環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實(shí)踐考察與體系展開*

劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實(shí)踐考察與體系展開*

劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362021)

我國環(huán)境行政公益訴訟沒有任何制定法依據(jù)，相關(guān)規(guī)則散見于我國全國人大常務(wù)委員會、最高人民法院和最高人民檢察院制定的規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)章中，僅概括規(guī)定其受案范圍為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)行為。就現(xiàn)實(shí)案例實(shí)證分析，現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟受案范圍較為集中體現(xiàn)為行政不作為。為推動環(huán)境行政公益訴訟健康發(fā)展，需要通過規(guī)則建構(gòu)和體系解釋來明晰環(huán)境行政公益訴訟受案范圍：在受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)選擇上，應(yīng)當(dāng)兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)；在受案范圍界定的路徑選擇上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》厘清和解釋肯定式的概括與列舉規(guī)定，細(xì)化否定式列舉以規(guī)范排除事項。

環(huán)境行政公益訴訟 受案范圍 規(guī)范解釋 體系展開

一、問題的提出

環(huán)境公益訴訟制度是我國近幾年來的法制建設(shè)熱點(diǎn)。雖然學(xué)術(shù)界熱烈討論，實(shí)務(wù)界積極展開了環(huán)境公益訴訟實(shí)踐探索，但國家立法頂層設(shè)計層面的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)最近幾年才陸續(xù)展開，整體上呈現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度供給嚴(yán)重缺位。2012年修訂后的《民事訴訟法》第55條首次在我國法律規(guī)范體系中正式承認(rèn)了環(huán)境公益訴訟，賦予了其“合法地位”。2014年的《環(huán)境保護(hù)法(修訂案)》第58條雖然進(jìn)一步具體化規(guī)定了環(huán)境公益訴訟條款，但主要是規(guī)范環(huán)境公益訴訟原告的條件限制。制度供給的概括性與簡略性，使得我國當(dāng)前關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)在很多理論基礎(chǔ)與實(shí)踐選擇層面依然分歧眾多，難有共識。長期以來，環(huán)境法學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、類型及適格原告等問題存在廣泛爭論，歧見紛紜。我國較早對環(huán)境公益訴訟的研究均將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟三種類型。之后呂忠梅教授曾認(rèn)為我們不能再陷入傳統(tǒng)訴訟制度理論的窠臼，將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟會產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實(shí)的困境，主張環(huán)境公益訴訟應(yīng)是一種特別訴訟。[1]這兩種觀點(diǎn)在環(huán)境公益訴訟制度緣起的核心概念及制度語境的解釋、環(huán)境公益訴訟制度功能設(shè)定上存在差異，故而對環(huán)境公益訴訟的定性不同。學(xué)界在環(huán)境公益訴訟性質(zhì)定位這一理論基點(diǎn)上的分歧，生發(fā)了一系列理論解釋與制度設(shè)計建議上觀點(diǎn)不一致的研究格局。

在學(xué)界依然有分歧的背景下，司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐提出的迫切的規(guī)則需求下作出了選擇。2015年1月7日開始實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)規(guī)定其目的是“為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件”；當(dāng)前，最高人民法院又正組織起草與論證環(huán)境行政公益訴訟的司法解釋。質(zhì)言之，最高人民法院以頒布和施行環(huán)境民事公益訴訟司法解釋，以及預(yù)期發(fā)布環(huán)境行政公益訴訟司法解釋的方式，間接確認(rèn)了對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分，并以此為基礎(chǔ)，系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系。

從法律機(jī)制創(chuàng)新的路徑依賴來看，依托和解釋現(xiàn)有的三大訴訟機(jī)制來構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的程序機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，也能減少制度創(chuàng)新成本，卻不能遮蔽與消弭由環(huán)境公益訴訟性質(zhì)之爭衍生的對環(huán)境公益訴訟的類型、功能、客體以及適格原告的分歧，這些分歧必將在具體的環(huán)境公益訴訟機(jī)制設(shè)計過程中呈現(xiàn)與激蕩。當(dāng)前，我國環(huán)境民事公益訴訟制度已初成體系，這體現(xiàn)在相關(guān)立法和司法解釋在環(huán)境民事公益訴訟的適格原告、程序規(guī)則、責(zé)任體系、審判機(jī)制、證據(jù)規(guī)則及配套制度等方面均制定了相關(guān)規(guī)范。但是，總體而言，近幾年的環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量和制度運(yùn)行效果卻與社會各界對其在解決環(huán)境糾紛、救濟(jì)環(huán)境權(quán)益和應(yīng)對環(huán)境問題中的預(yù)期存在較大的差距。

