大數(shù)據(jù)稅收管理的成熟度模型及其啟示*

王 敏 方 鑄（云南財經(jīng)大學財政與公共管理學院 云南 昆明 650221）

大數(shù)據(jù)稅收管理的成熟度模型及其啟示*

王 敏 方 鑄（云南財經(jīng)大學財政與公共管理學院 云南 昆明 650221）

一、引言

黨的十八屆五中全會公報提出要實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式成為國家戰(zhàn)略。對于政府部門的大數(shù)據(jù)建設(shè)，國發(fā)[2015]50號文明確提出要在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。國家稅務(wù)總局積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+稅收大數(shù)據(jù)應(yīng)用”戰(zhàn)略，并以此作為提升稅收治理能力，實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。在此背景下，我國各級稅務(wù)部門和科研單位就稅收大數(shù)據(jù)的建設(shè)和應(yīng)用進行了廣泛探討、研究和初步實踐。但是，綜合現(xiàn)有文獻研究和部分實踐的考察，發(fā)現(xiàn)在大數(shù)據(jù)稅收應(yīng)用過程中存在兩方面較為突出的問題：

第一，對大數(shù)據(jù)應(yīng)用和稅收信息化之間的關(guān)系認識有一定偏差。

對于大數(shù)據(jù)和信息化的關(guān)系，譚榮華、焦瑞進（2014）認為“大集中與大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的兩個階段”，將現(xiàn)有信息化建設(shè)和未來大數(shù)據(jù)稅收應(yīng)用作為一個相互聯(lián)系的過程，并明確了兩個階段各自擁有的主要工作。但是，現(xiàn)在一方面存在將大數(shù)據(jù)泛化，將稅收數(shù)據(jù)分析類同大數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。比較典型的是在介紹將美、英等前大數(shù)據(jù)時代的一些稅收稽查、審計等應(yīng)用作為國外大數(shù)據(jù)稅收應(yīng)用的經(jīng)驗，以及將稅收內(nèi)部數(shù)據(jù)綜合分析等同大數(shù)據(jù)分析等問題；另一方面是在認識大數(shù)據(jù)整體架構(gòu)、大數(shù)據(jù)平臺和大數(shù)據(jù)方法三個層面和當前信息化的關(guān)系上存在偏差，未能有效區(qū)分作為統(tǒng)領(lǐng)大數(shù)據(jù)建設(shè)全局的“大數(shù)據(jù)整體架構(gòu)”，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的海量異構(gòu)多來源的“大數(shù)據(jù)源”或“大數(shù)據(jù)平臺”，以及機器學習、數(shù)據(jù)挖掘等“大數(shù)據(jù)方法”等在信息化不同階段的不同定位。

第二，缺少對大數(shù)據(jù)稅收管理應(yīng)用及其發(fā)展路徑進行評價和指導(dǎo)的研究。

雖然階段劃分有一定差異，但是以諾蘭模型等為代表的信息化發(fā)展階段已經(jīng)取得較為廣泛的共識，我國稅收信息化在理論上和實踐中的階段劃分也大致相同，形成了以成熟度模型為代表的劃分不同階段的標準和評價辦法體系。但是，就大數(shù)據(jù)而言，大數(shù)據(jù)概念提出至今不到20年①一般認為是SGI首席科學家John R. Masey于1998年首次提出大數(shù)據(jù)概念。，在國內(nèi)流行并成為研究熱點不到5年②根據(jù)CNKI按照大數(shù)據(jù)關(guān)鍵詞搜索的結(jié)果，2012年以前只有6篇，2012年49篇，2016年增長到6481篇。，國內(nèi)尚缺少對大數(shù)據(jù)稅務(wù)管理應(yīng)用及其發(fā)展路徑評價和指導(dǎo)的理論模型，更沒有進行具體評價的實踐辦法和相應(yīng)標準。

這兩個問題是相互關(guān)聯(lián)的，對大數(shù)據(jù)不同發(fā)展階段的認識不足是難于準確定位大數(shù)據(jù)和信息化之間關(guān)系的重要原因。國外近期對此有了較為系統(tǒng)的研究，特別是OECD在《Technologies for Better Tax Administration》研究報告中提出了大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型。本文針對這些研究進行較為系統(tǒng)的介紹，并就如何借鑒和推動我國大數(shù)據(jù)稅收管理工作提出了相關(guān)政策建議。

