴明黨的紀律”[1]，使黨員干部的權(quán)力在法律和道德的軌道內(nèi)運行。中國共產(chǎn)黨要總攬社會主義建設(shè)全局，協(xié)調(diào)各方矛盾，平衡各方力量，就要不斷完善黨內(nèi)巡視制度，貫徹執(zhí)行科學管黨、從嚴治黨的準則。在全面從嚴治黨背景下，科學分析和精確把握黨內(nèi)巡視制度取得的經(jīng)驗與存在的不足，并在此基礎(chǔ)上提出完善路徑，構(gòu)建起密實的巡視監(jiān)督網(wǎng)，能不斷推動中國執(zhí)政理論、執(zhí)政實踐的創(chuàng)新發(fā)展，不斷推進中國特色社會主義事業(yè)。

一、黨內(nèi)巡視制度之歷史沿革

中國巡視制度發(fā)展階段性明顯且脈絡(luò)分明，而中國共產(chǎn)黨的巡視制度自誕生以來，就帶有古代巡視制度的歷史痕跡，又深深打上了新時代的烙印，是歷史和時代高度契合，是中國革命與建設(shè)的必然要求。

(一)中國古代的巡視制度

中國巡視制度歷史悠久，古已有之。追溯到古代，帝王為維系王朝統(tǒng)治、強化中央集權(quán)，常常委派監(jiān)察官巡視地方，以監(jiān)督糾劾地方官，即后來的巡視制度，它由慣例逐漸走向制度化。從秦朝到唐朝，巡視制度由創(chuàng)立到不斷發(fā)展完善。秦朝御史監(jiān)察制開啟了后世巡視之先河。漢襲秦制，設(shè)中央監(jiān)察機構(gòu)加以分區(qū)巡視。唐朝加以完善，御史臺成為中央最高監(jiān)察機構(gòu)。宋元時期，巡察機制更加專業(yè)化、規(guī)范化，較重視對地方的把控。明清二季，一套涵蓋巡按、監(jiān)察御史、總督等的監(jiān)察巡視機構(gòu)體系及制度標志著古代巡視制度的成熟，奠定了后世巡視制度的基礎(chǔ)，為后代巡視制度的發(fā)展提供有效地借鑒與參考。

(二)中國共產(chǎn)黨成立到改革開放之前的巡視制度

中國共產(chǎn)黨歷來重視巡視監(jiān)察工作。1925年9月,“中央特派巡行指導(dǎo)員”的設(shè)立開啟了黨內(nèi)巡視工作的先河。1937年《中央巡視條例》的出臺使黨內(nèi)巡視制度步入規(guī)范化時期。1938年六屆六中全會再次強調(diào)，上級黨委應(yīng)向下級派遣巡視員，以傳達意見，考察工作[2]。1939年中央再次提出要巡視下層工作。1942年《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》做出了派員下鄉(xiāng)巡視土地政策實踐情況的決定。1945年，黨的七大提出要恢復(fù)“黨的監(jiān)察機關(guān)”，但因復(fù)雜的軍事、政治斗爭，這一決定暫時擱置。新中國成立初，百廢待興，巡視制度的演進也暫時出現(xiàn)中斷，黨內(nèi)監(jiān)督由黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各級紀檢監(jiān)察組織負責。建國初，鄧小平重提“兩委員會”(紀律檢查和政府監(jiān)察委員會)建設(shè)的重要性。為強化黨紀，1955年通過的《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，使黨的各級監(jiān)察委員會得以產(chǎn)生。中央監(jiān)察委員會在八大上再次選舉產(chǎn)生，推動了巡視制度再次向前發(fā)展。而隨后的文革則使巡視監(jiān)督工作陷入癱瘓狀態(tài)、發(fā)展步入舉步維艱境遇。

(三)改革開放后的巡視制度

第一，十八大之前黨的巡視制度的概況。步入改革開放新時期以后，世情、國情、黨情的變化發(fā)展使黨對巡視制度又有了新的理解和認識，為巡視制度重返歷史舞臺奠定了基礎(chǔ)。1990年中央及地方黨委有了巡視督查的制度依據(jù),通過的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》規(guī)定其可根據(jù)需要派遣“巡視工作小組”。其后6年頒布的《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，對巡視組的工作任務(wù)、職權(quán)范圍、巡視紀律、巡視人員選拔等進行了詳細規(guī)定。黨的十六大、十七大，進一步完善了巡視制度，十七使黨組織制度體系納入了一項新的內(nèi)容，即巡視制度在中央和地方委員會的推行[3]。但巡視制度作為重要的黨內(nèi)監(jiān)督寫入條例是在2003年。2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》出臺，有關(guān)巡視工作各方面的規(guī)定更為具體化，同年成立了中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，軍隊的巡視工作也在一年后開始啟動。總之，十一屆三中全會后，隨著黨對巡視制度的重視度的不斷提高，巡視制度在具體實踐中日臻完善。