針對當(dāng)前環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行困境，實(shí)務(wù)界和學(xué)界從案件選擇標(biāo)準(zhǔn)、原告資格認(rèn)定、程序規(guī)則完善和責(zé)任規(guī)則創(chuàng)新等方面探索完善環(huán)境民事公益訴訟制度的同時，也開始從更宏觀層面反思環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)與順序，從環(huán)境民事公益訴訟制度設(shè)計內(nèi)生困境、邏輯錯位，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益代表性優(yōu)位于環(huán)保組織，以及行政權(quán)的行使會對環(huán)境公益造成更大影響等角度，論證了環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)在立法順序與運(yùn)行環(huán)節(jié)上先于環(huán)境民事公益訴訟制度。因此，我國當(dāng)前在環(huán)境司法領(lǐng)域最為迫切的任務(wù)是探究、構(gòu)建與運(yùn)行環(huán)境行政公益訴訟制度。但是，我國當(dāng)前尚沒有關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟制度的立法規(guī)范。環(huán)境行政公益訴訟制度以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政作為制度目標(biāo)，這一制度價值較為集中通過環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的清晰與體系化厘清與界定來承載。本文預(yù)期在當(dāng)前多種理論主張交織與既有制度約束語境下，探究環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)及其展開路徑。

二、環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)范解釋與實(shí)踐檢討

我國當(dāng)前尚未通過立法構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度，也沒有通過司法解釋制定具有針對性的專門的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系，相關(guān)規(guī)則散見于最高人民法院和最高人民檢察院(以下簡稱“兩高”)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)范文件和內(nèi)部規(guī)章中。在此制度語境下，地方法院系統(tǒng)提出了迫切的規(guī)則需求，學(xué)界展開了理論探討與政策建議。梳理與剖析既有規(guī)范與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于構(gòu)建我國完善的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系尤為必要。

(一)環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的解釋論

我國當(dāng)前尚未制定任何形式和位階的環(huán)境行政公益訴訟制度體系。環(huán)境行政公益訴訟程序規(guī)則的設(shè)計只能參照適用我國《行政訴訟法》規(guī)定的普通行政訴訟程序和我國《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟程序來具體展開。這是我們當(dāng)前討論環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則的制度語境。

行政訴訟受案范圍是指法院可以審理的行政訴訟案件的范圍，在行政訴訟法研究語境中，“行政訴訟受案范圍規(guī)定得合理與否，不僅與公民權(quán)利的保護(hù)和監(jiān)督行政主體依法行政有著直接的關(guān)系，也決定著司法機(jī)關(guān)對行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍，決定著行政終局裁決權(quán)的范圍。”[2] P309理論上而言，似乎在制度設(shè)計中將環(huán)境行政公益訴訟受案范圍規(guī)定得越寬，就越有利于環(huán)境公共利益的保障與救濟(jì)。但從實(shí)際出發(fā)，并不是所有的案件都適合由法院來審查和決定，有些領(lǐng)域需要政治決斷，有些領(lǐng)域需要高度保密，有些領(lǐng)域需要便宜行事、靈活處理，有些領(lǐng)域技術(shù)性很強(qiáng)，非專業(yè)人員不能勝任，法院的干預(yù)有可能妨礙行政管理。[3] P111

在環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計與實(shí)踐中，如何界定法院受案范圍至關(guān)重要。面對類型復(fù)雜的環(huán)境問題，我國與環(huán)境相關(guān)的職能部門以環(huán)境單行法作為依據(jù)，對各種環(huán)境要素?fù)?dān)負(fù)各自的職責(zé)，這種各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限分配的原則是一種分散管理模式和分業(yè)體制，其潛在的邏輯是由精通各規(guī)制領(lǐng)域業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)高效地進(jìn)行執(zhí)法，[4]這就使得在環(huán)境公共事務(wù)領(lǐng)域的決斷上，行政機(jī)關(guān)比司法更有專業(yè)優(yōu)勢。但是，環(huán)境行政違法行為或不作為又經(jīng)常導(dǎo)致環(huán)境公共利益的侵害，需要接受司法審查。當(dāng)前，如何界定環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍成為難以回避的問題，在沒有明確的受案范圍規(guī)則供給的制度語境下，我國近兩年的法院系統(tǒng)在受理與審理環(huán)境行政公益訴訟案件中實(shí)質(zhì)作出的受案范圍的選擇，也昭示了具體化研究環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的迫切性。

我國最高人民法院通過司法解釋實(shí)質(zhì)選擇了在傳統(tǒng)訴訟機(jī)制體系下展開環(huán)境公益訴訟制度，這要求我們嚴(yán)格立足于實(shí)定法展開法律規(guī)范解釋。確定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是判斷負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政職能部門違法行使職權(quán)或者不作為、造成環(huán)境公共利益的侵害的行為。但是，迄今為止，環(huán)境行政公益訴訟受案范圍這一實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)卻難以具體化明確化，僅成為指引性規(guī)范。實(shí)踐中，沒有任何法律規(guī)范清晰界定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍成為困擾各地法院法官的疑難問題。因此，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍需要進(jìn)一步將前述的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)予以體系化明確規(guī)定，規(guī)則設(shè)計的路徑可以參照和借鑒我國《行政訴訟法》對環(huán)境訴訟受案范圍的立法體系，即《行政訴訟法》用幾個條款系統(tǒng)規(guī)定的行政訴訟受案范圍規(guī)則的立法理念、路徑和規(guī)則，可以為我們具體化構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則提供依據(jù)、參考和借鑒。