二、OECD大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型的主要內(nèi)容

最早的成熟度模型是軟件成熟度模型CMM③1987年由CMU/SEI的W.S.Humphrey等人提出了軟件成熟度模型CMM。，據(jù)此可評價軟件開發(fā)組織的軟件過程能力，也可供軟件開發(fā)組織本身自我檢查，發(fā)現(xiàn)需要改進的弱項，從而不斷提高其軟件過程能力。隨著CMM的成功應(yīng)用，一些新的“成熟度模型”不斷被引入軟件和信息系統(tǒng)開發(fā)領(lǐng)域，比如：CMMI、ISO SPA、PSP等。參考與CMM同樣的評價和指導(dǎo)改進的理念，近年來，國內(nèi)外就大數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)政務(wù)和大數(shù)據(jù)稅收管理都提出了相應(yīng)的成熟度模型。在稅收領(lǐng)域，最具代表性的就是2016年OECD提出的大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型。

（一）OCED大數(shù)據(jù)稅收管理模型基本介紹

稅務(wù)管理向數(shù)字化驅(qū)動的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，這個過程可以被描述為稅收管理必須經(jīng)歷的一系列階段，從而實現(xiàn)數(shù)字成熟度的最高水平。大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型要求管理者對一系列的能力包括技術(shù)、業(yè)務(wù)流程、人員、數(shù)據(jù)和稅收主體的變化特征等進行自我評估。從長遠來看，該模型可以被用于實施稅收主體調(diào)查的基礎(chǔ)，不僅可以建立相關(guān)管理部門參與的數(shù)字成熟度，而且還能在不同的成熟水平上確定更好的做法和模式。該模型的成熟度劃分為五個階段：初期（nascent）、形成（emerging）、采用（adoption）、優(yōu)化（advanced）和最佳實踐（best practice），模型還分別從六個方面事項（組織、能力、基礎(chǔ)設(shè)施、治理、數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)使用）對各個成熟度階段進行詳細評估。

在OECD的報告中（OECD，2014），增加納稅人使用自助服務(wù)渠道的方式是數(shù)字化服務(wù)的重要變革。在稅收主體成功和不成功自助服務(wù)的策略中，它也為特定案例的研究奠定了基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)成熟度模型的核心是從技術(shù)層面而非服務(wù)層面來解決基礎(chǔ)的問題。

（二）OECD大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型的主要階段和關(guān)鍵評估指標

稅收管理的大數(shù)據(jù)成熟度水平一般是在通過評估組織的數(shù)據(jù)管理策略下進行詳細測量的，這與數(shù)據(jù)的質(zhì)量和可用性、數(shù)據(jù)集中和訪問級別、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用以及稅收主體的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)使用測量是相類似的。以下是大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型所提供的評估方法和注意事項，一定程度上有助于稅收管理的高級人才形成一個客觀公正的評估。

1.初期（nascent）階段

這一階段，模型對組織、能力，基礎(chǔ)設(shè)施、治理、數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)使用六個方面進行了評估，具體表現(xiàn)為：（1）組織方面，高級管理人員很少意識到數(shù)據(jù)驅(qū)動方法的優(yōu)勢，IT部門控制數(shù)據(jù)的訪問且業(yè)務(wù)部門使用他們獲得和收集的數(shù)據(jù)進行分析和使用；（2）能力方面，行政管理中缺乏數(shù)據(jù)共享文化體系，IT部門的數(shù)據(jù)優(yōu)先級與用戶需求存在不匹配，并且數(shù)據(jù)訪問僅僅限于IT部門的工作人員，只有少部分的管理人員使用分析軟件并從事過電子化服務(wù)的工作；（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面，需要理解整體功能性的方法對發(fā)展IT基礎(chǔ)設(shè)施的必要性，政府往往基于對需求的回應(yīng)而投資于對數(shù)據(jù)硬件和軟件的采購，其結(jié)合數(shù)據(jù)分析的能力僅限于分散的數(shù)據(jù)集以及政府管理中缺乏文化共享的數(shù)據(jù)和軟件；（4）治理方面，缺乏數(shù)據(jù)治理；（5）數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)的質(zhì)量和一致性較差、容量較小，被分散和存儲在各個數(shù)據(jù)的孤島之中，不存在橫向數(shù)據(jù)的共享；（6）大數(shù)據(jù)使用方面，這一階段稅收管理主要使用結(jié)構(gòu)化事務(wù)或事件類型信息，還未使用大數(shù)據(jù)。