第二，十八大之后黨內(nèi)巡視制度之創(chuàng)新發(fā)展。黨的十八大使巡視制度向前邁進了一大步，其特別強調(diào)“巡視制度監(jiān)督”功能的發(fā)揮，“巡視工作”效率的提升，“巡視成果”的運用，“巡視領(lǐng)導(dǎo)體制”的完善，“巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”的構(gòu)建等[4]。2013年，中央再次強調(diào)，要讓“巡視工作”為我們“發(fā)現(xiàn)問題”，震懾腐敗分子[5]。一年后，中央再次提出要實現(xiàn)“對地方、部門、企事業(yè)單位”的巡視全覆蓋，要探索專項巡視方式[6]，對此，王岐山同志專門做了工作報告。2015年中央進一步明確巡視工作方針，再次突出強調(diào)巡視工作的廣覆蓋問題。并且頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，詳細規(guī)定了巡視主體、巡視內(nèi)容、巡視方法、巡視對象等，將巡視工作經(jīng)驗概括總結(jié)上升為理論，并指出了巡視工作未來的發(fā)展方向。十八大以來，黨內(nèi)巡視制度的新發(fā)展為黨內(nèi)建設(shè)、發(fā)展以及反腐工作提供了有效地制度保障。

二、近年來黨內(nèi)巡視制度存在的瓶頸與困境

完善巡視制度，開展巡視工作，為中國共產(chǎn)黨黨探索科學監(jiān)督方式，貫徹從嚴治黨，推進反腐倡廉，提供了有益經(jīng)驗。近年來，中國共產(chǎn)黨黨的巡視工作取得了重大進步，但也存在一些問題亟待調(diào)整與完善。

(一)巡視理論待完善

中國巡視理論藍圖設(shè)計、理論發(fā)展為巡視實踐提供了有效借鑒，但仍有幾點亟待提高：首先，巡視法規(guī)待完善。目前巡視制度實施的少數(shù)規(guī)章對巡視工作的主體、對象、方法等內(nèi)容的有些規(guī)定不夠明確，可操作性差，且缺乏專門巡視工作研究機構(gòu)、人員、資金。其次，重巡視、輕整改。按規(guī)定，巡視主體經(jīng)巡視形成巡視報告后，除了應(yīng)向相關(guān)部門及單位報告、反饋、移交，還要跟蹤檢查，責令整改。但該規(guī)定一定程度上缺乏一些剛性責任規(guī)定，以至于發(fā)現(xiàn)問題無法有效解決。再次，巡視制度與其他監(jiān)督制度的銜接有待探索。從目前黨的巡視制度實施狀況看，巡視監(jiān)督與群眾、輿論、人大監(jiān)督等結(jié)合存在裂隙，與相關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督法律規(guī)章及國家相關(guān)法律的銜接存在裂隙。最后，領(lǐng)導(dǎo)體制亟需健全。當前，巡視人員的人事關(guān)系與其管轄部門不對稱，容易造成管人與管事相脫節(jié)，且巡視成員多為臨時組成，工作時間有限，督促整改工作又另換人馬。總之，上述困境都一定程度影響了巡視工作的實效性、公信力。

(二)巡視內(nèi)容待明確

《巡視工作條例》規(guī)定巡視的主要對象為各級黨委以及部門“一把手”，重在黨政帶頭人。但實踐證明，當前中國的巡視監(jiān)督不能突出主題，明確重點與抓住關(guān)鍵。其一，巡視的初衷沒有完全達到。巡視監(jiān)督應(yīng)聚焦“一把手”，但事實相反，巡視監(jiān)督甚至在掌權(quán)者的安排下變成了檢查或評估工作，降低了巡視的價值、意義，巡視監(jiān)督的實效性也被打折。其二，集中巡視工作涵蓋范圍太廣，舍本逐末。幾乎涉及日常的財務(wù)審查、執(zhí)法監(jiān)督、廉政監(jiān)督等所有內(nèi)容。其三，巡視時間與輪次設(shè)定不科學。為期一月的集中巡視時間過長，會影響被巡視單位的正常工作，而三年一次的巡視周期也不利于靈活開展巡視工作。