我國《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定混合使用了概括式和列舉式規(guī)定，該法第2條關(guān)于訴權(quán)的規(guī)定中概括界定了行政訴訟的受案范圍，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?2條采用肯定列舉的方式進(jìn)一步具體化第2條的規(guī)定，其中，第(一)到第(六)項主要按照行政行為類型進(jìn)行列舉，第(七)項到第(十二)項主要按照被侵犯的權(quán)利進(jìn)行列舉。第13條否定列舉了不能起訴的行為類型。2014《行政訴訟法》修改后，擴(kuò)大受案范圍以拓展司法監(jiān)督行政，被認(rèn)為是一大亮點(diǎn)和進(jìn)步，這種擴(kuò)大主要包括將以“行政行為”取代“具體行政行為”作為框定行政訴訟受案范圍的基石概念、增加受案范圍的具體列舉事項、保護(hù)的范圍從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)展至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”、將授權(quán)的組織作出的行政行為納入受案范圍以及增加規(guī)范性文件審查之訴和行政協(xié)議之訴。從邏輯上看，環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計將在《行政訴訟法》前述規(guī)定的受案范圍框架下具體展開。

概括而言，我國現(xiàn)行法律體系并沒有為環(huán)境行政公益訴訟展開提供直接明確的法律依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境公益訴訟條款只能作為間接依據(jù)，最高人民法院的司法解釋實(shí)質(zhì)上選擇了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟二分。在這種制度語境下，環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的確定，只能在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上選擇行政機(jī)關(guān)的行為是否侵害環(huán)境公益，而具體的形式標(biāo)準(zhǔn)只能參考和借鑒《行政訴訟法》相關(guān)條款對行政訴訟受案范圍的立法價值、標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)則體系的規(guī)定。正如前述，我國修改后的《行政訴訟法》相關(guān)條款從保護(hù)權(quán)益范圍、可訴對象和可訴行政行為類型等諸多方面拓展了行政訴訟受案范圍，但即使如此，《行政訴訟法》中對行政訴訟受案范圍立法模式內(nèi)生缺陷與衍生困境，既表征了我國行政法制中在如何平衡司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系時的固有共性難題，也體現(xiàn)了在專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，司法權(quán)該在何種程度上審查環(huán)境行政權(quán)的困惑。這些問題均是具體的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則建構(gòu)面臨的內(nèi)生難題。

(二)環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的實(shí)踐選擇

下文從對我國近兩年來的一些環(huán)境行政公益訴訟案件的詳細(xì)梳理，以分析與檢視當(dāng)前語境下我國環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的實(shí)踐選擇。

1．環(huán)境行政公益訴訟受案范圍現(xiàn)有規(guī)定的梳理

當(dāng)前我國的環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定散見于全國人大常委會和“兩高”的一些相關(guān)規(guī)范文件和內(nèi)部規(guī)章中，表一將對這些規(guī)定做一梳理。通過以上梳理可知，現(xiàn)有的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

(1)通過全國人民代表大會常務(wù)委員會、最高人民檢察院、最高人民法院制定的規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)章予以規(guī)定。(2)沒有專門的人民檢察院作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟的針對性規(guī)定，這些規(guī)則一般將檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型。行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，其中僅有《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》特別強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟?！?3)在行政行為的范圍上①，這些規(guī)范基本都將行政公益訴訟的范圍界定為負(fù)有相關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)以及其他行使公共職能的組織的行為，只是，對這些行政機(jī)關(guān)以外的組織的表述及外延稍有差異。比如，《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》表述為職權(quán)來源于法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定為法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。(4)在行政公益訴訟的受案范圍上，這些規(guī)范基本上都將行政公益訴訟審查的行政行為進(jìn)一步界定為行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)的行為，并且，均要求這些可訴行為造成了國家利益和社會公共利益的侵害。概言之，現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則體系，從立法論角度觀之，僅粗略規(guī)定行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織“違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)的行為”，這固然為法院行使自由裁量權(quán)留下較大解釋空間，但就實(shí)踐來看，試點(diǎn)地區(qū)法院普遍提出了需要清晰界定受案范圍的需求。從解釋論角度觀之，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條規(guī)定：“人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，本辦法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定?！逼渌?guī)范性文件均作出了類似規(guī)定，這說明環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則體系還亟待運(yùn)用法律解釋方法予以體系化解釋。

表1 環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則梳理

需要強(qiáng)調(diào)的是，這些規(guī)范的展開均依據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。因此，在沒有國家統(tǒng)一立法的制度語境下，這些規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)章均規(guī)定，其制定的規(guī)則僅適用于北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市。未來我國預(yù)期系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟制度體系化建設(shè)，亟待在這些地區(qū)試點(diǎn)開展環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的基礎(chǔ)上，歸納制度經(jīng)驗(yàn)。

