達巍
美國總統(tǒng)特朗普于2017年11月8—10日對中國進行了首次國事訪問。對于這次訪問,中國看重的主要是長遠問題、戰(zhàn)略問題,美方在此次訪問當(dāng)中更看重的是短期問題、戰(zhàn)術(shù)問題。中美高層在這次互動中完成了雙方的目標(biāo)。在肯定中美關(guān)系近中期穩(wěn)定狀態(tài)的同時,我們也要看到這種穩(wěn)定的脆弱性。相比于短期脆弱性,更值得警惕的是美方的長期戰(zhàn)略焦慮。中美關(guān)系是當(dāng)今世界最重要的雙邊關(guān)系之一,與過去不同的是,今天的中美關(guān)系是一個力量對比漸趨平衡的關(guān)系。中國塑造中美關(guān)系的能力在上升。運用中方對中美關(guān)系的想象力和塑造力,我們就有可能讓中美關(guān)系穩(wěn)定在一個可以接受的范圍內(nèi),成為“總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關(guān)系框架”的一部分。
2017年11月8—10日,美國總統(tǒng)特朗普對中國進行了首次國事訪問。這次訪問的時間節(jié)點十分特殊。就在訪前兩周多之前,中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會剛剛閉幕。習(xí)近平總書記宣布中國特色社會主義已進入“新時代”。而從美國角度看,特朗普訪華恰逢其當(dāng)選總統(tǒng)一周年。這一年中,中美關(guān)系先是經(jīng)歷了由特朗普當(dāng)選后某些言行引發(fā)的風(fēng)波,也在其上任后實現(xiàn)了總體平穩(wěn)。在這樣一個契機回顧過去一年中美關(guān)系的發(fā)展,展望下階段中美關(guān)系的走向,可謂正當(dāng)其時。
“國事訪問+”助力穩(wěn)定局面
中美關(guān)系是當(dāng)今世界最重要的雙邊關(guān)系之一,而特朗普總統(tǒng)又是中共十九大后訪華的第一位外國元首。因此,中國政府高度重視特朗普訪華,并給予其“國事訪問+”的禮遇。正如外交部副部長鄭澤光指出的,“中美元首北京會晤將為新時代中美關(guān)系發(fā)展描繪藍圖”。[1] 顯然,中國政府希望特朗普此訪能夠為新時代中美關(guān)系開好局、起好步,并服務(wù)于中長期的中美關(guān)系。對于這次訪問,中國看重的主要是長遠問題、戰(zhàn)略問題,盡管中美關(guān)系的長期穩(wěn)定需要通過持續(xù)的短期合作來實現(xiàn)。
從美國視角看,眾所周知,特朗普在選舉期間曾反復(fù)攻擊美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系。令人頗感意外的是,特朗普上任十個月以來,中美關(guān)系整體保持了平穩(wěn)態(tài)勢,經(jīng)貿(mào)關(guān)系上也沒有發(fā)生眾人擔(dān)心的“貿(mào)易戰(zhàn)”等情況。對特朗普頗為苛刻的美國國內(nèi)戰(zhàn)略界和主流媒體開始質(zhì)疑或者嘲笑特朗普對華“變軟”。上任以來重大政績不多的特朗普,需要通過首次出訪亞太帶回一些具體的成績,回饋自己的支持者,也能讓其國內(nèi)反對者“閉嘴”。因此,美方在此次訪問當(dāng)中更看重的是短期問題、戰(zhàn)術(shù)問題,特別是在經(jīng)貿(mào)和朝核問題上。
綜上來看,中美高層這次互動完成了雙方的目的。從中方視角看,從2017年2—3月中美關(guān)系逐步趨穩(wěn)以后,中美關(guān)系的發(fā)展保持住了平穩(wěn)態(tài)勢。此番特朗普訪問順利圓滿;由兩國領(lǐng)導(dǎo)人互訪與四個高層對話機制構(gòu)成的兩國高層交往機制在特朗普第一個任期的十個月內(nèi)順利完成第一輪。兩國領(lǐng)導(dǎo)人之間良好的工作關(guān)系得以深化,特朗普在華期間多次表達對中方接待工作的感謝以及對中國領(lǐng)導(dǎo)人的贊賞。兩國在經(jīng)貿(mào)、朝核等問題上的分歧雖然不可能消除,但是通過訪問雙方保持了積極的合作勢頭。