(三)巡視方法待創(chuàng)新

目前，我們開展巡視工作的方法主要是明察暗訪、專題監(jiān)察、開座談會、問卷調(diào)查、實地督查、個別談話、接待群眾來信來訪等，方法單一，缺乏創(chuàng)新性、針對性較差、靈活性較弱、實效性較低。且巡視人員的談話技巧、理論水平、專業(yè)知識構(gòu)成、創(chuàng)新精神等方面存在著千差萬別，效度與信度都有待提升。往往使參與談話的干部，謳歌成績，打造“形象工程”與“面子工程”，潛藏問題，歪曲真像與事實。在實地考察過程中，偶爾“走漏風聲”，泄露機密，難以發(fā)揮巡視突擊的效果。此外，較多的定期巡視會使巡視工作流于形式，浪費人力、物力、財力。早在漢代，中國就有了不定期巡視的方法[7]。若當前不創(chuàng)新巡視方法，就會降低工作效率。

(四)巡視主體問題凸顯

整體言之，中國巡視工作人員素質(zhì)較高，但也存在下述問題：其一，發(fā)現(xiàn)問題能力有待提升。部分巡視干部能力偏低、原則性偏弱、黨性修養(yǎng)不強，不擅長或不愿意發(fā)現(xiàn)問題與解決問題。其二，缺乏對巡視干部的監(jiān)督。巡視工作是監(jiān)督工作，監(jiān)督意味著信任，但信任無法取代監(jiān)督，監(jiān)督者更需要以身作則，主動接受監(jiān)督。但截至目前，中國相關(guān)法律對如何監(jiān)督監(jiān)督者的規(guī)定較少且不具體，需要加強巡視工作過程監(jiān)督的立法工作。其三，巡視人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化待加強。巡視工作人員的入選條件和輪崗交流制度在《巡視工作條例》上已有明確規(guī)定。但對巡視成員的結(jié)構(gòu)組成、級別待遇、職位升降等方面的規(guī)定有待于進一步完善。其四，巡視負責人的不穩(wěn)定。巡視主力老干部擔任的退休離職，會影響巡視工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

三、改革完善巡視制度的路徑選擇

巡視制度是中國共產(chǎn)黨堅持從嚴治黨、完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、有效遏制權(quán)力尋租現(xiàn)象的制度創(chuàng)新，是新時期加強執(zhí)政黨自身建設(shè)、推進中國政治文明的重要戰(zhàn)略工程，積極以多元路徑探索調(diào)整完善巡視制度具有重大意義。

(一)巡視內(nèi)容的聚焦與輻射

巡視內(nèi)容既要聚焦巡視中心，同時也要輻射四周，實現(xiàn)巡視全覆蓋、全方位，避免死角：其一，巡視內(nèi)容中心要聚焦，同時擴散到四周。聚焦巡視內(nèi)容中心，才能針對巡視要害問題，重拳出擊，達到有效配置巡視資源，事半功倍的效果。聚焦巡視任務(wù)是指掃除非主要任務(wù)，抓主要矛盾，回歸紀律檢查本職工作。當下，巡視“中心”任務(wù)應(yīng)著眼于加強黨風廉政建設(shè)與反腐工作。政治、組織、工作等“六個紀律”則是巡視內(nèi)容的四周。它們從密切聯(lián)系但又迥乎不同的六個維度建構(gòu)起巡視內(nèi)容的藩籬，為巡視工作指明了方向。其二，巡視內(nèi)容以點帶面，點線面結(jié)合。巡視內(nèi)容既要聚焦于宏觀構(gòu)圖，又要放眼微觀貫徹執(zhí)行。以點連線，以線成面，點線面統(tǒng)一結(jié)合，從而構(gòu)筑起嚴密的巡視制度監(jiān)督網(wǎng)。制度的生命力在于執(zhí)行。就巡視制度而言，在制度執(zhí)行上要發(fā)揮中央和地方雙重積極性，要著眼巡視全覆蓋、全國一盤棋的格局。這就要求各級黨委承擔起主體責任，紀檢監(jiān)察機關(guān)擔負起監(jiān)督大梁，以“主人翁”的姿態(tài)攜手踐履，下好“全國巡視一盤棋”。

(二)巡視主體的激勵與處罰

做好巡視工作并非易事，具有耗時長、強度高、壓力大等特征。在具體巡視實踐過程中需要充分調(diào)動巡視主體的主動性、積極性，這就需要一套科學可行的選拔機制、激勵機制和倒查懲罰機制，實現(xiàn)“獎勵先進、鞭策落后”的目的。其一，建立巡視主體的競爭選拔機制。建立巡視組長庫，讓巡視組長通過競爭上位，打破原有的任命、選拔終身制。習近平指出，“建立組長庫的辦法很好”，要進一步挖掘探索[8]。其二，建立巡視主體的動員、激勵機制。區(qū)別于普通的升職、加薪等激勵機制的動員部署會效果更為顯著。動員部署會直接對準巡視主體，給其提要求，敲警鐘，既能激發(fā)巡視主體的使命感，又能起到巡視宣傳、震懾作用。其三，建立巡視主體的失職懲罰機制。不斷完善激勵機制，標本兼治，賞罰分明，有效監(jiān)督，對工作不力、違法亂紀的巡視工作人員進行問責。十八屆中紀委三次全會報告明確提出，“巡視組應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題卻沒有發(fā)現(xiàn)即為失職，發(fā)現(xiàn)問題隱瞞不報即為瀆職”[9]，說明了建立巡視主體失職懲罰機制是現(xiàn)代巡視制度發(fā)展完善的題中應(yīng)有之義。