2．環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的實(shí)踐考察

自從2015年7月1日起施行《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》以來，法院系統(tǒng)開始受理人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。雖然對于環(huán)境行政公益訴訟的適格原告理論上有爭議和探討，但在我國當(dāng)前的試點(diǎn)實(shí)踐中，只有檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)方案享有相應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)。根據(jù)最高人民法院統(tǒng)計資料，自2015年7月1日試點(diǎn)工作開始至2017年3月，全國法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的一審環(huán)境公益訴訟案件571件，審結(jié)88件。其中，民事公益訴訟案件受理59件，審結(jié)8件；行政公益訴訟案件受理511件，審結(jié)79件；行政附帶民事公益訴訟案件受理1件，審結(jié)1件。筆者為了研究當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟受案范圍，專門搜集和整理了環(huán)境行政公益訴訟案件，列表如下：

表2 環(huán)境行政公益訴訟案件梳理②

表2是筆者根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)等公共渠道檢索到的裁判文書資料進(jìn)行的環(huán)境行政公益訴訟案件整理。表二梳理的12個案件資料中，11件為環(huán)境行政公益訴訟案件，最后1件為全國唯一的環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件。具體分析，環(huán)境行政公益訴訟在受案范圍上呈現(xiàn)出以下的特點(diǎn)：

(1)現(xiàn)已審結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟案件體現(xiàn)出，受到環(huán)境行政訴訟監(jiān)督的行政行為的性質(zhì)基本是行政不作為。雖然從理論與邏輯上而言，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，其侵害環(huán)境公益的行為包括違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)，但就表二的案件裁判文書梳理來看，我國已經(jīng)審結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟案件的受案范圍在實(shí)踐中還基本上是行政不作為。比如，表二梳理的12件環(huán)境行政公益訴訟案件，有10件是承擔(dān)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能部門因?yàn)樾姓蛔鳛楸黄鹪V，包括林業(yè)局對第三人非法占用林地未依法進(jìn)行查處、環(huán)境保護(hù)局對企業(yè)違法生產(chǎn)排污怠于履行監(jiān)管職責(zé)、國土資源局對企業(yè)越界開采礦產(chǎn)資源的情形未依法履行監(jiān)管職責(zé)等。

(2)表二的12件環(huán)境行政公益訴訟案件中，有2件是檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟。但深入分析案情可以得出結(jié)論，某種意義上，在我國當(dāng)前環(huán)境司法實(shí)踐中，法院受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟案件以審查環(huán)境行政違法行為，這屬于例外情況。結(jié)合表二中的兩個案件分述如下：

第一，檢察機(jī)關(guān)之所以對行政違法行為提起訴訟，是基于這些行為已經(jīng)確定導(dǎo)致了環(huán)境污染或破壞的結(jié)果來“倒逼”檢察機(jī)關(guān)對違法環(huán)境行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟。在表二的吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案中，在白山中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，白山市衛(wèi)生和計劃生育局對其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗(yàn)合格，被告的校驗(yàn)行為違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致白山中醫(yī)院建設(shè)的不符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)施的新建綜合樓投入使用，通過滲井、滲坑排放醫(yī)療污水造成了水污染和土壤污染，這屬于行政許可行為違法導(dǎo)致地下水及土壤存在重大環(huán)境污染風(fēng)險，由法院審判確認(rèn)行政行為違法。

第二，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)起訴不作為行政行為時，行政機(jī)關(guān)在起訴期間履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但仍然構(gòu)成行政違法的行為。在表二福建省三明市清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，清流縣人民檢察院第一階段向清流縣人民法院提起行政公益訴訟，訴求法院確認(rèn)清流縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)行為違法并判決其依法履行職責(zé)。第二階段，鑒于清流縣環(huán)保局在訴訟期間已對劉某的違法行為進(jìn)行行政處罰并依法處置危險廢物，清流縣人民檢察院將訴訟請求變更為確認(rèn)被告清流縣環(huán)保局處置危險廢物的行為違法。由此可見，本案中，檢察機(jī)關(guān)最初也是基于環(huán)保部門怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)而提起環(huán)境行政公益訴訟，只是在訴訟過程中，環(huán)保部門矯正了不作為行政行為但依然侵害了環(huán)境公益，檢察機(jī)關(guān)將訴訟請求變更為，訴請法院確認(rèn)環(huán)保局處置危險廢物行為違法。

