最早竟然是企業(yè)自發(fā)搞出來(lái)的綠色審計(jì)的世界進(jìn)程

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

最早竟然是企業(yè)自發(fā)搞出來(lái)的綠色審計(jì)的世界進(jìn)程

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

近日，中辦和國(guó)辦印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，這標(biāo)志著一項(xiàng)全新的、經(jīng)常性的審計(jì)制度在我國(guó)正式建立。自2018年起，綠色審計(jì)在我國(guó)將由試點(diǎn)進(jìn)入全面推開(kāi)階段。今后領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，除了財(cái)務(wù)的賬本要接受審計(jì)，轄區(qū)內(nèi)生態(tài)賬本的變化也要接受審計(jì)。這對(duì)我國(guó)的綠色審計(jì)工作的發(fā)展來(lái)說(shuō)，稱(chēng)得上是一座里程碑。那么，什么是綠色審計(jì)？綠色審計(jì)在世界其他國(guó)家的情況如何？

在世界各國(guó)，綠色審計(jì)已經(jīng)成為大趨勢(shì)。

綠色審計(jì)發(fā)端于企業(yè)綠色管理

綠色審計(jì)的產(chǎn)生有其時(shí)代大背景。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在大量消耗自然資源基礎(chǔ)上的發(fā)展模式，變得越來(lái)越不可持續(xù)。隨著西方國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)的不斷深入，一些企業(yè)出于管理上的需要（提高環(huán)境績(jī)效，降低原材料消耗等），開(kāi)始自發(fā)地制定了一些審計(jì)計(jì)劃，并委托環(huán)境咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境審計(jì)或環(huán)境認(rèn)證，此為綠色審計(jì)之濫觴。

上世紀(jì)60年代末至70年代可以說(shuō)是綠色審計(jì)的萌芽期。美國(guó)審計(jì)總署在1969年就對(duì)水污染控制項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，加拿大等西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼開(kāi)展了環(huán)境審計(jì)。20世紀(jì)80年代是環(huán)境審計(jì)的形成階段，日益增加的環(huán)境壓力和日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題加速了環(huán)境審計(jì)的形成。在這一階段，環(huán)境審計(jì)的范圍進(jìn)一步拓展，從企業(yè)內(nèi)部擴(kuò)大到政府環(huán)境審計(jì)方面，成為政府宏觀(guān)管理的手段。

上世紀(jì)90年代至今可以說(shuō)是環(huán)境審計(jì)的發(fā)展階段，以韓國(guó)、巴西、日本、荷蘭、加拿大、印度和美國(guó)為代表的國(guó)家環(huán)境審計(jì)，已經(jīng)走上了正軌。截至2014年底，全球范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家和地方環(huán)境措施績(jī)效和成果的環(huán)境審計(jì)多達(dá)2000多次。

印度環(huán)境審計(jì)自爆家丑

作為后起的發(fā)展中國(guó)家，印度為了兼顧環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近年來(lái)也致力于采納環(huán)境友好型的戰(zhàn)略和制度，其中就包括環(huán)境審計(jì)制度。

綠色審計(jì)最早竟然是企業(yè)自發(fā)搞出來(lái)的

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，印度最高審計(jì)機(jī)關(guān)是印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署（CAG）。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署的地位來(lái)自印度憲法第148條至第151條的授權(quán)，早在1971年就有專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)其職責(zé)和權(quán)力等做了規(guī)定。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署在履行其憲法義務(wù)的同時(shí)，要審查政府支出和收入的各個(gè)方面，審計(jì)內(nèi)容大致分為財(cái)務(wù)、合規(guī)和績(jī)效審計(jì)等方面。

在過(guò)去的20多年里，印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署實(shí)施了100多項(xiàng)合規(guī)和環(huán)境績(jī)效方面的環(huán)境審計(jì)，包括空氣、水、廢棄物、生物多樣性和環(huán)境管理系統(tǒng)等5大領(lǐng)域。目前，印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署在環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的主要工作包括如下三項(xiàng)：

一，編制《綠色辦公指南》，指導(dǎo)全國(guó)的辦公機(jī)構(gòu)減少辦公活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，該指南被印度環(huán)境和森林部采納，向所有中央政府辦公室推廣；二，主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署在“印度廢棄物管理”審計(jì)報(bào)告中提出多項(xiàng)建議，協(xié)助印度環(huán)境和森林部制定廢棄物有效管理政策；三，編制相關(guān)環(huán)保指南，以指導(dǎo)在所有類(lèi)型審計(jì)中關(guān)注和整合環(huán)境問(wèn)題。

《環(huán)境與生活》雜志記者在瀏覽印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署發(fā)布的2010至2011年度《環(huán)境審計(jì)報(bào)告》時(shí)發(fā)現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)很勇于自爆家丑，譬如：在2003至2008年國(guó)家綠化和生態(tài)發(fā)展委員會(huì)（NAEB）向非政府機(jī)構(gòu)（NGO）等批準(zhǔn)的647項(xiàng)綠化項(xiàng)目中，只有3.6%得以完成；對(duì)許多非政府機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目中期評(píng)估顯示資金被挪用；高達(dá)93%的植樹(shù)項(xiàng)目和相關(guān)物資生產(chǎn)沒(méi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在生物多樣性保護(hù)方面，《環(huán)境審計(jì)報(bào)告》認(rèn)為成立6年之久的國(guó)家生物多樣性保護(hù)局（NBA）在制定多樣性保護(hù)法律方面進(jìn)展遲緩；瀕危藥用植物名單及其保護(hù)措施尚未出臺(tái)；28個(gè)邦中只有7個(gè)拿出了瀕危物種名單；只有12%的地方機(jī)構(gòu)設(shè)立了生物多樣性管理委員會(huì)等。