中美關(guān)系在經(jīng)歷了過去近十個月的穩(wěn)定之后,獲得了新的動力,可謂“成功+”。從美方視角看,中美雙方就朝核問題交換了看法。中方在此次峰會后,向朝鮮派出了特使,繼續(xù)做朝方工作。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域,特朗普帶回去一個在兩國關(guān)系史上史無前例的2535億美元的“大單”,也充分說明了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的分量。更重要的是,通過故宮夜宴、盛大歡迎儀式等安排,特朗普及其支持者體會到了中方對美國領(lǐng)導(dǎo)人的尊重和對中美關(guān)系的重視。盡管美國國內(nèi)主流媒體仍然有不少雜音,認為特朗普沒有拿到多少實際成果,但是公平地說,這里面的確有不少美國“自由派”媒體的偏見。如果訪問美國網(wǎng)民經(jīng)常訪問的視頻網(wǎng)站,看一看美國普通網(wǎng)友對中方接待特朗普相關(guān)新聞的評論,就會發(fā)現(xiàn)留言的美國網(wǎng)友對中方接待的誠意、對美國總統(tǒng)在中國受到的禮遇是非?!霸谝狻钡?。這種民意,至少也代表了“半個美國”。
短期:脆弱的穩(wěn)定
在肯定中美關(guān)系近中期的穩(wěn)定狀態(tài)的同時,我們也要看到這種穩(wěn)定的脆弱性。脆弱性首先來自特朗普的個人特征。特朗普個性多變,波動性較大,未來假設(shè)特朗普認為中方在某些其特別看重的問題上未能滿足其要求,是否會導(dǎo)致其對華判斷、對華政策發(fā)生重大變化?這一可能性無法排除。一般而言,在一國決策體制中,制度性因素是長期穩(wěn)定因素,也是主導(dǎo)因素。但在特朗普政府這樣一個較為特殊的情況下,美方領(lǐng)導(dǎo)人個人因素在美國決策體系中的比重比過去增大了。多變的個人因素壓過更為穩(wěn)定的機制性因素的可能性升高,從而增加了美國對華政策的不可預(yù)測性。
其次,特朗普政府是美國歷史上組建最慢的一屆政府。迄今為止,美國行政部門的不少中高層官員崗位仍然空缺。就對華政策而言,目前國務(wù)院助理國務(wù)卿仍是代理;國防部助理國防部長已經(jīng)有提名人選,但尚未上任。未來這些人選的變更都可能會造成中美關(guān)系在戰(zhàn)術(shù)層面上出現(xiàn)變數(shù)。例如美國助理國防部長的提名人選薛瑞福就被普遍認為是一個“親臺派”。其在提名聽證會上公然表示支持提升美臺軍事交流層級等。一旦付諸實施,必然會對中美關(guān)系構(gòu)成干擾。
第三,由于特朗普與建制派關(guān)系頗為緊張,出于對特朗普政府的“不放心”,國會等建制派這些占據(jù)更大優(yōu)勢的部門在外交中“出手”傾向明顯。一般而言,美國國會在外交中主要是在程序性議題上發(fā)揮作用。在戰(zhàn)略性、安全性較強的議題上,國會遠不如行政部門活躍。不過,在特朗普上任后的不到一年時間里,美國國會主動干預(yù)外交的傾向明顯增強。其背后的動因正是建制派對特朗普的“不放心”??梢哉f,特朗普想有所作為的領(lǐng)域里,國會可能就會反其道而行之;特朗普處理得比較好的領(lǐng)域,國會就會拿到放大鏡下審視一番。這種“蹺蹺板效應(yīng)”,在美俄關(guān)系中表現(xiàn)得最為明顯。正因為特朗普試圖緩和美俄關(guān)系,國會以及兩黨建制派就采取了諸多辦法來阻擋。例如由于擔(dān)心特朗普解除對俄制裁,國會就通過立法把解除制裁的權(quán)力收回。同樣,在中美關(guān)系上,兩國政府的平穩(wěn)關(guān)系有可能受到國會的擾亂。2017年以來美國國會在臺灣、人權(quán)等議題上小動作不斷,例如在《國防授權(quán)法》中塞入有關(guān)美臺軍事交流的“搭車”條款,試圖推出《臺灣旅行法》等。這些或多或少都與美國行政部門對華政策相對平穩(wěn)有關(guān)。
長期:美方焦慮仍將持續(xù)