三、環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的體系展開

通過梳理的環(huán)境行政公益訴訟案件進(jìn)行實(shí)證分析，現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟主要針對是行政機(jī)關(guān)的不作為，而受案范圍中針對“行政機(jī)關(guān)違法行為”的規(guī)定基本淪為具文。實(shí)踐中之所以出現(xiàn)這種情況，可能是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)“選擇性起訴”，也可能是因?yàn)槿嗣穹ㄔ夯跈z察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟是否屬于其受案范圍而不登記立案③。在當(dāng)前的風(fēng)險社會背景下，大量的新型環(huán)境糾紛頻繁涌現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟被視為解決環(huán)境糾紛、保障環(huán)境公益的重要制度設(shè)計。在風(fēng)險社會，制度有效運(yùn)行的前提是在以明確而有效的規(guī)則簡化經(jīng)濟(jì)和政治的復(fù)雜性的基礎(chǔ)上加強(qiáng)圍繞問責(zé)的溝通，重視風(fēng)險分配的公正性對于未來社會法治秩序的深遠(yuǎn)影響。[5]申言之，必須通過受案范圍等程序規(guī)則的明確而有效的設(shè)計，才能將復(fù)雜的政治決斷、政策選擇與利益權(quán)衡轉(zhuǎn)化為法律技術(shù)問題，從而有助于發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟制度在推動環(huán)境法治中的重要功能。因此，明確受案范圍成為推動環(huán)境行政公益訴訟健康發(fā)展的內(nèi)在需要。在我國，環(huán)境行政公益訴訟是一個全新的制度和實(shí)踐創(chuàng)新，其受案范圍的具體化和體系化，需要逐一厘清。

(一)受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)選擇

在我國現(xiàn)行法律體系沒有專門的環(huán)境行政公益訴訟法律依據(jù)的背景下，“兩高”關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)范文件和內(nèi)部規(guī)章雖然制定了一些基本規(guī)則，但畢竟不是完備的體系化立法，因此，這些規(guī)范文件和內(nèi)部規(guī)章均規(guī)定對于其未規(guī)定事項要適用既有的訴訟法律規(guī)范。比如，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條規(guī)定：“人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，本辦法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。”《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第56條規(guī)定：“本辦法未規(guī)定的，分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。”在上述規(guī)范沒有系統(tǒng)規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍，僅概括規(guī)定“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”的制度語境下，如何對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為具體化，需要參酌《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容進(jìn)行具體解釋。

在《行政訴訟法》第2條、第12條和第13條綜合的行政訴訟受案范圍規(guī)范中，對行政訴訟受案范圍的立法標(biāo)準(zhǔn)在主要適用行為標(biāo)準(zhǔn)的同時兼采利益標(biāo)準(zhǔn)，前者體現(xiàn)為公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵害其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可以起訴，即把行政機(jī)關(guān)對合法權(quán)益的侵害作為界定受案范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)；后者則體現(xiàn)為第12條采用肯定列舉方式列舉了可訴行政行為的范圍，第13條采用了否定列舉的方式列舉了不可訴行政行為的范圍。在行政法學(xué)界很多學(xué)者看來，行政訴訟受案范圍中采納權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)不具有限定受案范圍的功能，因?yàn)楹戏?quán)益是個有待審判過程審查的問題，是否涉及起訴人的權(quán)益是法院在決定是否受理起訴時要解決的問題。故而，有學(xué)者主張，在界定行政訴訟受案范圍時要放棄權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，以改造的行為標(biāo)準(zhǔn)為核心，輔之以主體標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)受案范圍。[6]

筆者認(rèn)為，在界定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍時，重視行為標(biāo)準(zhǔn)體系的完善固然重要，權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)也同等重要。其原因包括：

1．環(huán)境公益訴訟作為一種制度和司法實(shí)踐創(chuàng)新，其合法性和正當(dāng)性依據(jù)在于維護(hù)和救濟(jì)環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟需要解決的是當(dāng)事人雙方實(shí)力嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)代型糾紛，[7]必須有適格主體作為原告代表環(huán)境公益，這是由環(huán)境公益自身特殊性決定的。環(huán)境公共利益呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性。[8]目前，訴諸司法途徑保護(hù)環(huán)境公共利益的道路并不暢通，在環(huán)境公共利益遭受侵害之時，受害者無法甚至無力將之訴諸法庭以保障自己的合法權(quán)益。[9]這是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有正當(dāng)性的重要原因。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟必須以行政機(jī)關(guān)行政行為侵害環(huán)境公益作為審查前提。

2．由于環(huán)境公益的前述特性，當(dāng)生態(tài)損害的承載者是無主或者非私人所有(由國家或公共部門代表)的環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)時，致害人對生態(tài)損害的及時修復(fù)或足額賠償?shù)姆韶?zé)任往往成為實(shí)然法調(diào)整的空白或模糊地帶，在我國尤顯突出。[10]以行政行為侵害環(huán)境公益作為界定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一，是維護(hù)和救濟(jì)現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常遭受污染與破壞、卻難以通過司法途徑予以修復(fù)的重要制度設(shè)計。

