淺析我國環(huán)境立法之局限性

摘 要 環(huán)境立法的目的就是要改善日益突出的環(huán)境問題，重構人與自然和諧的自然生態(tài)秩序，但是要從根本上解決環(huán)境問題卻遠非立法能夠解決。立法作為形成秩序的一種手段，發(fā)揮重要作用但是也有其弊端與不足，所以在探索解決環(huán)境問題的路徑時也要綜合考慮其他因素。因此，本文以環(huán)境立法為例，梳理了環(huán)境立法的問題并提出了解決路徑。

關鍵詞 環(huán)境立法 實效性 內生性制度

作者簡介：方亞璐，北京航空航天大學法學院2016級法理學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.011

一、中國環(huán)境立法的問題

（一）問題立法的固有弊端

截止到2016年6月，國家環(huán)保部數據中心顯示：目前我國環(huán)境保護類的法律共計33部，行政法規(guī)共計48部，部門規(guī)章（部分，不完全整理）共計94部 。我國幾十年的環(huán)境法治建設，從無到有，再到當前環(huán)境法律體系日趨完善。環(huán)境法作為法學的新興學科，問題立法的模式既符合當時中國的實際情況又符合人類普遍的認知規(guī)律，其具有合理性，同時也在環(huán)境法治中發(fā)揮了巨大的作用。

但是問題立法存在固有的弊端。首先是滯后性。一些環(huán)境問題當其境遇已發(fā)展到十分惡劣時，成為眾人關注的突出問題，才會被考慮納入立法議程，比如土壤污染問題。我國土壤污染的形勢不容樂觀，但是有關專門性的法律規(guī)定至今尚未出臺，有關土壤污染保護的相關內容散見于環(huán)境保護的法律法規(guī)中，且多是原則性規(guī)定。面對已經被污染的大片土壤，修復成為首要問題，并且面臨治理難度大，成本費用高昂的情形。多數環(huán)境立法考量的是末端治理而忽視源頭治理，新修訂的環(huán)境保護法才首次明確了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”所以環(huán)境立法要具有前瞻性，特別是當前在環(huán)境法律體系已經基本建立的當下，環(huán)境立法更應該克服這種問題立法的滯后性，要更加主動、系統(tǒng)地進行立法布局。

其次是超前性。以淮河治理為例，早在1978年我國就制定了《淮河流域水源防治污染規(guī)劃要點》，1995年國務院發(fā)布《淮河流域水污染防治暫行條例》，20多年過去了，淮河依舊是一條“壞河”，舊污未除又見新污。這表明環(huán)境立法在某些方面所制定的內容過于超前，只能使得這種大而無當的條文成為一紙具文。環(huán)境治理和立法進程都要分階段，使得法律更具有可實際操作性。

（二）立法的實效性不足

國家環(huán)保總局副局長潘岳說：“ 在各部門中環(huán)保的法律是最多的， 但是管用的極少 。”而在現實生活中，環(huán)境立法也面臨著普遍違法、執(zhí)法困難、法律與實踐相脫節(jié)的窘境。看似只是執(zhí)法、守法出了問題，實則立法才是真正的問題所在。

博登海默認為：“如果包含在法律規(guī)定部分中的‘應當是這樣的內容仍停留在紙上， 而不影響人的行為， 那么法律只是一種神話， 而非現實 ?！蔽覀?yōu)楹我x擇立法，就是要符合立法的目的，使人們按照法律的行為模式去遵守規(guī)則，使法律真正被適用與執(zhí)行，最終達到立法的價值追求。環(huán)境立法的目的就是為了保護和改善環(huán)境， 防治污染和其他公害， 保障人體健康， 促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。因此環(huán)境立法的實效性非常重要，得不到執(zhí)行的法律就是一紙空文，立法一定需要考量法律是否能夠被有效執(zhí)行這一核心問題。

我國現有的環(huán)境立法大多都缺乏力度， 多是原則性的要求， 明確而有力的規(guī)定很少，一些條款既無大錯亦無大用，缺乏具體可操作性。并且對于舊的環(huán)境立法修改遲緩，配套法律法規(guī)空泛且分散，立法龐雜。而在實踐中，民眾對法律的切實執(zhí)行以及對環(huán)境保護的身體力行需要環(huán)境立法的具體可操作性。