2.形成（emerging）階段

這一時期模型對組織、能力、基礎(chǔ)設(shè)施、治理、數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)使用等方面的評估發(fā)生了一些變化：（1）組織方面，少數(shù)高層管理人員正在游說，說明擁有數(shù)字化驅(qū)動管理的優(yōu)勢， IT和業(yè)務(wù)部門討論數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)和選擇問題，并在學習了解數(shù)據(jù)和解決業(yè)務(wù)問題上出現(xiàn)了簡單的協(xié)同合作；（2）能力方面，雖然行政管理中仍然缺乏數(shù)據(jù)文化共享而需要IT花費較長的時間來回應(yīng)業(yè)務(wù)部門的疑問，并有限度地使用商業(yè)可行性分析軟件進行管理，但工作人員已開始進行開發(fā)大數(shù)據(jù)、參加會議和自學等過程，同時參考其他稅收機構(gòu)和私營部門的最佳實踐，政府已著手建立數(shù)據(jù)驅(qū)動的研究案例；（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面，IT 仍然是核心成本，尤其在分析工具和服務(wù)交付上進行了有限投資，同時IT部門也正在發(fā)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，但還不涉及業(yè)務(wù)部門；（4）治理方面，將數(shù)據(jù)治理真正實施到位；（5）數(shù)據(jù)方面，業(yè)務(wù)和IT管理人員已經(jīng)開始發(fā)展數(shù)據(jù)以及具備以數(shù)據(jù)融合的整體視野來協(xié)助開發(fā)新的電子服務(wù)，并討論創(chuàng)建共享數(shù)據(jù)資源以確保用戶擁有相關(guān)的、一致的和及時的數(shù)據(jù)；（6）大數(shù)據(jù)使用方面，此時只使用結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，但大數(shù)據(jù)意識逐漸開始，一些特設(shè)的查詢和可視化是基于描述性分析產(chǎn)生的，不過沒有完全用來識別形成階段的趨勢。

3.采用（adoption）階段

進入采用階段，在各部門人員的協(xié)同努力下，取得了比較好的成效。（1）組織方面，執(zhí)行團隊明確數(shù)據(jù)驅(qū)動的優(yōu)點，并開始探索可能產(chǎn)生效益的措施，IT和業(yè)務(wù)部門協(xié)同合作解決選定的問題，聯(lián)合工作組通過行政部門來傳播數(shù)據(jù)驅(qū)動文化的優(yōu)勢；（2）能力方面，雖然沒有明確的數(shù)據(jù)文化共享，但管理人員正在開發(fā)新的技術(shù)能力并對一些在職員工進行培訓(xùn)。政府管理部門正研發(fā)諸如自助式商務(wù)智能（BI）技術(shù)，Hadoop和NoSQL數(shù)據(jù)庫以及更先進的分析方法等新型技術(shù)；（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面，承認IT能夠促進改善合規(guī)性及納稅人的服務(wù)，同時政府已開始考慮建立一個統(tǒng)一的體系架構(gòu)；（4）治理方面發(fā)生顯著變化，即政府采用治理計劃，建立監(jiān)督數(shù)據(jù)的督導(dǎo)委員會，并對數(shù)據(jù)質(zhì)量實施管理與控制；（5）數(shù)據(jù)方面，雖然數(shù)據(jù)治理沒有到位，但正在開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施能夠使用戶訪問多個數(shù)據(jù)源和不同類型的數(shù)據(jù)，此外，政府對數(shù)據(jù)進行整合以保證提供給所有內(nèi)部和外部用戶一致性的數(shù)據(jù)；（6）大數(shù)據(jù)使用方面，通過提供更復(fù)雜的可視化工具，主要分析和管理稅務(wù)的合規(guī)風險，并通知以客戶為中心的服務(wù)交付。通過匯集不同數(shù)據(jù)源的實驗，開始實施提供新的分析工具和數(shù)字化服務(wù)。