3．環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍也必須嚴(yán)格限縮于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為對環(huán)境公益的損害，通過排除行政行為對于特定主體環(huán)境私益的損害來限制環(huán)境行政公益訴訟受案范圍。申言之，只有當(dāng)行政行為導(dǎo)致的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞沒有導(dǎo)致特定主體的權(quán)益損害時，才能夠納入環(huán)境行政公益訴訟受案范圍，這樣既能避免環(huán)境訴訟制度設(shè)計中的架床疊屋和司法資源浪費(fèi)，也可以避免現(xiàn)實(shí)中的諸多爭議。比如，在前述畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院訴畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局不履行行政職權(quán)案中④，公益訴訟人畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院向畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局不履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)行為發(fā)出檢察建議，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局既未作出書面回復(fù)，也未采取有效措施查處和制止排污企業(yè)的違法排污行為，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，于是原告向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局答辯意見之一是本案依法未達(dá)到向人民法院提起行政公益訴訟的前提條件，本案存在受害的公民，且其有能力要求被告履職或者依法向人民法院提起行政或民事訴訟，據(jù)此，本案不符合提起行政公益訴訟的前提條件，作為公益訴訟案件立案審理。

(二)受案范圍具體展開的路徑選擇

總體而言，我國當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以契合現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的環(huán)境行政違法導(dǎo)致環(huán)境狀況惡化、侵害環(huán)境公益的狀況。雖然這種現(xiàn)狀是由多種原因綜合促成，但與當(dāng)前的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系中沒有明確界定受案范圍不無關(guān)系。實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)的法院系統(tǒng)也一致提出了明晰環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則需求。基于前述分析界定受案范圍應(yīng)當(dāng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)并兼顧利益標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則展開與解釋適用應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑：

1．受案范圍的肯定概括式規(guī)定及其解釋

參照《行政訴訟法》第2條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(法發(fā)〔2016〕6號)第11條等相關(guān)規(guī)定，可以在相關(guān)規(guī)則中對環(huán)境行政公益訴訟受案范圍進(jìn)行肯定概括式規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織實(shí)施的行政行為，造成國家和社會公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益訴訟，符合《行政訴訟法》第四十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

肯定概括性規(guī)定中的核心概念是行政行為，以全面概括檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的范圍，包括違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)行為兩大類型。在肯定概括性規(guī)定中，特別需要通過解釋明晰環(huán)境行政行為的實(shí)施主體及其對應(yīng)事項：(1)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的具體構(gòu)成，以及其實(shí)施與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理行為事項的具體解釋。由于生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)涉及行業(yè)、事項和部門眾多，我國實(shí)行了環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與其他相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)管理相結(jié)合的體制。這些部門從中央政府層面看，包括行使統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)的環(huán)境保護(hù)部，分工負(fù)責(zé)管理權(quán)的交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、公安部、國土資源部(國家海洋局)、國家林業(yè)局、水利部，行使與環(huán)境管理權(quán)相關(guān)的行政管理權(quán)的國家發(fā)展和改革委員會(國家能源局)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、衛(wèi)生與計劃生育委員會、文化部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等⑤。(2)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行使環(huán)境公共職能組織實(shí)施的行政行為的解釋。雖然實(shí)施行政行為的主要是行政機(jī)關(guān)，但當(dāng)前多個行政機(jī)關(guān)以外的組織根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使環(huán)境行政職能，這些組織根據(jù)授權(quán)行使的環(huán)境職能的行為也應(yīng)當(dāng)納入司法審查范圍。一般而言，法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行使行政職能的組織包括中國共產(chǎn)黨組織、公立教育機(jī)構(gòu)、公共設(shè)施管理機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位、從事行政管理或者提供公共服務(wù)的企業(yè)、各種社會團(tuán)體以及村(居)民委員會等。[3]P118-119具體到生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，事業(yè)單位、專業(yè)公司、社會團(tuán)體和村(居)民委員會等組織均可能基于法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)行使環(huán)境行政公共職能的行為成為環(huán)境行政公益訴訟受案范圍。這里特別強(qiáng)調(diào)的是：第一，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是典型事業(yè)單位，根據(jù)我國2014年《環(huán)境保護(hù)法(修訂案)》第24條規(guī)定，“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查”。第二，我國多部環(huán)境保護(hù)單行法中規(guī)定的多種形式的環(huán)境代執(zhí)行制度規(guī)定的受托組織。比如《水污染防治法》(2008年)第 76 條規(guī)定的水污染行政代治理制度和違法設(shè)施的代拆除制度、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2005年)第55條關(guān)于“代處置”的規(guī)定以及《防洪法》中的代為恢復(fù)原狀、《水土保持法》中的強(qiáng)制治理的規(guī)定等等，[11]這些制度規(guī)定在特殊情況下，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)職能部門可以指定有治理能力的單位代為執(zhí)行，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，這些根據(jù)相關(guān)法律接受環(huán)保相關(guān)職能部門委托或指定的組織所實(shí)施的行為，也應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境行政公益訴訟受案范圍。