相比于短期脆弱性,更值得警惕的是美方的長期戰(zhàn)略焦慮。在過去近十年中,美國戰(zhàn)略界對華判斷明顯趨于消極,其對華戰(zhàn)略中的消極面持續(xù)上升。伴隨中國新時代中國特色社會主義事業(yè)的推進,這一問題可能還會有所強化。顯然,無論特朗普的總統(tǒng)職位能干多久,其任期都是一個相對短的時間段;在未來中華民族走向偉大復(fù)興的三十多年征程中,美國戰(zhàn)略界的長期對華判斷才是影響中美關(guān)系走向的關(guān)鍵。
中國在過去五年中逐步走進了中國特色社會主義的新時代。中國從“站起來”、“富起來”逐漸走向“強起來”的階段。黨的十九大明確提出,到本世紀(jì)中葉,要把我國建設(shè)成為“社會主義現(xiàn)代化強國”??梢哉f,中國“強起來”的歷史進程中,已經(jīng)導(dǎo)致、并將繼續(xù)導(dǎo)致中美兩國間的強弱對比的變化。自19世紀(jì)以來,中美關(guān)系始終是一個相對的弱國(中國)與一個相對的強國(美國)之間的關(guān)系。中國“強起來”,當(dāng)然意味著中美關(guān)系將成為“兩個強國之間的關(guān)系”。兩國綜合國力當(dāng)前仍有相當(dāng)大差距。但是從全球范圍看,權(quán)勢向中美兩強集中,這是一個已經(jīng)被越來越多的人接受的現(xiàn)實。這樣一種結(jié)構(gòu)性變化一定會對中美關(guān)系產(chǎn)生重要影響。雖然所謂“修昔底德陷阱”并不必然出現(xiàn),但是結(jié)構(gòu)變化增大了處理中美關(guān)系的難度,應(yīng)該是比較確定的趨勢。
中國自信地宣告進入中國特色社會主義建設(shè)的新時代,意味著中美兩國發(fā)展模式“分路而行”的態(tài)勢將更加清楚。冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國學(xué)者福山提出的“歷史終結(jié)論”曾經(jīng)在全球大行其道。在過去幾十年里,美國國內(nèi)主流觀點始終認為,中國的發(fā)展道路終將與美“匯合”。美國要做的是不斷“接觸”中國,持續(xù)影響、塑造。然而近十年來,伴隨中國沿著自己選擇的道路不斷發(fā)展,美國內(nèi)部的“匯合論”者不斷減少,“接觸戰(zhàn)略”的前提假設(shè)——即通過與中國交往塑造中國戰(zhàn)略走向——遭到強烈質(zhì)疑。這是2015年美國國內(nèi)發(fā)生的對華戰(zhàn)略大辯論的背景,也是美國戰(zhàn)略界對華判斷生變的一個核心原因。[2] 一位近期訪華的美國政府前高官也說,十九大對中國特色社會主義道路做出新的論述,美國國內(nèi)的中美“匯合論”者恐將從此消失。中國堅定自信地選擇自己的發(fā)展道路、發(fā)展模式,并不一定意味著中美兩國的發(fā)展道路會迎頭相撞,也不意味著兩國發(fā)展道路就一定是平行線。但是兩國各走自己的發(fā)展道路、各美其美,甚至出現(xiàn)一定程度的競爭,對美國戰(zhàn)略界來說還是一件需要時間去消化、接受的事情。
中國特色社會主義事業(yè)進入新時代,在外交上的一個重要表現(xiàn)就是中國在全球舞臺上采取了更加積極的姿態(tài),并開始拿出具有全球意義的方案。從20世紀(jì)70年代末以來,中國作為一個聚焦于發(fā)展自身經(jīng)濟的發(fā)展中國家,面對國際秩序更習(xí)慣于采取一種“防御性姿態(tài)”,主要關(guān)心自身安全與利益。宣告進入新時代的中國,則開始從全人類或者全球的視角呼吁推動建設(shè)“人類命運共同體”、構(gòu)建“新型國際關(guān)系”。黨的十九大報告也指出,中國特色社會主義的實踐,不僅對中華民族具有重要意義,而且對當(dāng)代科學(xué)社會主義的發(fā)展具有重要意義;“對世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨立性的國家和民族”也具有特別的意義。美國戰(zhàn)略界長期相信西方模式、西方經(jīng)驗才是具有“普世意義”的方案。中國的變化顯然也將影響其對華戰(zhàn)略判斷,進而對中長期的對華戰(zhàn)略產(chǎn)生影響。
從以上幾個方面看,進入新時代的中國,在中美關(guān)系上可能會遇到不少困難。這不以中方的意志為轉(zhuǎn)移,也不以美方某一屆政府的政策為轉(zhuǎn)移。對此,中方要有充分的心理準(zhǔn)備。