（三）立法質量不高

環(huán)境立法質量不高主要體現在兩個方面，科學性和民主性的不足。

首先是科學性。當下環(huán)境問題突出，全民對生態(tài)環(huán)境的社會關注度不斷攀升，迫于輿論壓力，容易造成突擊立法。匆匆出臺一些迎合民意的法律，一方面前期的調查工作不夠深入，公眾不能深入參與，時間和金錢成本投入巨大；另一方面法律規(guī)定的內容難以滲透到生活，難以被認同、消化。這些都不符合環(huán)境立法的科學性。

其次就是環(huán)境立法活動不計成本，理論與實際相脫離，立法效益不高。公開的環(huán)境立法后評估報告指出：評估主體多是運用定性分析，主觀評估較多，缺乏精確的量化衡量指標 。在環(huán)境立法前進行成本效益的定量分析十分有必要，精準的數據可以直觀的為立法的決策提供有益參考。我國環(huán)境立法多是事后評估，缺乏科學的立法前評估機制。

再次是民主性，環(huán)境立法在程序民主和注重公眾參與上都存在不足。環(huán)境立法牽扯各個部門的利益，多元利益間的協(xié)調需要成本。地方政府在環(huán)境立法時更傾向于行政規(guī)章，在實際執(zhí)法中存在選擇性執(zhí)法的問題；污染企業(yè)又是地方經濟發(fā)展和財稅收入的重要來源，可能會導致尋租現象。因此在一些牽扯多方利益爭持不下時，對于一些重大問題會采取回避，而過于原則性的寬泛規(guī)定缺乏力度。我國環(huán)境立法的顯著功績就是行政處罰方面，地方政府樂于通過罰款方式解決問題，也帶來了豐厚的財政收入，但是卻并未帶來環(huán)境的逐步改善。

公民的環(huán)境保護意識對于環(huán)境秩序的建立至關重要，可是在我國環(huán)境保護上，政府既充當立法者又是執(zhí)法者，民間環(huán)境保護組織NGO發(fā)展也極不完善，公民作為公共利益的重要一環(huán)很難參與到環(huán)境政策的決策中去，公眾參與的渠道并不暢通。

二、解決環(huán)境問題的路徑

（一）與內生性制度相互配合

自生自發(fā)的內部規(guī)則所具有的優(yōu)越性就是這樣的規(guī)則所形成的法律穩(wěn)固牢靠，易于遵守，且執(zhí)行成本低。所以在環(huán)境立法中，我們在制定規(guī)則時要充分考量這些內生性的規(guī)則和制度，立法者需要發(fā)現法律而不是創(chuàng)制法律。

當前環(huán)境立法對于環(huán)境習慣法的普遍忽視是極其不可取的，習慣法是對制定法的有益補充，并且習慣法作為一種通過自生自發(fā)演化得來的產物，易于得到人們出于本能的遵守。習慣法也是制定法的內在依賴和文化基礎，使得立法有了法律文化的支撐。

在環(huán)境保護領域中，環(huán)境習慣法起著重要作用。比如在少數民族地區(qū)，習俗和禁忌是人們保護自然的內在動力，而環(huán)境法律對其的約束性卻微乎其微。藏族和回族的牧民在森林和草場的土地使用上并不是按照環(huán)境立法中的規(guī)定進行的，而是按照輪流放牧的公共安排這種傳統(tǒng)方式來確定 。云南傣族的人們對樹和水一直保持著敬畏崇拜之心，這使得在傣族聚居的西雙版納地區(qū)因人們對于砍木取水的慎重而山清水秀、草木繁茂，生態(tài)環(huán)境得以維系和保存 。

環(huán)境習慣法中那些廣為流傳的被人們普遍應用于日常生活中的這些規(guī)則，還有我國傳統(tǒng)文化中對環(huán)境保護有助益的思想，比如“天人合一”、“道法自然”等，雖然這些規(guī)定不如立法的規(guī)定更有強制性，但是這些思想觀念和習慣做法對于公民的自我執(zhí)行與自覺遵守更具實踐意義。

（二）發(fā)揮市場化機制的作用

環(huán)境資源是公共物品，具有非競爭性和非排他性，環(huán)境污染的產生正是基于負外部性。市場也是一種典型自生自發(fā)所形成的秩序，我們應當允許采用私人性和集體性的方法來解決環(huán)境問題。