2．受案范圍的肯定列舉式規(guī)定及其路徑選擇

我國現(xiàn)行的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系沒有具體列舉受案范圍，《行政訴訟法》第12條肯定式列舉行政訴訟受案范圍可以作為參照依據(jù)。該條第(一)到第(六)項主要按照行政行為類型進(jìn)行列舉，包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政裁決、行政征收征用和行政不作為等，這些可訴行政行為種類可以結(jié)合環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系進(jìn)行具體化。與此同時，筆者建議，除了在可訴行政行為類型框架上可以依據(jù)《行政訴訟法》第12條肯定式列舉的規(guī)則建構(gòu)與解釋路徑之外，還應(yīng)當(dāng)重視生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，行政行為的特殊性對確定具體化、針對性的界定環(huán)境行政公益訴訟提出的特殊需求，在對受案范圍肯定式列舉上，可以參考《環(huán)境保護(hù)法》第68條以肯定列舉方式對環(huán)境保護(hù)職能部門可訴的違法行政行為的規(guī)定，包括：(1)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；(2)對環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的；(3)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；(4)對超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報未及時查處的；(5)違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設(shè)施、設(shè)備的；(6)篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的；(7)應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的；(8)將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的；(9)法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為?！董h(huán)境保護(hù)法》第68條列舉了環(huán)境行政違法行為的具體類型，可以參照以作為環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的行為標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，該條規(guī)定的這些環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督保護(hù)管理職責(zé)的部門實(shí)施的這些違法行為，既可能侵害到公民、法人或其他組織的權(quán)益，也可能僅侵害環(huán)境公益。因此，還需要結(jié)合前述論證的利益標(biāo)準(zhǔn)，以考察環(huán)境違法行為侵害了環(huán)境公益、并且沒有其他特定利益主體主張私益救濟(jì)，以此來限縮行為標(biāo)準(zhǔn)確定的環(huán)境行政公益受案范圍。

3．受案范圍否定式列舉的細(xì)化

我國《行政訴訟法》第13條通過否定式列舉方式規(guī)定了行政訴訟受案范圍的排除事項。某種意義上，行政訴訟中否定列舉受案范圍的排除事項更為重要，因?yàn)榕懦马棽坏菍ζ鹪V權(quán)的限制，也涉及對人民法院司法審查權(quán)的限制，以及對行政機(jī)關(guān)及授權(quán)組織的司法豁免。從國際上行政法制發(fā)達(dá)國家制度經(jīng)驗(yàn)觀之，美國、英國、法國和日本等國家均以政府行政行為接受司法審查為一般原則，不接受司法審查為例外情形。有學(xué)者反思了我國修改后的《行政訴訟法》第13條對行政訴訟受案范圍的規(guī)定沿襲了舊法規(guī)定存在不足，如對排除事項的設(shè)定主體及權(quán)限限定不嚴(yán)、所作設(shè)定尚比較簡單、粗略等，建議在排除事項的設(shè)定上要嚴(yán)格遵守法律保留原則，盡量補(bǔ)充細(xì)化列舉排除事項，不使之出現(xiàn)空白地帶，從嚴(yán)控制排除事項的標(biāo)準(zhǔn)等，以防范實(shí)踐中可能出現(xiàn)的隨意擴(kuò)張排除事項的現(xiàn)象。[12]這些反思與建議均為細(xì)化環(huán)境行政公益訴訟受案范圍排除事項的規(guī)定提供了有益借鑒。筆者認(rèn)為，在參酌《行政訴訟法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的具體思路可以從以下方面展開：

(1)《行政訴訟法》第2條概括規(guī)定行政訴訟受案范圍必須為“行政行為”，也可以在排除事項中重申對非行政行為的排除，包括國防、外交等國家行為，權(quán)力機(jī)關(guān)的行為和偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)的行為。

(2)特殊行政行為的排除列舉。《行政訴訟法》第13條第(二)(三)(四)項是對屬于行政行為的幾種特殊情況的排除列舉，這些排除事項在環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定或解釋適用中也應(yīng)當(dāng)具體化，包括行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定，國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部管理行為，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定，法律規(guī)定的行政終局裁決行為。

(3)行政法規(guī)、規(guī)章或者專門針對行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。有學(xué)者基于2014年修改的《行政訴訟法》已實(shí)際允許有條件地對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，故而建議在第13條第(二)項中在“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”前加上“專門針對”的限定語，以與舊行政訴訟法中對規(guī)范性文件絕對不允許司法審查的情形相區(qū)別。[13]這一限制對于區(qū)分環(huán)境行政行為而言，尤為重要，因?yàn)樵诃h(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)部等有權(quán)機(jī)關(guān)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件會極大影響到環(huán)境公益，應(yīng)當(dāng)受到司法審查。

(4)法律規(guī)定或者國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定的不予受理的環(huán)境行政行為。以此規(guī)定作為環(huán)境行政公益訴訟受案范圍排除事項的兜底條款，以嚴(yán)格限制對不予受理行政行為解釋的任意性，防止其他機(jī)關(guān)在空白地帶通過司法解釋等方式隨意確定受案范圍的排除事項。[14]