抓住當(dāng)前機遇
與過去不同的是,今天的中美關(guān)系是一個力量對比漸趨平衡的關(guān)系。中國塑造中美關(guān)系的能力在上升。這種塑造能力不僅表現(xiàn)在兩國大為接近的綜合國力,更表現(xiàn)在今天中國政府強大的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略執(zhí)行能力上。在當(dāng)前中美關(guān)系中,中國需要發(fā)揮引領(lǐng)者的作用。
特朗普作為一個“反建制”總統(tǒng),其對華政策與美國建制派的主張有所區(qū)別。一方面,正如我們從2016年11月其當(dāng)選到2017年2月左右看到的,特朗普的“反建制”表現(xiàn)在中美關(guān)系上,可能是比建制派更消極,例如其一度挑戰(zhàn)“一中政策”,或是嘗試將朝核、經(jīng)貿(mào)等不同議題掛鉤;另一方面,他的“反建制”也可能如我們從2017年3月以來看到的,擺脫建制派的某些思維定式,在中美關(guān)系上表現(xiàn)得比較積極。
在中美關(guān)系當(dāng)前形勢下,中國的戰(zhàn)略選擇是清楚的:這就是短期內(nèi)要盡可能延續(xù)和強化當(dāng)前中美關(guān)系的穩(wěn)定態(tài)勢,減少脆弱性;同時著眼長遠,盡可能塑造中美關(guān)系中長期戰(zhàn)略穩(wěn)定框架。實現(xiàn)上述短期目標(biāo),要依靠中美兩國高層的密切交往,同時也要依靠兩國在經(jīng)貿(mào)、朝核等問題上不斷取得進展,保持合作勢頭。尤其是要防止特朗普政府對華政策當(dāng)中突然出現(xiàn)“破壞性”因素。未來一段時間,中美關(guān)系中的“老問題”——臺灣問題的地位可能會再次上升,值得警惕。
如果中美關(guān)系近中期的穩(wěn)定局面能夠維持,中美兩國需要抓住機會,加緊打造中美中長期戰(zhàn)略穩(wěn)定關(guān)系框架。也就是說,通過特定舉措,讓兩國關(guān)系實現(xiàn)長期比較穩(wěn)定。構(gòu)建這樣的框架,大致有三個努力方向。
一是加大中美利益捆綁。中美需要在貿(mào)易投資關(guān)系上加大捆綁,適時重啟兩國雙邊投資保護協(xié)定的談判。同時也要通過擴大兩國之間的人文交流、擴大兩國在地區(qū)和全球事務(wù)上的合作,加大“捆綁”,使中美關(guān)系成為一個越來越“大而不倒”的關(guān)系。二是進一步推進兩軍之間的危機管控。奧巴馬政府期間,中美兩軍簽訂了一系列危機管控措施的協(xié)議。在過去兩年時間里,這一進程有所放慢,未來應(yīng)考慮盡快深化。三是中美兩國之間的“政治相互信任措施”。相互信任措施本來是兩國之間軍事領(lǐng)域的措施。旨在通過交流和行動,讓對方國家確信另一方無意圖、無能力攻擊本方。中美在軍事領(lǐng)域當(dāng)然也需要相互信任措施,而且在政治領(lǐng)域也需要類似機制安排。特朗普作為一個對輸出美國意識形態(tài)不熱心的總統(tǒng),有可能與中方一道制定一些規(guī)則,形成一些默契慣例,并通過行動顯示,美國并不是中國政治安全的威脅。反過來,中國也可以在美國特別關(guān)注的重大問題(如中國是否試圖將美國“趕出亞洲”“航海自由”等)上,讓美方產(chǎn)生基本信心,確信中國既無能力也無意圖這樣做。
過去十個月,中美關(guān)系能夠從山雨欲來演進到當(dāng)前較為穩(wěn)定的狀態(tài),實屬不易。這十個月的經(jīng)歷,也給我們啟示:做好最壞的準(zhǔn)備,同時精心管理、大膽想象,運用中方對中美關(guān)系的想象力和塑造力,我們就有可能讓中美關(guān)系穩(wěn)定在一個可以接受的范圍內(nèi),成為“總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關(guān)系框架”的一部分。
(作者系國際關(guān)系學(xué)院校長助理,
國際戰(zhàn)略與安全研究中心主任)
(責(zé)任編輯:魏銀萍)