4.優(yōu)化（advanced）階段

這一階段對各方面的評估很重要。（1）組織方面，組織需了解數(shù)據(jù)驅(qū)動的意義，首席數(shù)據(jù)辦公室的角色或職位可能已經(jīng)被推出；（2）能力方面，建立卓越的數(shù)據(jù)中心以服務(wù)不同的行政管理部門，就鼓勵創(chuàng)新的數(shù)字化生態(tài)體系而言，工作人員始終在思考，盡量讓用戶在各種平臺上去探索不同種類新的數(shù)據(jù)服務(wù)類型；（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面，數(shù)字戰(zhàn)略計劃是與其他商業(yè)項目協(xié)調(diào)一致地進行籌資的，數(shù)據(jù)和IT應(yīng)被看作是管理方面價值的體現(xiàn)而非成本的產(chǎn)生，政府架構(gòu)采用生態(tài)體系的方法，統(tǒng)一支持對納稅人服務(wù)的分析和提供，而暫不考慮數(shù)據(jù)技術(shù)平臺；（4）治理方面，需要向政府數(shù)據(jù)管理人員提供穩(wěn)定的治理政策；（5）數(shù)據(jù)方面，數(shù)字戰(zhàn)略已到位，且被視為企業(yè)優(yōu)先實施的戰(zhàn)略之一，政府將充分利用現(xiàn)有和新收集的數(shù)據(jù)，一旦被需要，新數(shù)據(jù)可以快速成為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，全部用于傳遞電子化服務(wù)的目的，數(shù)據(jù)仍然以管理數(shù)據(jù)訪問權(quán)限存儲在共享資源中；（6）大數(shù)據(jù)使用方面，該時期的大數(shù)據(jù)一方面能夠促進合規(guī)活動、業(yè)務(wù)流程和納稅人服務(wù)，另一方面被用來更好地了解納稅人的行為和需要、管理風險，改善定制服務(wù)及對變化的響應(yīng)能力，同時結(jié)合結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的大數(shù)據(jù)集，支持部分或全部稅收管理的業(yè)務(wù)流程。

5.最佳實踐（best practice）階段

最佳實踐階段是該模型的最后一個階段，也是最為重要的一個階段。（1）組織方面，此時高管和員工認為政府的稅收文化是數(shù)據(jù)驅(qū)動的，需要進行主動的管理和經(jīng)營，在IT一定程度的指導(dǎo)和支持下，企業(yè)用戶可以獲得靈活的數(shù)據(jù)訪問；（2）能力方面，稅收管理內(nèi)部存在數(shù)據(jù)化共享文化，員工可以在輕松的環(huán)境中工作，他們有足夠的知識使用自助服務(wù)的分析工具，并有能力以敏捷軟件開發(fā)的方式實現(xiàn)預(yù)期目標。各級管理人員能夠以自助服務(wù)的形式探索數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)挖掘平臺并進行可視化開發(fā)。同時稅收管理中使用大數(shù)據(jù)平臺和諸如Hadoop和NoSQL數(shù)據(jù)庫等商業(yè)性的技術(shù)，使它們與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施很好地結(jié)合在一起；（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府重點研發(fā)有效的分析工具和數(shù)字服務(wù)產(chǎn)品，注重在新數(shù)字文化背景下提升員工的工作能力，使統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺擴展到整個稅務(wù)管理中；（4）治理方面，爭取在政府各級組織中建立和理解數(shù)據(jù)管理的治理體系；（5）數(shù)據(jù)方面，這時期數(shù)據(jù)仍然以管理的數(shù)據(jù)訪問權(quán)限存儲在共享資源中；（6）大數(shù)據(jù)使用方面，大數(shù)據(jù)以實時或接近實時的模式對個體納稅人進行納稅評估、提供服務(wù)等。