解決環(huán)境問題需要將負外部性內部化，首先是加強政府的直接管控。我國通過環(huán)境立法制定規(guī)則對污染者進行管控，在環(huán)境治理上多是以政府為主導自上而下的開展，但是也會出現政府失靈和搭便車的情況，因此轉向多元化治理。其次是通過矯正性的稅收，目前我國環(huán)境立法和實踐中也采用了排污權收費、碳稅等手段來增加負外部性生產者的內部成本。最后是界定產權。長期以來，受當前法律法規(guī)的限制，大部分自然資源沒有明晰的產權，其價值往往被低估，明確資源產權的所屬關系，有利于自然資源得到持續(xù)的利用和保護。界定產權后可以對污染物進行排污權交易，運用市場化機制對排污行為進行有效管控，這種方式使環(huán)境管理者大大減少了搜尋信息的成本，也使得各企業(yè)在市場機制的作用下降低了治污的成本。

（三）引入立法前評估

我國環(huán)境立法大多采用事后評估機制，缺乏合理科學的立法前評估。立法活動成本巨大，為了防止理論與實踐相脫離以及多主觀評估和定性分析，立法前的評估機制顯得尤為重要。

環(huán)境立法評估是指對環(huán)境立法是否必要合法、整體協(xié)調性如何以及具體可操作性的進行事前分析，通過運用成本效益分析、風險分析、有效性分析等多種方法重點預估環(huán)境立法對環(huán)境、社會以及經濟的影響如何，從而提高環(huán)境立法質量，減少環(huán)境立法的試錯成本，使環(huán)境立法更易于被人們遵守和執(zhí)行。

問題立法的固有弊端使得我們的環(huán)境立法缺乏合理科學的立法布局，精確量化的衡量指標更為直觀的為立法決策提供有益參考。立法前調查與分析十分重要，既可以控制立法活動成本，決定是否需要立法，又可以提高立法的可操作性，更好的促成立法的目的，實現環(huán)境立法的效益。

（四）完善公眾參與的機制

立法過程的正當性也體現在讓利益可能受法律影響的多元主體，能夠有效地參與到法律制定的過程中。市場和政府在環(huán)境治理中會出現雙重失靈的情況，公眾作為多元力量中最根本也是十分重要的主體必須要被納入環(huán)境立法中。傳統(tǒng)觀點將環(huán)境問題的解決希冀于制度的構建，但是良好的制度又是如何形成的呢？人之行動的結果生成規(guī)則，規(guī)則的再建構形成了我們所希冀的制度。在環(huán)境問題突出的當下，可能公眾的參與與行動比看上去完美的制度更具有實效。

公眾參與原則是環(huán)境立法中所應遵循的程序原則，它通過信息公開、聽證制度等具體制度得到保證。但是當前我國公眾參與的途徑并不順暢，公眾參與不能很好的落實在具體的環(huán)境保護事務中。只有公眾參與得到了有效的保證，才能形成自發(fā)的環(huán)境保護意識，保障立法的有效實行，形成自下而上的環(huán)境治理秩序。

（五）立法者謙遜開放的心態(tài)

立法是多方利益博弈的結果，環(huán)境法學者也有其必然的無知以及理性的不及，環(huán)境立法的設計不可能盡善盡美。法律只是解決社會問題的一個途徑，但不可能獨立解決任何問題。環(huán)境立法只能是改善環(huán)境的一個措施，要認識到立法者的無知和局限，和其他手段相配合，依靠經濟、制度、法律、政府與社會多方條件的共同作用。

環(huán)境問題涉及諸多領域，環(huán)境立法者更要保持謙遜開放的心態(tài)，從法律研究的專業(yè)視角將更多學科對于環(huán)境問題的解決的方法和路徑法律化，使環(huán)境立法能夠達到預設的目的，更加可行，實現法的效益和價值。

注釋：

數據來源于國家環(huán)保局官方網站.http：//datacenter.mep.gov.cn/.

郄建榮.八大立法問題亮出環(huán)保軟肋.http：//news.sohu.com/20061228/n247315423.html.2006-12-28.

[美]博登海默著.鄧正來，等譯.法理學——法哲學及其方法.北京：華夏出版社.1987.232.

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