韓“四大河流”遭遇四次環(huán)境審計(jì)

亂砍濫伐森林破壞自然資源，會(huì)讓貓頭鷹等野生動(dòng)物的棲息地受到威脅。

地處東亞的韓國(guó)有九成人口集中生活在僅占國(guó)土面積2.4%的區(qū)域，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，一直面臨著巨大的環(huán)境和資源壓力。韓國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是韓國(guó)總統(tǒng)設(shè)立的審計(jì)監(jiān)察院，這是一個(gè)獨(dú)立于政府的、受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。韓國(guó)通過(guò)《審計(jì)監(jiān)察院法》保證其獨(dú)立的法律地位，目前審計(jì)監(jiān)察院有近1000名職員，年預(yù)算達(dá)1億多美元。在環(huán)境審計(jì)上，韓國(guó)審計(jì)監(jiān)察院表現(xiàn)出較強(qiáng)的開(kāi)放性，普通市民在生活中遇到有關(guān)問(wèn)題，可通過(guò)正式申請(qǐng)或電話(huà)熱線(xiàn)要求進(jìn)行審計(jì)。自2001年開(kāi)展環(huán)境審計(jì)以來(lái)，審計(jì)監(jiān)察院針對(duì)多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了環(huán)境審計(jì)，包括頗受爭(zhēng)議的“四大河流”工程。

“四大河流”工程是指韓國(guó)在2009至2011年間完成的一個(gè)龐大的水利工程項(xiàng)目，當(dāng)局耗資22萬(wàn)億韓元（約合1349.4億元人民幣），對(duì)漢江、錦江、洛東江和榮山江4條河流及其流域范圍內(nèi)的數(shù)十座水壩和近百個(gè)水庫(kù)進(jìn)行了綜合治理，旨在解決水資源短缺、建設(shè)防洪措施、改善水質(zhì)和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

“四大河流”工程開(kāi)工前和開(kāi)工期間，民間就對(duì)工程造成的環(huán)境破壞以及洪澇風(fēng)險(xiǎn)增大有激烈爭(zhēng)論。時(shí)任韓國(guó)總統(tǒng)李明博曾下令對(duì)該工程進(jìn)行過(guò)兩次審計(jì)。第一次是在2011年初，工程正值收尾階段，未發(fā)現(xiàn)明顯違規(guī)。第二次是在2013年1月，環(huán)境審計(jì)發(fā)現(xiàn)了許多嚴(yán)重問(wèn)題，如水質(zhì)管理措施不健全，疏浚管理和水質(zhì)管理計(jì)劃不完善，管理和檢查不力等等，這些問(wèn)題在社會(huì)上引起很大反響。第三次審計(jì)發(fā)生在樸槿惠執(zhí)政期間，調(diào)查發(fā)現(xiàn)了招投標(biāo)過(guò)程存在共謀、報(bào)價(jià)虛高等問(wèn)題。

今年夏天，韓國(guó)現(xiàn)任總統(tǒng)文在寅下令對(duì)“四大河流”工程進(jìn)行第四次審計(jì)，以調(diào)查該項(xiàng)目決策過(guò)程不透明、環(huán)保預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到和項(xiàng)目倉(cāng)促上馬等問(wèn)題。有消息稱(chēng)，當(dāng)局打算成立一個(gè)專(zhuān)家組，對(duì)該項(xiàng)目展開(kāi)綜合評(píng)估，以決定一些水壩的去留。韓國(guó)政府對(duì)“四大河流”工程三番五次的調(diào)查表明，在現(xiàn)實(shí)工作中環(huán)境審計(jì)面臨的阻力之大是超乎想象的。

巴西老牌審計(jì)機(jī)構(gòu)煥發(fā)新活力

巴西是南美洲面積最大的國(guó)家，綜合國(guó)力居拉丁美洲之首，資源條件得天獨(dú)厚。該國(guó)早在19世紀(jì)末就獨(dú)立了，其國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度作為該國(guó)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性民主制度，一直被當(dāng)作落實(shí)政府問(wèn)責(zé)和改善國(guó)家治理的重要工具。

荷蘭審計(jì)法院的環(huán)境審計(jì)工作普遍而深入。圖為該國(guó)第一位審計(jì)法院女院長(zhǎng)阿斯基亞·斯圖威靈，她曾擔(dān)任院長(zhǎng)16年之久。

巴西審計(jì)制度的主要特征是審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有司法權(quán)。根據(jù)聯(lián)邦憲法第70與71條規(guī)定，國(guó)會(huì)在審計(jì)法院的協(xié)助下執(zhí)行外部監(jiān)督的職能。審計(jì)法院的職責(zé)是確保公共資源得到有效管理，為社會(huì)帶來(lái)最大的效益。

在環(huán)境領(lǐng)域，聯(lián)邦審計(jì)法院負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦政府的行為進(jìn)行外部監(jiān)督，以及對(duì)聯(lián)邦資源的環(huán)?；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督。雖然巴西環(huán)境審計(jì)起步晚于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，上世紀(jì)90年代才開(kāi)展起來(lái)，但巴西迎頭趕上的步伐很快。1991年，里約熱內(nèi)盧州議會(huì)批準(zhǔn)了關(guān)于環(huán)境審計(jì)的1898號(hào)法律，該法律規(guī)定了強(qiáng)制性的年度環(huán)境審計(jì)，并確保將審計(jì)部門(mén)發(fā)布的所

2017年5月，韓國(guó)政府宣布四大河流工程中的16座河壩，有6座將永久開(kāi)放以應(yīng)對(duì)綠藻泛濫，其中就包括圖中這座公州市的攔河壩。韓國(guó)四大河流工程建成6年來(lái)，一直是環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象。