三、大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型的啟示

（一）大數(shù)據(jù)稅收應(yīng)用需要與現(xiàn)有信息化建設(shè)有機銜接、逐步建設(shè)

從信息化發(fā)展階段的角度來看，大數(shù)據(jù)稅收管理大致對應(yīng)六階段諾蘭模型的后三個階段，即從“集成階段”、“數(shù)據(jù)管理階段”到“成熟階段”。其關(guān)鍵基礎(chǔ)是“集成階段”的數(shù)據(jù)內(nèi)部集成，基本對應(yīng)于當前稅務(wù)系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)大集中”。在此基礎(chǔ)上，才有可能進入后續(xù)階段，通過整合社會各類涉稅數(shù)據(jù)來實現(xiàn)“稅收大數(shù)據(jù)”。

從大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型看，我國大數(shù)據(jù)稅收管理需要首先做好初期階段在組織、能力、基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)使用四個方面所對應(yīng)的工作，才能為后續(xù)階段建設(shè)打好基礎(chǔ)。從國外信息化和大數(shù)據(jù)發(fā)展的實踐來看，跨越階段發(fā)展是相當困難的，甚至是難于逾越的。需要充分認識到，沒有稅務(wù)信息化的高度發(fā)展，大數(shù)據(jù)應(yīng)用是難以企及的。另外，在稅務(wù)信息化的發(fā)展過程中，特別在數(shù)據(jù)集成階段需首先深入研究大數(shù)據(jù)建設(shè)的需求，制定具有前瞻性的數(shù)據(jù)平臺建設(shè)方案，以充分適應(yīng)未來政府大數(shù)據(jù)集成建設(shè)、社會大數(shù)據(jù)集成建設(shè)的要求。更重要的是，在當前稅收數(shù)據(jù)分析過程中，有必要提前研究采用現(xiàn)有大數(shù)據(jù)方法對已有微觀稅收數(shù)據(jù)進行分析的具體方案，從現(xiàn)有成功經(jīng)驗看，可以從分地區(qū)、分行業(yè)和分稅種的納稅評估、稅務(wù)稽查或稅收征收質(zhì)量和稅收風險評價等方面著手。

（二）有必要盡快引進并研究制定我國大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型，以更好評價和指導(dǎo)大數(shù)據(jù)稅收管理建設(shè)實踐

由于國內(nèi)外管理體制和大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)體制的差異，很難直接采用國外的成熟度模型，有必要引進和研制中國版的大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型①軟件成熟度模型就存在同樣需要中國化的問題，CMM有對應(yīng)的中國版CSCMM。。研究并制定大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型，可以從三個方面推動我國大數(shù)據(jù)稅收管理建設(shè)工作：第一，認識大數(shù)據(jù)稅收的發(fā)展階段，規(guī)范稅務(wù)系統(tǒng)對稅收大數(shù)據(jù)的理解，有助于統(tǒng)一發(fā)展思路和發(fā)展方向，統(tǒng)籌制定稅收大數(shù)據(jù)的發(fā)展規(guī)劃；第二，明確大數(shù)據(jù)稅收各個階段建設(shè)的主要任務(wù)，有助于統(tǒng)籌制定大數(shù)據(jù)稅收實施指南，各地有針對性地補齊相應(yīng)短板，逐步提升大數(shù)據(jù)建設(shè)水平；第三，大數(shù)據(jù)稅收管理成熟度模型可以作為稅收大數(shù)據(jù)發(fā)展水平評價的理論模型，通過指標化、量化工作，建立大數(shù)據(jù)稅收管理評價指標體系，輔之于有效的評價方法和評價過程，進而對各地區(qū)稅務(wù)機關(guān)大數(shù)據(jù)稅收管理的基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用能力、治理水平等進行綜合評價，激勵各地稅務(wù)機關(guān)有針對性地改進管理工作，提高大數(shù)據(jù)稅收應(yīng)用水平。

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責任編輯：李 業(yè)

* 本文受國家自然科學基金項目《稅收缺口測算體系與稅收政策分析拓展模型研究》（71163044）資助。