四、結(jié)語

自全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)最高人民檢察院在全國十三個省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點(diǎn)工作兩年以來，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起、法院審結(jié)環(huán)境民事公益訴訟案件和環(huán)境行政公益訴訟案件各數(shù)十件。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟可以《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等作為直接法律依據(jù)。但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度實(shí)踐卻缺乏直接法律依據(jù)，除了前述全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的決定，相關(guān)規(guī)則僅散見于“兩高”頒布的一些規(guī)范文件和內(nèi)部規(guī)章中。我國環(huán)境行政公益訴訟試點(diǎn)實(shí)踐雖然取得重大進(jìn)展，但受理與審結(jié)的案件數(shù)量卻與現(xiàn)實(shí)中環(huán)境執(zhí)法失效導(dǎo)致的環(huán)境問題與環(huán)境公益侵害的現(xiàn)狀相去甚遠(yuǎn)，這固然與環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序?qū)τ谶`法行政行為的矯正有關(guān)，但現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟制度供給的嚴(yán)重缺失也是阻滯實(shí)踐進(jìn)展的重要原因。雖然現(xiàn)有規(guī)則概括規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟受案范圍為在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)承擔(dān)監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或者不履行環(huán)境職責(zé)的行為，但實(shí)證研究表明，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境行政公益訴訟大多為檢察機(jī)關(guān)針對行政不作為提起；調(diào)研中試點(diǎn)地區(qū)法院也基本都提出了明確環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的規(guī)則需求。兩年試點(diǎn)的意義就在于通過試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐總結(jié)人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的制度經(jīng)驗(yàn)，歸納環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐提出的規(guī)則訴求。當(dāng)抽象概括的環(huán)境行政公益訴訟受案范圍成為實(shí)踐進(jìn)展的制約因素，而司法機(jī)關(guān)也提出了規(guī)則完善需求時，我們應(yīng)當(dāng)在即將啟動的規(guī)則構(gòu)建與制度解釋適用中，結(jié)合環(huán)境行政行為的特殊性、參酌《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍的立法標(biāo)準(zhǔn)與路徑，將環(huán)境行政公益訴訟受案范圍予以體系化和具體化。

注釋：

① 用行政行為來界定行政訴訟受案范圍，首先必須解決哪些行為屬于行政行為，其次才可以討論哪些行政行為是可訴的。由于行政機(jī)關(guān)以外的組織也能行使行政職能，而行政機(jī)關(guān)也從事行政管理之外的活動，所以，需要區(qū)分行政行為與其他行為，界定行政機(jī)關(guān)行政行為之外其他哪些組織實(shí)施的哪些行為也屬于可訴行政行為，何海波教授在其著述中用“行政行為的范圍”來指稱這一范疇。參見何海波：《行政訴訟法(第二版)》，法律出版社2016年版，第117-118頁。

② 當(dāng)前，對我國環(huán)境公益訴訟案件有多種統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)與口徑，并不完全一致。根據(jù)最高人民檢察院的資料，2015年1月至2016年12月31日，全國法院共受理社會組織和試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件、審結(jié)73件，受理二審案件11件、全部審結(jié)。其中，環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件1件。

③ 《人民法院審理檢察院提起公益訴訟案件實(shí)施辦法》第11條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)，造成國家和社會公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益訴訟，符合行政訴訟法第四十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。”環(huán)境行政公益訴訟的受理條件，除了本條規(guī)定的各方主體在適格性等，還包括法院受案范圍，即本條規(guī)定的要符合《行政訴訟法》第49條第四項規(guī)定的“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。

④ 具體案例內(nèi)容參見仁懷市人民法院行政判決書([2016]黔0382行初3號)。

⑤ 對國務(wù)院各部委有關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限與內(nèi)容的類型化梳理參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)(第三版)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第77頁。

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ThePracticeandSystemofEnvironmentalAdministrativePublicInterestLitigation

LiuChao

(Law School of Huaqiao University, Quanzhou Fujian 362021)

China's environmental administrative public interest litigation doesn’t have any law basis, and the relevant regulations exist in normative documents and internal regulations formulated by the National People 's Congress Standing Committee, China's Supreme People's court and the Supreme People's Procuratorate, which only provide summarily the scope of cases for exercising authority illegally or failing to perform statutory duties by the administrative organs in the field of ecological environment and resource protection. As for the empirical analysis of the actual case, the scope of the current environmental administrative public interest litigation is more concentrated as the administrative omission. In order to improve development of environmental administrative public interest litigation, it is necessary to clarify the scope of environmental administrative public interest litigation by rule construction and system explanation: It should take into account the standard of conduct and the standard of interest in the standard choice defined by the scope of the case; and it should be combined with the Administrative Procedure Law and the Environmental Protection Law to clarify and explain the affirmative summary and enumeration requirements, to refine the negative list to regulate the exclusion in the choice of path selection by the scope of the case.

environmental administrative public interest litigation; scope of cases; standard interpretation; system expansion

1002—6274(2017)04—050—10

DF468

A

福建省社會科學(xué)規(guī)劃特別委托一般項目“環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系研究”(FJ2016TWF006)的階段性研究成果。

劉 超(1980-)，男，湖北武穴人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，華僑大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)、能源法學(xué)。

(責(zé)任編輯：孫培福)