(三)巡視對象的改革與完善

對待任何巡視對象要一視同仁，做到黨政部門無特殊與典型區(qū)分：一是部門無特殊。中央和地方各級部門、企事業(yè)單位(特別是國有骨干企業(yè)與金融企業(yè))、軍事機關(guān)等應(yīng)全面覆蓋。應(yīng)向中央及國務(wù)院辦公廳、全國人大、政協(xié)、中央組織部、宣傳部等派駐紀檢機構(gòu)，實現(xiàn)巡視部門全囊括。二是人員無特例。巡視對象無論職位高低、在職或離退，都應(yīng)被巡視。“一府兩院”，副省級城市“四大班子”，地方高級人民法院、檢察院黨組負責人，副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負責人均列為巡視對象。三是自身監(jiān)督巡視無例外。十八大以來，中國共產(chǎn)黨著力自查自糾，處分了違法亂紀干部1575人[10]。加強巡視工作人員自身巡視，能純潔巡視隊伍。

(四)巡視方法的突破與創(chuàng)新

創(chuàng)新是解決矛盾與問題的關(guān)鍵手段。完善巡視制度，實現(xiàn)巡視方法的突破與創(chuàng)新至關(guān)重要。首先，巡視方法要多樣化。一是實現(xiàn)巡視組長、巡視對象以及兩者關(guān)系的“三個不固定”。盡可能切斷巡視組或人員與被巡視單位或人員之間可能存在的利益鏈條，革除巡視不視或視而不巡的歪風邪氣。二是常規(guī)與專項巡視相結(jié)合。常規(guī)巡視是對巡視對象的寬領(lǐng)域、全方位巡視，而專項巡視則針對特定事項或問題巡視，機動靈活，二者配合使用，可使巡視工作形成更大威力。三是明察與暗訪相結(jié)合?？稍谝延醒惨暪ぷ鞣绞降幕A(chǔ)上，受理并核實被巡視對象的下級黨組織負責人相關(guān)情況的匯報；“抽查核實領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項的情況；下沉一級了解情況等”[11]。四是針對不同區(qū)域和行業(yè)分門別類巡視。其次，改變巡視策略。一是全力打造“中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站”，發(fā)揮其“千里眼”，“順風耳”的作用。充分借助互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字廣播、手機短信、報紙等新老媒體，高調(diào)反腐，形成輿論高潮，以威懾腐敗蛀蟲。二是實施“走出去”與“引進來”戰(zhàn)略。紀委負責人要主動“走出去”，到基層考察情況，直面新聞媒體，宣傳巡視檢查工作。同時，“引進來”相關(guān)專家學者指導(dǎo)意見。

(五) 巡視理論的設(shè)計與革新

創(chuàng)新完善巡視制度的頂層設(shè)計，對巡視制度在體制、機制等方面缺陷進行適時變革與調(diào)整優(yōu)化，對巡視工作中的體制性障礙進行系統(tǒng)性、全面性、科學性的突破與超越。創(chuàng)新頂層設(shè)計，可從根本上、整體上解決巡視制度的問題：首先，要注重《巡視條例》的修訂調(diào)整?！堆惨晽l例》是巡視工作開展的指導(dǎo)規(guī)范、基本依據(jù)。其修訂既是過時條文存續(xù)的結(jié)束，也是新規(guī)范創(chuàng)建的開始。要在巡視指導(dǎo)思想、巡視主體、巡視對象、巡視程序、巡視內(nèi)容、巡視責任等方面將黨的巡視工作實踐進行理論提取，以實現(xiàn)對《巡視條例》的創(chuàng)新修訂。其次，巡視工作專業(yè)化。設(shè)立研究機構(gòu)、人員、資金，才能運用轉(zhuǎn)化巡視成果，探索巡視制度與其他監(jiān)督制度的對接方式。要加強對巡視工作人員的保護，使其愿意、敢于反映問題，強化其責任意識，使那些不愿意反映問題的巡視人員受到懲罰。要完善巡視監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，加強中央巡視組對地方巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，實行黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任的責任制。

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[9]十八大以來重要文獻選編:上卷[M].北京:中央文獻出版社,2014:729.

[10]王岐山.十八屆中央紀委第五次全會工作報告[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201501/t20150130_50785.html.

[11]中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/le-gal/2015-08/13/c_1116248322.htm.